—、关于合理确定中心镇规模问题
中心镇的规模问题一直是城镇建设中的关键问题，其规模大小与辐射带动能力有直接关系。从一些先进地区情况看，大都根据
中心镇的经济实力，不断扩大中心镇规模，江苏、浙江、广东等地区部分乡镇人口规模已经达到十几万甚至几十万。潍坊市从
2007年底开始的新一轮乡镇机构改革， 至2008年6月底完成，历时仅仅半年时间。潍坊市190个乡镇撤并为117个，大部分乡镇
人口在8~10万人。淄博市现有77个镇、5个乡，3102个行政村，根据淄博市城市总体规划(2006~2020)报批稿》及《区(县)域村
镇体系规划(2009~2020)》，淄博市将有16个近郊镇并入中心城区或次中心城区，下表为其余66个乡镇人口及面积情况。
淄博市部分乡镇人口及面积情况表
表28-01
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┃区县） │乡镇 │人口（人）│面积（平│区县 │乡镇 │人口（人）│面积（平┃
┃ │ │ │方公里）│ │ │ │方公里 ┃
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┃张店 │中埠镇 │22500 │20.47 │周村 │南郊镇 │37200 │59.2 ┃
┃ ├────┼─────┼────┤ ├────┼─────┼────┨
┃ │湖田镇 │26800 │26.88 │ │北郊镇 │37500 │58.43 ┃
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┃淄川 │双杨镇 │67300 │52.02 │桓台 │马桥镇 │30568 │46.27 ┃
┃ ├────┼─────┼────┤ ├────┼─────┼────┨
┃ │昆仑镇 │54000 │32.0 │ │起凤镇 │58560 │55.37 ┃
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┃ │龙泉镇 │48000 │40.2 │ │新城镇 │36000 │44.61 ┃
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┃ │磁村镇 │26000 │60.0 │ │邢家镇 │20304 │27.48 ┃
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┃ │东坪镇 │18000 │38.45 │ │田庄镇 │49619 │50.93 ┃
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┃ │黑旺镇 │21000 │71.0 │ │荆家镇 │46669 │55.96 ┃
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┃ │岭子镇 │37000 │78.0 │ │陈庄镇 │22223 │32.85 ┃
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┃ │罗村镇 │57000 │70.0 │ │周家镇 │19102 │30.70 ┃
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┃ │商家镇 │23000 │54.3 │ │唐山镇 │38669 │43.64 ┃
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┃ │西河镇 │23000 │36.5 │ │果里镇 │51850 │67.22 ┃
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┃ │寨里镇 │33000 │46.1 │高青 │青城镇 │35328 │52.3 ┃
┃ ├────┼─────┼────┤ ├────┼─────┼────┨
┃ │淄河镇 │22000 │84.3 │ │高城镇 │43019 │109.0 ┃
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┃ │峨庄乡 │18000 │93.0 │ │唐坊镇 │33542 │95.0 ┃
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┃ │太河乡 │21000 │91.7 │ │常家镇 │30890 │85.3 ┃
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┃ │张庄乡 │15000 │54.79 │ │黑里镇 │43201 │96.0 ┃
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┃博山 │源泉镇 │15448 │51.57 │ │花沟镇 │58098 │89.8 ┃
┃ ├────┼─────┼────┤ ├────┼─────┼────┨
┃ │北博山 │26785 │62.42 │ │木李镇 │33731 │63.7 ┃
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┃ │八陡镇 │39990 │40.97 │ │赵店镇 │19735 │49.0 ┃
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┃ │石马镇 │23137 │44.67 │沂源 │东里镇 │53000 │130 ┃
┃ ├────┼─────┼────┤ ├────┼─────┼────┨
