烟台市发展计划委员会
一、发展目标与城镇布局
(一)总体目标和布局
按照建设现代化、国际性港口城市的长远目标和省委、省政府关于把烟台建设成
为特大城市的总体部署，烟台市城市化发展的阶段性目标是：到2005年，全市城镇人
口达到330万人，城市化水平达到50%左右，初步形成分工协作、布局合理、充满活力
的城镇体系；全市人均GDP按现行汇率折算达到2830美元，地方财政收入达到72亿元
左右，三次产业比重调整为11∶51∶38，城市居民人均可支配收入突破1万元。到20
10年，全市城镇人口达到370万人，城市化水平提高到55%，成为全国城市密度和城市
化水平较高的地区；全市人均GDP按现行汇率折算达到4000美元，地方财政收入突破
100亿元，三次产业比重调整为8.5∶49.5∶42，城市居民人均可支配收入达到1.2万
元。
按照加快膨胀中心城市，积极发展中小城市，择优发展小城镇的思路，促进大中
小城市和小城镇协调发展，逐步形成以烟台市区为中心，北部沿海城市带和南部交通
干线城市带为两翼，中小城市为骨干，小城镇为城乡有机结合点，现代交通、信息联
结一体，分工明晰、功能互补、布局合理的城镇体系。
(二)中心城市的发展和布局
到2005年，烟台城区人口突破100万人，达到特大城市的人口规模；到2010年，
城区人口达到120万人，成为设施完善、功能配套、辐射和带动力强的特大城市。在
稳步提高人口城市化率的同时，努力提高城市现代化水平、城市综合服务功能和城市
居民生活质量。到2010年，人均住宅使用面积达到15平方米，人均日生活用水量160
升，燃气普及率99%，供热普及率80%，绿化覆盖率45%，人均公共绿地12平方米，城
市污水处理率和垃圾无害化处理率分别达到85%，大气质量和噪声控制按功能区划达
到国家规定标准，建立起比较完善的市场就业服务体系和社会保障体系，城镇登记失
业率控制在4%以下，社会各项事业快速协调发展，基本形成文化体育旅游设施先进、
科技教育卫生事业布局合理的社会事业发展体系，市民文明素质适应现代化城市的要
求。
充分发挥烟台市区依山傍海、山海相映的优势，贯通南北山海，拓展东西两翼，
发展八大组团，加速五区融合，形成融山、城、海、岛于一体的组团式滨海城市格局
。为加速五区融合、形成大市区，要重点做好两项布局调整工作：其一，加快黄务组
团开发建设。黄务组团处于五区腹地中心，发展的空间和潜力较大，“十五”期间必
须坚持高点起步、高标准规划建设，以烟青一级路、五区连结路为轴线，向周边发展
，北与芝罘建成区融合，西向福山工业城区扩展，东与莱山新城区连结，牵动牟平区
，改变城市沿海狭长带状布局，形成大市区。其二，加快福山、牟平两区发展。这两
个区的人均GDP仅略高于全市平均水平，两区农业人口占五区农业人口的近80%，是城
市发展的薄弱环节，应该是下步城市发展的突破口，可通过行政中心东迁和黄务组团
开发，带动两区工业化和城市化水平提高。
(三)中小城市的发展和布局。以现有小城市为基础，做大两条城市带：一是发挥
石油、黄金等矿产资源、海洋和港口资源、葡萄等农业资源以及旅游资源优势，进一
步壮大莱州、龙口、招远、蓬莱四市组成的北部沿海城市带；二是挖掘农业产业化潜
力，加快发展莱阳、海阳、栖霞三市组成的南部交通干线城市带。争取到2005年，龙
口、莱州、莱阳3市基本达到中等城市的人口规模和经济实力；到2010年，招远、蓬
莱、栖霞、海阳四市跨入中等城市行列。7个中等城市，建成区面积达到25平方公里
以上，城区人口达到20万人以上。
(四)小城镇的发展和布局。根据城市化进程和经济发展需要，对人口和面积规模
较小、产业支撑能力较弱的一般建制镇，继续进行调整、重组和优化，使小城镇有一
个合理的辐射半径，避免基础设施重复建设和资源浪费。搞好城镇群规划编制工作，
做到设施共建、资源共享、环境共保，形成优势互补、分工协作、共同繁荣的区域整
体。根据工业基础、市场发育、资源、交通和区位状况，选择一批基础较好、特色和
优势明显的小城镇进行重点培植，到2010年，建成20个城镇规模和经济实力较强的中
