烟台市政府办公室
随着城市化进程的日益加速，“经营城市”作为一种全新的城市建设理念，正在
纳入人们的视野并成为大家的共识。
所谓经营城市，就是把城市作为最大的国有资产，用市场经济的思路去经营，从
中获取收益，并把收益重新投入到城市建设中，走以城养城、以城建城、以城兴城的
城建市场化之路，实现城市的自我积累、自我增值、自我发展的新模式。经营城市的
主体是城市人民政府，体现形式是政府授权国有独资企业；客体是城市土地资本、地
域空间和其它经济要素，即构成城市空间和城市功能载体的自然生成资产(如土地)和
人力作用资产(如路、桥)及其相关的延伸资产(如城市桥梁命名权)等，既有存量资产
，又有增量资产；既包括有形资产，也包括无形资产。经营城市的形式包括有偿使用
、拍卖、租赁、抵押、转让、合股经营和结构调整等等。
经营城市是促进城市建设大发展的新路子
经营城市是城市领导者为适应经济全球化挑战对城市管理理念所作出的正确选择
，是解决不断扩大的城建资金需求与财政投入不足矛盾的最佳结合点，也是市场经济
条件下城市发展的必然结果。
第一，从过去城市建设的实践来看，计划经济之路已被证明走不通，严峻的现实
迫使我们深刻反思已有的城市建设思路。长期以来，城建领域始终是国家投入最多、
公有制表现最单一的领域，建设项目都是政府包揽包办，建设项目从决策、规划、筹
资、施工等每个具体环节都充满了计划色彩。正是由于没能从根本上摆脱计划经济单
一的城建模式，城市建设还是躺在政府身上吃维护建设税和财政收入，造成了产权关
系不明晰，效益拉动投资不明显，投资主体和经营主体不到位，很难从根本上加快城
市建设步伐，也积累了很多困难和难题：一是资金投入形成了恶性循环。为了改变城
市面貌，我国的城市每年都要从财政收入中拿出大量资金搞城市建设。而且，随着人
们对拓展城市骨架，提升城市品位，完善城市功能的要求越来越高，城市建设所需资
金越来越大。城市建设投入的资金越多，政府背的包袱就越重，依靠财政搞城市建设
的路子已越来越举足维艰。最近两三年，许多城市对城市建设的投入力度都有所加大
，大约相当于八十年代以前30年城市建设费用的两倍多。烟台市市区近几年每年用于
城市基础建设的财政投入达到了2亿元，人均城市维护费用达到70元。大连、青岛每
年财政投入城市建设的费用增加到7亿元左右，人均维护费支出在85元以上。但尽管
如此，政府投资还是杯水车薪，资金短缺、重点不重、效能低下、“胡子工程”多的
“建设病”仍随处可见，那种“等米下锅”、“打持久战”的现状没有得到根本改变
，仍然存在着住房难、上厕所难、用水难、用气难、乘车难、行路难、公共绿地少等
诸多问题，且更深地陷入了投进资金大量沉积、新增资金又青黄不接的困境。二是资
产大量闲置浪费，或者变相流失和无形流失。城市建设由政府单一投资，虽然其终极
所有者是国家，但没有人格化的代表，究竟由谁来代表国家行使所有权并不明确。而
同时，政府相关管理部门繁多，使所有者代表行政化、多元化与多环节。谁都可以按
照自己的利益与意志管理城市资产，但谁都可以不负责任。有利益时各方伸手，有责
任时各方推诿。过多的行政干预和无人负责同时存在，使得城市资产既在部门的利益
分割中流失，又在无人负责中闲置损失浪费，资产营运效率始终处于低下状态。这种
以政府为主投资建设和管理城市基础设施的模式，已明显不符合社会主义市场经济体
制的要求，必须从体制、机制上进行改革。
第二，从当前城市建设与发展的任务目标来看，解决城市建设资金问题、保持城
市的快速发展，都需要通过经营城市来实现。目前，全国各城市都制定了2000～201
0年加快城市发展的总体规划。烟台市确定的城市发展主要目标是：全市到2005年城
市化水平达到46%(2000年底接近40%)，2010年达到55%；中心城市化水平2005年确定
为63%(2000年底为57.4%)，2010年要跨入特大城市行列。另外，联合国推荐，发展中