┃ │崮山镇 │21455 │29.78 │ │悦庄镇 │61000 │168 ┃
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┃ │南博山 │20713 │80.37 │ │土门镇 │18000 │120 ┃
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┃ │池上镇 │22325 │135.03 │ │鲁村镇 │51000 │120 ┃
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┃临淄 │凤凰镇 │49333 │65.2 │ │中庄镇 │31000 │107 ┃
┃ ├────┼─────┼────┤ ├────┼─────┼────┨
┃ │朱台镇 │52000 │77.2 │ │西里镇 │49000 │123 ┃
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┃ │敬仲镇 │33240 │59.9 │ │张家坡镇│27000 │98 ┃
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┃ │皇城镇 │52608 │87.9 │ │大张庄镇│32764 │193.3 ┃
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┃ │梧台镇 │24260 │38.8 │ │三岔乡 │25000 │117 ┃
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┃ │齐都镇 │42203 │50.7 │ │徐家庄乡│22000 │80.1 ┃
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┃ │边河镇 │29609 │69.4 │ │燕崖镇 │30000 │123 ┃
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┃周村 │王村镇 │49000 │57.49 │高新区 │石桥镇 │31000 │113 ┃
┃ ├────┼─────┼────┤ ├────┼─────┼────┨
┃ │萌水镇 │29800 │48.4 │ │卫固镇 │23700 │45.1 ┃
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注：以上数据为市规划局提供，截止时间为2010年8月。
从表中可以看出，淄博市多数乡镇人口少、地域小，其中有30个乡镇人口不足3万人，有18个乡镇面积不超过50平方公里。
省委在这次乡镇机构改革实施意见中， 明确提出“除山区、滩区、湖区、海岛等特殊地域外，原则上不再设置3万人以下的乡
镇”，并提出“力争五年左右时间实现农村社区建设全覆盖”。因此，根据现有乡镇地理位置、产业基础、经济实力对乡镇进
行适当合并已是大势所趋。
基于淄博市乡镇现有实际，在合并乡镇、扩大规模过程中, 建议应注意把握以下原则。一是中心镇设置要与省乡镇机构改
革实施意见精神相吻合。 除部分山区乡镇外，原则上不再设置3万人以下的乡镇。二是中心镇设置要与统筹城乡发展意见相一
致。淄博市统筹城乡发展意见中确定全市建立30个中心镇，因此，必须处理好剩余乡镇与30个中心镇的关系。三是中心镇设置
要与主体功能区划相匹配。以有利于形成区域特色经济为原则，合理设置不同发展类型的中心镇。尤其要注重形成流域一体管
理、保护区一体管理的格局。四是中心镇设置要与市域空间布局相协调。中心镇合并组合主要目的是带动区域经济社会发展，
从现有情况看，有些乡镇已成为区域的中心镇，也有些区域(如大部分山区及北部粮食主产区)还没有形成带动能力强的中心镇。
因此，必须从市域空间布局上在这些区域合理设置中心镇，确保统筹城乡发展协调有序地进行。
这一次乡镇合并和中心镇的确定，将对淄博未来城镇体系的形成有至关重要的作用，因此，必须着眼未来，长远谋划。建议：
以省乡镇机构改革为契机，以形成现代化网络型大城市为目的，将82个乡镇中16个近郊镇尽快进行镇改办并入中心城区或次中
心城区，其余66个乡镇中除东南部山区乡镇外根据实际情况尽量与确定的30个中心镇合并。
二、关于开展中心镇发展改革试点的问题
从先进地区的经验看，集中力量抓好几个具有较好产业基础、区位优势明显、经济实力较强的中心镇作为发展改革试点，
推进强镇扩权，对于迅速提高城镇化水平，加快推动中心镇建设具有重要的示范引导作用。经过多年的发展，淄博市一批经济
强乡镇迅速崛起，无论是产业发展，还是经济实力，都具备全面实施统筹城乡发展的条件，有的乡镇在统筹城乡发展方面已先
行一步。但仍有部分乡镇受自然资源及地理位置等限制，经济并不发达，辐射带动作用较弱。鉴于这种发展不平衡的现状，由
市和区县分别选择几个产业特色明显、 发展潜力大、财政实力强、地理位置优越的中心镇，利用5年左右的时间，赋予它们相
应的政策和职能，封闭运作，先行先试，为推进全市统筹城乡发展积累经验是非常必要的。
试点中心镇作为全市统筹城乡发展的着力点和突破口，应按照规划先行、布局合理，因地制宜、分类指导，统筹兼顾、重点突
破的原则，以产业向园区集中、农村人口向城镇集中、土地向规模经营集中的“三个集中”为根本方法，完善试点中心镇的规
划体系，加快产业向园区集中力度和农村人口向居住小区集聚力度，加大用地支持政策，建立政府财政扶持政策，下放部分管
理权限。通过加强规划引领、深化体制改革、制定扶持政策、创新工作机制，推进强镇扩权，充分发挥试点中心镇集聚辐射作