心镇，每个中心镇镇区建成区面积达到5平方公里以上，人口达到3万以上，争取有几
个中心镇发展成为小城市。
二、发展思路与建设重点
(一)加强城镇规划和建设管理，进一步提升城市形象。要按照突出滨海城市特色
、组团式城市功能和现代都市气息的思路，切实搞好城镇规划和建设管理，努力提升
城市形象。发挥好规划的龙头作用，认真搞好城市总体规划调整、城市分区规划、专
业规划、详细规划和小城镇规划的编制工作。推行规划方案招标征集、专家评审和公
示制度，提高城市规划的科学性和前瞻性。加大城市规划宏观管理力度，切实维护规
划的权威性和严肃性，增强规划实施刚性。
重视城市设计和建筑设计。强化精品意识，搞好标志性建筑(群)、标志性路段的
规划设计，提高城市空间环境质量和整体艺术水平。进一步开放设计市场，吸引国内
外高水平的设计机构参与全市城市规划建筑设计。
加强工程质量管理。建立公开、公平、公正和竞争有序的建设市场体系，健全政
府对工程质量的监督、评价机制，完善勘察、设计、施工、监理的市场准入和清除制
度，确保建筑工程质量。
营造优美和谐的人居环境。坚持草树结合、乔灌结合，因地制宜，形成特色，继
续抓好山、海、河、岛、路、区绿化，提高绿化率和城市品味。重点搞好沿海岛屿和
防护林带绿化，建设绿色屏障；搞好城市内河及主干道两侧绿化，建设绿色走廊；搞
好住宅小区绿化，建设绿色家园；搞好重点路段、广场绿化，形成代表城市形象的标
志性绿色精品，逐步实现大树成廊，绿茵成畴，广场成形，构筑点、线、面相结合的
城市园林绿化系统。
(二)加强基础设施建设，提高城市承载能力。加快“两港、两路”建设，完善现
代化交通运输体系。海港，突出抓好港口建设与发展，形成以烟台港为龙头，功能互
补，连贯全市沿海的港口群。把港口技术改造与功能调整结合起来，在增强通过能力
和集疏运能力的同时，合理确定港口功能与分工，增强整体活力和竞争实力。空港，
要完善配套烟台机场，努力开通国内各省会城市、著名旅游城市和日、韩及东南亚国
家航线。铁路，完成烟大铁路轮渡建设，打通同三线的关键路段，形成铁路北出口；
改造提升蓝烟铁路，畅通与胶济线的连接；建成德烟铁路，连接京广线，进一步汇入
全国铁路大动脉。公路，实现主干线公路高速化和县乡公路网络化，到2005年基本建
成现代化公路主框架。搞好主干道与全国大公路网的衔接，以济青高速公路、同三线
为接点目标，加快烟栖、烟潍等高速公路建设。加快市区道路“畅通工程”，新建内
环路，南延迎祥路，拓宽改造一批主干道，搞好立交桥和停车场建设。
完善供水、供电、供气和集中供热体系。继续搞好市区水资源合理挖潜，加快实
施胶东应急调水工程，适时启动老岚水库，有效解决市区供水矛盾。推进海阳核电一
期工程，搞好烟台发电厂整体煤气化联合循环发电机组示范工程，建设龙口电厂燃气
调峰机组，抓好海岛风力发电项目。加快引用渤海石油天然气工程建设，争取“十五
”末实现向全市陆域范围内的主要城镇供气。搞好500热力网建设，扩大集中供热范
围。
健全社会事业设施体系。完成市体育中心各项设施建设，建成烟台开埠纪念馆，
规划建设烟台市博物馆、科技馆、青少年宫和国防教育展览馆。各县市要建成达到标
准要求的“三馆一院”，文化活动中心覆盖70%的乡镇。加强防洪、防震和防火设施
建设。搞好人防工程维护，提高防护能力。
加强信息基础设施建设。以现有的国家公用电信网和全市广播电视网为基础，建
设宽带干线传送网和多种形式接入网。以实验小区的规划建设为突破口，逐步实现光
纤到户。建设连接国家信息资源交互网的专用局域网和城域网。整合现有网络资源，
努力实现优势互补和资源共享。
(三)进一步调整优化产业布局，提高城市辐射带动能力。市区，重点发展电子信
息、新材料、生物工程等高新技术产业，加快改造提升传统工业，加强专业化分工协
作，拉长产业链，建成国内重要的电子、汽车、造船、特种化纤、酿酒及聚氨酯生产
基地。以培育中心城市的集聚功能、创新功能、管理功能、服务功能为目标，加快发
展物流、商贸、金融、旅游、科技教育和信息等服务业。争取经过5～10年的努力，