国家城市基础设施投入占GDP的比例应达到3～5%。根据烟台市国民经济和社会发展“
十五”规划，“十五”期间基础设施建设投资对国民经济发展的直接和间接贡献率要
达到3个百分点。实现这些目标需要投入大量资金。钱从哪里来?答案应是从经营城市
中来。这是因为，一方面，非公有制经济所拥有的巨大社会资金，无时不在寻找市场
机会，这是经营城市最重要的物质支持条件。另一方面，庞大的城建实物形态资产本
身就是一座“金矿”，迫切需要“开采”、经营，以更多地转化为价值形态和货币形
态。政府不盘活这笔存量资产，就无法使之产生增值效应，更谈不上城市资产规模和
总量的扩张。因此，需要彻底改变城市建设政府投入、无偿使用的旧模式，变一方投
资为多方聚资，变政府包建为全民共建，实行多元化开发，募集和吸纳更多的资金投
入城市建设，努力开辟城建资金来源。做到这些，就必须强化经营城市意识，以经营
手段建设城市，以经营方式管理城市，以经营眼光规划城市，充分释放出城市的增长
潜力，着力培育自身的优势。不走经营城市之路，不仅难以实现业已确立的城市发展
的宏伟目标，反而会导致城建行业的不断萎缩和衰亡。
第三，从经济全球化挑起的新一轮城市竞争态势来看，要在竞争中立于不败之地
，就必须树立经营城市的新理念。当前，城市之间的经济竞争正愈演愈烈，这种竞争
说到底是环境的竞争，哪个城市生态环境好，人才、资金、物资就往哪里汇聚。但如
果仍然采取掠夺式、粗放式的建设方式，城市建设只能在低档次、低水平、低质量上
循环，城市环境不可能发生根本性的改善。在新的时期、新的形势下，必须树立“以
人为本，以环境为中心”的城市发展观，为经济社会的发展创造优质的战略空间。新
的城市发展观，要求城市建设管理的主体必须有新的观念和新的作为。一是资源观念
。在新的资源观念的支配下，对城市资源进行整合、配置和经营，追求城市经营的效
益(经济效益和社会效益)。二是人本思想。城市是一个永续发展的地域空间，其中人
是主体，生态环境是条件，经济是支柱，要通过城市居民的主动参与来搞好城市的发
展。三是市场机制。要靠市场来解决问题，不能再依靠过去的计划经济模式。四是社
会化运作。要充分发挥企业等中介组织的作用，使其参与到城市基础设施建设和城市
公益事业中来。这就要求我们毫不犹豫地对城市建设管理思路进行调整，走出一条城
市建设存量资本和增量资本良性循环、有序运作的崭新路子，也就是要树立经营城市
的新思想。
经营城市是对城市资产
运作空间的新拓展
近年来，全国许多城市在经营城市方面进行了积极的探索和实践，充分利用市场
机制配置城市资源，治理、建设和优化支撑经济社会发展的城市环境，既提高了城市
的综合素质，又促进了经济持续、快速发展，获得了“双赢”效果。大连市把城市作
为一个整体来经营，从整体上提高城市土地资本的利用效率和地域空间的生态环境效
益及经济效益，加快了向国际化大都市迈进的步伐。郴州市自1995年撤地建市以来，
中心区基础设施总投入7.9亿元，其中财政投入建设资金仅为1.36亿元，其余6.54亿
元均从经营城市中来。烟台市从1998年到2000年年底，城建交通设施共完成投资113
亿元，其中经营城市筹集了28亿元。从一些城市的实践看，主要是走出了三条可行的
经营城市之路。
(一)运作主体多元化的路子。许多城市政府把国有存量这一块从经营中退出来，
通过国有资产所有权和经营权的剥离，组建新的市场主体，如城市建设投资开发公司
，并相应承担盈亏责任和市场竞争风险，接受政府委托对城市资产进行资本营运，代
表政府行使管理、使用、经营的权力，都取得了很好的效果。如上海成立了城市建设
投资公司，运用商业化的操作方式对城市国有资产进行有效运营，公司成立不久就筹
措到上百亿元的资金，建设了杨浦大桥等城市重要的基础设施，不仅对城市建设作出
了重要贡献，自身也取得了良好的效益。郴州市成立的新世纪建设发展有限公司，有
效地吸引了不同经济成份的投资主体平等地参与城市建设和管理。牡丹江市成立的城