城市规模和经济实力迈上一个新台阶，建成环渤海经济圈中的区域性中心城市；成为
衔接华东、东北，沟通日本韩国的交通枢纽城市和现代化物流集散、仓储中心；成为
新兴的亚太经贸城、全国著名的滨海旅游城和名副其实的国际葡萄·葡萄酒城；成为
全国对外开放的重要窗口和技术创新及产业化示范基地；建成生态、环保和园林城市
，增强对区域经济的辐射和带动能力。
五区要围绕上述目标，找准优势，突出特色，搞好定位，理顺分工，增进协作，
形成合理的产业布局和功能区划，推进城市整体功能完善和升级。莱山区要以建成高
新技术产业密集区为方向，加快引进和建设步伐，抓好APEC科技工业园和中俄高新技
术产业化示范基地，并有计划地东移南扩，拓展发展空间。芝罘区要按照多拆少建、
扩大空间的思路，相对放慢中心地带的改造，降低建筑密度，加快产业置换步伐，逐
步外迁市区工业，建成全市商贸、金融、旅游、信息、科技、中等教育中心和现代化
文明城区。开发区要以发展外向型经济为着力点，推进与跨国公司的合资合作，投资
软硬环境达到国家级开发区一流水平和国际通行标准，成为全市实施经济国际化战略
的龙头。福山区要突出工业主体地位，提高工业承接和承载能力，建成现代化工业城
区。牟平区要发挥旅游资源优势，建成高水准、多功能旅游度假胜地和知名旅游热线
，建设韩商投资密集区，成为全省重要的外向型工业加工区，努力实现由农村经济向
城区经济的战略转变。
中小城市，要根据各自的地理位置、资源优势、产业基础、历史文化特点及对外
经济交往状况等，以专业化和规模化为方向，因地制宜培植主导产业，建成一批在国
内具有较强竞争力的建材、机械、黄金、旅游、食品、蔬菜、果品、商贸等特色产业
城，并配套发展第三产业，提升城市档次。要切实注重特色功能和城市个性的建设，
形成各具特色的产业体系和城市化发展路子。
小城镇，坚持因地制宜，突出特色，探索工业主导、市场带动、旅游开发、城郊
结合等多种发展模式，依托农业资源优势，大力发展高效农业开发和农副产品精深加
工、储藏、保鲜、运销业；依托工业基础，积极发展劳动密集型加工业和高新技术产
业；依托资源、交通和区位优势，努力培育大型综合市场和和特色市场。重点增强小
城镇的吸纳和集聚功能，搞好小城镇基础设施及配套建设，完善社会化服务体系和保
障体系，提高小城镇生活质量和方便程度，吸引农民向小城镇驻地集中，农村二、三
产业向小城镇园区集中，使小城镇成为吸纳农村劳动力的主要阵地，成为农村二、三
产业发展的主要载体。
(四)搞好城镇生态建设和环境保护，提高可持续发展能力。努力优化生态环境，
“十五”期间做好建设生态城市的基础工作，到2010年建成生态城市。搞好城市污水
处理厂建设，加强对城市污水处理设施和回用设施的监督管理，保证正常运行，确保
达标排放。加快建设市区新垃圾处理厂，逐步实现城市垃圾资源化、减量化和无害化
处理。加快洁净煤发电、引用天然气和集中供热建设，以城市重污染区、重点乡镇和
排污大户为突破口，搞好工业废气、电厂、水泥厂等污染源的综合整治，治理机动车
尾气，进一步削减二氧化硫、烟尘、粉尘排放量，提高空气质量。把好项目审批关，
防止产生新的污染源。高度重视小城镇资源保护和环境建设，制止乱采乱挖、乱排乱
放，避免走先污染、后治理的路子。
努力做好城市节水和水污染防治工作。一是努力建设节水型城市。发展节水型产
业，严格控制建设高耗水项目，大力推广节水灌溉技术。加大国家有关节水技术政策
和技术标准的贯彻执行力度，积极推广节水型用水器具。采取有效措施，加快城市供
水管网技术改造，降低管网漏失率。搞好中水回用，提高水资源重复利用率。二是坚
持实行城市用水定额管理制度。通过计划调控和价格杠杆，分类调整提高水资源费，
逐步提高水价，增强企事业单位和居民节水意识。三是加强水资源保护。积极推行清
洁生产，治理农业面源、工业点源和生活污染，加强对地下水资源的保护，严格限制
城市自来水可供区域内的各种自备水源，控制超量采用地下水，防止地下漏斗区和海
水侵染面积扩大。加强水源地保护，重点建设门楼水库生态保护区，提高水源地水质
。
三、配套政策与推进措施
(一)加快户籍制度改革，实施积极的人口准入政策。选择部分小城镇进行试点，
率先试行按居住地和职业确定身份的户籍登记制度，凡在这些小城镇有合法固定住所
、稳定职业或生活来源的农民及外来人口，均可办理城镇户口，享受城镇居民的同等
待遇，免收城镇增容费和其他类似费用。县城和烟台市区，实行有差别、低障碍准入
，大力引进人才，鼓励投资移民、技术移民，对确有技术、有资金、有专长的各类人
员进城发展，优先办理城镇户口；并根据城市基础设施和公用事业承载能力及配套完
善情况，逐步放宽人口准入限制，合理膨胀市区人口规模。
(二)深化城镇用地制度改革，搞好城镇土地资产管理和资本运营。建立完善土地
收购储备制度，城市规划区内的所有建设用地由政府统一调控，城市旧城改造、企业
破产和外迁等腾出的土地一律由政府收回或收购，形成对城镇土地供应的高度垄断。
政府对各类生产经营性用地，采取公开招标或拍卖、拍租方式供地。规范土地二级市
场，建立二级市场统一窗口办公制度和公示制度，完善交易办法，提高国土收益。实
行土地有偿使用制度，对生产经营性国拨土地普遍开征地租。试行集体非农建设用地
流转的运行机制和管理模式在符合小城镇用地规划和建设规划的前提下，允许土地使
用权转让、租赁、作价入股、联营联建和抵押等。
(三)加大城市经营力度，努力拓宽筹融资渠道。一是大力推行基础设施有偿使用
，推行公用事业合理计价，通过价格杠杆，解决城市供水、供热、污水处理、垃圾处
理等公用事业的投资补偿问题，引导基础设施、公用事业建设由公益性向公益性与经
营开发性并举、以经营开发为主转变，形成投资、经营、回收的良性循环。二是运用
好“以地生财，以城建城”的筹资策略，严格限定土地划拨使用范围，推行土地出让
公开、规范化运作，杜绝土地批租中暗箱操作和“跑、冒、滴、漏”现象，集中资金
用于城市建设。三是将有条件的道路、桥梁、公交线路的产权、经营权以及冠名权、
广告经营权等进行评估，积极向外商和社会出让、转让，实现存量资产由实物形态向
价值形态转变，回收资金用于城市基础设施建设。建立起合理的外商投资回报机制，
落实好国内配套资金，在继续搞好城市基础设施利用国外贷款工作的同时，加大城市
建设吸引外商直接投资力度。四是改革城建投资体制，建立适应市场经济体制的法人
实体，负责城市公用设施建设和国有资产管理运营。通过发行股票、建设债券等方式
，加大直接融资力度。五是大力推进城建综合开发，通过基础设施建设带动房地产开
发，以房地产开发促进市政公用设施建设。要加大财政支持力度，保证城市维护建设
税和公用事业附加足额征收，专款用于城市维护和建设；城市存量国有土地使用权出
让金和土地增值税主要用于城市基础设施建设；国家和省规定的城市基础设施配套费
等收费项目必须按规定范围和标准足额征收。
(四)深化城镇管理体制改革，提高城镇管理现代化水平。一是加快理顺市区管理
体制。合理界定市区街三级管理权限，城市规划、土地、交通等方面的审批权由市一
级统筹，区一级行使城市环境卫生、园林绿化、市政设施等方面的管理权，街居组织
的主要职能转移到社区建设和管理上来，形成以块为主、条块结合、分工科学、协作
有力的管理体制。在此基础上，组建城市管理综合执法队伍，消除职能交叉和多头执
法，实施规范化管理。二是重点加强社区建设。在理顺体制的同时，健全功能完善、
服务规范的社区管理机制，坚持产业化、社会化、网络化发展方向，积极开展社会救
助、便民利民、再就业、医疗卫生等社区服务，繁荣社区文化，美化社区环境，加强
社区治安，建设现代化新型城市社区。三是切实加强小城镇管理。赋予镇政府相对完
整的管理权限和职能，使其职、责、权、利相统一。按照因地制宜、分类指导、提高
效能的原则，可在重点镇设立县级部门分支机构，以授权方式赋予某些县级管理权限
。重点完善小城镇财政管理体制，具备条件的小城镇，建立分税制财政体制，设立独
立的一级财政机构和镇级金库，做到“一级政府，一级财政”。乡镇政府可在编制限
额内根据实际需要设置机构和配备人员，健全管理和服务机构，提高小城镇建管水平
。目前镇办企业改制基本结束，乡镇政府要加快职能转变，切实把工作重心转移到小
城镇建设和管理上来。