市建设开发投资有限公司，以法人身份向社会公开出售10多亿元的国有市政设施，筹
措城建资金15亿元。襄樊市在实施最大的城市综合建设项目汉江大道改造工程中，成
立了汉江大道建设经营开发中心，项目改造中的筹资、建设、开发、经营等均以企业
方式运作，市财政只贴息几千万元，就带动了这项总投资数亿元工程的实施。从这些
实例可以看出，城市建设和经营以企业运作为主，将原来政府的无偿拨付变为有偿投
入，实现了投入产出的统一，避免了以往城市建设投资有去无回的弊端，有效地盘活
了存量资产，使城市资产在科学配置和优化组合中发挥出更大作用，产生了规模效益
。
(二)融资方式多样化的路子。一是盘活存量融资。土地存量是城市最大的存量，
因此，世界各国政府都把追求土地效益最大值作为土地开发利用所必须遵循的第一准
则。由于土地资源的稀缺，土地供给曲线将趋向于零，只有不急着把地卖光，才能卖
出好的价钱。为此，许多城市都实行了“政府垄断一级市场、不卖生地只卖熟地、不
搞协议只靠拍卖和根据规划成片开发”等措施，有效地盘活了土地资产。按照这一思
路，郴州市在五岭广场建设中，政府没有投入1分钱，就建成了投资8000多万元的迄
今为止中南地区最大的广场。青岛的东部开发，政府获得了20多亿元的级差地租。莱
州市投资5000多万元的莱州广场，很大一部分资金是通过拍卖土地使用权、房地产开
发权、开发收费优惠权而聚集的。同时，一些城市还通过租赁、抵押、股权转让、有
偿使用等形式，将可以投入市场营运的存量资产投入营运，将实物形态转化为价值形
态，变死钱为活钱。二是资本市场直接融资。(1)造壳融资。有的城市把基础设施和
公用事业通过股份制改造成为上市公司，不仅发行了A股，还有效拓展利用外资的渠
道和领域，积极争取发行B股、H股、N股和红筹股等，获取稳定的融资渠道。(2)借壳
融资。有的城市围绕1000多家深沪交易所A股上市公司的优质壳资源做文章，采取国
有股权无偿划转、重组、兼并等方式尽可能地控股绩优上市公司，既没有背运作包袱
，又降低运作成本，缩短了运作时间，实现了即期融资。(3)银行贷款、发行企业债
券和组建产业投资基金吸纳社会资金。目前，大连、青岛两市用于城市建设的政府举
债都在70亿元以上。三是探索了项目融资、BOT、TOT、ABS等新的融资方式。哈尔滨
市通过BOT融资方式，吸引了哈工大集团全额投资10.8亿元，建成了全长30.5公里的
机场专用高速公路。咸阳市的日处理污水10万吨的污水处理厂项目，也是德国埃姆舍
公司以BOT方式投资1.5亿元人民币建设的。
(三)运作内容多层次的路子。各城市经营城市的范围和形式可以说是多种多样，
有形的、无形的、历史的、现实的，古今一体，纵横交错。比如水厂拍卖、环卫站厕
拍卖、公交线路拍卖、路灯广告权拍卖、文物古迹名称使用权拍卖、街道命名权拍卖
、城市桥梁命名权拍卖、液化气场站联合出租经营、停车场建设经营权转让等等。长
沙市在第八水厂建设中，通过出让17年的经营权，换取了长大集团投资2亿元的建设
任务；通过拍卖部分出租车经营权，回收资金3000万元；通过改变公交公司承包营运
方式，一次性引入资金近2000万元。莱州市通过拍卖道路广告发布权，完成了市区繁
华路段价值1200万元的不锈钢护栏架设和20公里路灯安装。烟台市先后出让了烟台山
、东炮台公园经营权，不仅财政不再投入资金，而且还帮助政府消化了60多名职工，
公园管理水平也明显提高；出让了部分广告发布权，3年筹措资金3700多万元；出让
了“500热力网”建设、经营、管理权，减少财政投资4.5亿元；对中心区934万平方
米的主次干道和小街巷保洁实行竞标拍卖，在保洁费用没有增加的情况下，保洁质量
显著改善；对市区63个公厕实行拍卖，由过去每年财政投入83万元，变为每年收取资
金25万元。青岛市也向社会公开出售了100多座旧公厕经营权，融资3000多万元。总
之，经营城市资产有着十分开阔的层面，每一层面的精心运营，都有可能带来丰厚的
回报。