(五)完善小城镇要素聚集政策，增强对农民和乡镇企业的吸引力。建立有利于农
民进城的土地置换和调整机制，进城镇从事二、三产业的农民，其原承包土地的经营
权，可根据本人意愿保留或有偿转让。严格限制分散建房的宅基地审批，鼓励农民进
镇购房或按规划集中建房，农民到镇住宅小区合建多层住宅楼的，经依法批准可使用
农村集体经济组织农民集体所有的土地。搞好经济适用房建设，适当减免税费，降低
农民进城门槛。要努力排除乡镇企业向城镇聚集的利益和制度约束。通过深化产权制
度改革，使乡镇企业成为真正的市场主体，突破地缘性和隶属关系约束，在更大的范
围内重组和迁移。乡镇企业迁移到小城镇工业小区后，其产值统计、税收隶属关系等
可以不变。认真研究解决乡镇企业和私营企业迁入城镇的土地政策问题。积极利用环
保执法、用地控制等手段，严格限制乡镇企业新的零星布点。
(六)完善市场就业服务体系，提高社会保障能力。一是健全市场导向的就业机制
，实现就业服务网络化、管理法制化、城乡一体化、流动有序化、形式多元化。加快
城乡统筹就业试点及推广工作，到2005年，初步建立起全市城乡统筹就业制度。在继
续搞好城镇职工职业培训的同时，重点抓好农村劳动力职业培训，逐步形成城乡劳动
力一体开发的职业技术培训体系。发展阶段性就业和弹性就业，为劳动者多形式就业
创造良好的政策扶持环境。二是建立资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社
会化的社会保障体系。尽快推开城镇职工医疗、工伤、女工生育保险制度改革，进一
步完善机关事业单位、城镇企业职工养老保险制度，深化农村养老保险制度改革，形
成“五位一体”社会保险体系。搞好社会保险扩面、征缴工作，建立起各级政策统抓
统管、部门配套联动、行业企业自我约束的社会保险扩面、征缴工作责任机制，并纳
入法制化管理轨道，加大劳动监察力度，促进社会保险金应收尽收。严格执行收支两
条线制度，加强社会保险基金预决算管理，杜绝各类违规违纪行为，确保基金的安全
与完整。完善保险金社会化发放制度，到2005年，各项社会保险金社会化发放率达到
100%。
(焦东宏孙世军马宽宗李杰)
烟台市城市化发展主要指标
┌──┬───────────┬───┬───────────┬───────┬────────┐
│ │指标名称 │单位 │烟台市(年) │中等城市(年) │小城市(年) │
│ │ │ ├───┬───┬───┼───┬───┼────┬───┤
│ │ │ │2000 │2005 │2010 │2005 │2010 │2005 │2010 │
├──┼───────────┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴────┴───┤
│一、│全市城市化水平 │
├──┼───────────┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬────┬───┤
│ │城市化水平 │% │39 │50 │55 │＞45 │＞50 │＞40 │＞45 │
├──┼───────────┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴────┴───┤
│二、│全市经济实力 │
├──┼───────────┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬────┬───┤
│ │人均GDP │美元 │1640 │2830 │4000 │3000 │4000 │2000左右│＞3000│
├──┼───────────┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴────┴───┤
│三、│城市社会保障类 │
├──┼───────────┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬────┬───┤
│ │全市城镇登记失业率 │% │2.7 │3.5 │4 │3 │3 │3 │3 │
├──┼───────────┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴────┴───┤
│四、│城市人口规模 │
├──┼───────────┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬────┬───┤
│ │市区城区人口 │万人 │92.6 │＞100 │120 │＞20 │＞30 │＞10 │20 │
├──┼───────────┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴────┴───┤
│五、│城市居民生活水平和生活质量指标 │
├──┼───────────┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬────┬───┤
│ │1.居民人均可支配收入 │元 │7300 │10000 │12000 │10000 │12000 │8000 │10000 │
├──┼───────────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼────┼───┤
│ │2.居民人均住宅使用面积│平方米│11.07 │13 │15 │15 │20 │15 │20 │
├──┼───────────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼────┼───┤
│ │3.人均日生活用水量 │升 │108 │130 │160 │130 │160 │130 │160 │
├──┼───────────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼────┼───┤
│ │4.燃气普及率 │% │98.8 │99 │99 │95 │98 │90 │95 │
├──┼───────────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼────┼───┤
│ │5.供热普及率 │% │33.9 │60 │80 │40 │50 │30 │40 │
├──┼───────────┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴────┴───┤
│六、│城市居住环境类 │
├──┼───────────┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬────┬───┤
│ │1.人均公共绿地 │平方米│7.33 │9 │10.5 │8 │10 │8 │10 │
├──┼───────────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼────┼───┤
│ │2.绿化覆盖率 │% │37.2 │40 │43 │40 │43 │40 │43 │
├──┼───────────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼────┼───┤
│ │3.城市污水处理率 │% │40 │70 │85 │60 │85 │60 │75 │
├──┼───────────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼────┼───┤
│ │4.城市垃圾无害化处理率│% │81.4 │83 │85 │82 │85 │80 │85 │
└──┴───────────┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴────┴───┘