用，实现生产力的合理布局，进一步提高试点中心镇经济社会发展水平，使之成为体现科学发展、城乡一体发展和具有浓郁地
方特色的城乡统筹发展改革试点，成为产业发达、功能完善、布局合理、生态良好、生活富裕、具有较强辐射带动能力和可持
续发展能力的小城市，成为全市统筹城乡发展综合配套的改革试验区、城乡一体化发展的先行区。市委、市政府已确定淄川区
昆仑镇、临淄区凤凰镇、桓台县马桥镇作为淄博市第一批市级中心镇发展改革试点，相关意见即将出台。建议：各区县也应结
合各自实际， 尽快确定1个中心镇作为区县级中心镇发展改革试点，并参照第一批市级中心镇发展改革试点的扶持政策，研究
制定促进区县级中心镇发展改革试点的具体政策措施和实施细则，力争在统筹城乡发展中率先实现突破。
三、关于中心镇特色产业发展问题
加快推进中心镇建设，产业支撑是基础。只有把中心镇的产业发展与镇村建设、生态建设结合起来，科学规划产业发展路
径，确立特色主导产业，实现产业集聚发展，中心镇建设才能稳妥推进，取得事半功倍的效果。
1.要科学确定主导产业。各个中心镇要充分发挥区域资源、市场、文化和区位的比较优势，合理确立城镇功能定位，坚持
宜工则工， 宜农则农，宜商则商，在先进制造业、物流、旅游、农产品加工等领域，合理确定1~2个具有产业基础和发展潜力
的主导产业，要考虑有发展前景，要考虑产业链延伸和可持续发展，要考虑做大做强的可行性。打造一批专业化生产、一体化
经营、协作密切的中小企业聚集群，构建特色产业聚集“点”“块”和良性互动的产业聚集“链”，形成“一镇一品、一镇一
业”的特色镇、专业镇。
2.要合理调整中心镇产业布局规划。高标准编制中心镇产业规划，强化产业园区规划布局和特色建设，引导企业有序向园
区集中。对于已形成一定基础的园区，要进一步从规模、基础设施、产业发展方向等方面进行完善；对零星的、或基本没有开
发的工业园区，要进行归类合并；对那些既不成规模、也不具有专业特征的工业园区，应运用多种手段加以关闭或迁移。注重
园区的形象定位，包括对产业特色、技术层次、服务功能、建设风格、引资对象选择以及营造独特的园区文化等，避免园区的
同质化和低层次恶性竞争。
3.要突出抓好骨干企业、主导产品的做大做强。围绕搞好产业链的前延、后伸和配套，实现特色产业快速发展。按照一个
园区带动一个中心镇的建设要求，以大企业为龙头，以产业链为依托，以特色产业为支撑，整合区域资源配置，促进区域生产
要素向园区集聚，努力打造一批具有规模竞争优势的特色产业集聚区。建议市区县发改委、经济信息局、规划局、环保局、农
业局等部门对中心镇的产业发展以及园区建设进行一次梳理，结合“十二五”规划的编制，合理确定各中心镇产业发展定位，
理清产业发展路径，使之尽快步入科学发展轨道。
四、关于如何处理镇村合并中的土地及集体资产问题
土地的问题始终是农村的首要问题。加快中心镇建设，推动镇村一体化发展，必然涉及土地的调整及集体资产的处置，这个问
题事关农民切身利益，事关农村长期稳定，必须妥善处理。
1.探索解决农耕土地依法有序流转。 土地向规模经营集中，是统筹城乡发展的基本路径之一，是改变农民生产生活方式的有
效途径。近几年来，全省许多区县有了比较成熟的做法，将土地的承包经营权出租给公司、产业合作社和种植大户，农民每年
除收取一定数额的租金，再到公司上班成为产业工人，把单纯的农业生产收入转变为土地承包经营收入和农业产业工人工资收
入，走活了土地流转、使用“一盘棋”。淄博市部分区县也在进行探索，如博山区北博山镇、池上镇、石马镇等，但目前存在
的问题主要有两方面，一方面是土地流转不规范，绝大部分土地流转是农户与公司直接签合同，双方利益没有保障，镇村土地
流转服务体系不健全；另一方面是剩余劳动力的转移问题，土地实现规模化经营以后，将产生大量富余劳动力，这部分人如何
就近就业，是必须认真研究思考的问题。建议有关部门尽快对土地流转制定政策性文件，实现规范发展。
2.探索集体非农建设用地节约集约使用。 伴随原有乡镇产业的发展、土地综合整治力度的加深以及旧村改造步伐的加快，农
村集体非农建设用地大量增加。如何妥善处理好这块“大蛋糕”是必须认真思考并加以解决的重大问题。广东、江浙等一些先
进地区早在10年前开始进行改革试点，对集体非农建设用地的产权界定、流转范围、流转年限、流转方式、流转程序、流转收
益金的收入安排及分配都制定了具体的细则和办法，探索出了国有建设用地和集体建设用地“双驾马车”并行的土地供应渠道，
进一步体现了农村集体建设用地的资产价值。淄博市在这方面也做了一些探索，取得一些效果，但也存在一些不可回避的问题。
其中最主要的是集体建设用地流转不规范、农民土地财产权的保护力度不够。建议尽快制定集体土地流转管理办法，合理确定
集体建设用地流转收益分配比例，对在旧村改造和村庄整合过程中节约的建设用地优先用于集体经济组织发展和公共设施建设。
3.探索农村集体资产改革。 如何盘活农村集体资产一直是农村改革的重要方面。一些先进地区探索建立的集体资产量化到户
—发放产权证—实行股份合作社制度，效果明显。许多专家认为这是“三农”领域的重大制度创新，为集体资产的产权明晰，
为保护农民的共同利益， 为集体资产增值保值创造了条件。据初步了解，淄博市农村集体资产近550亿元，这是一笔巨大的财
富，建议尽快将农村集体资产改革纳入各级政府的重要议事日程，制定改革方案，为推进全市统筹城乡发展打好基础。
五、关于抓好中心镇镇村特色建设问题
中心镇特色建设是小城镇发展个性化、特色化、专业化、品牌化的集中体现，“特色的城镇个性”应是现代城镇发展中的一项
核心竞争力。要按照地理、历史、人文和产业特点，立足城乡衔接，构建连接城市与农村的特色城镇。在中心镇的特色建设方
面，重点应抓好三个方面。一是产业特色。根据当地的生产习惯、区位优势、产业特点、文化内涵等方面，科学合理的确定中
心镇的产业特色。南部以山区经济开发为重点，在休闲旅游和特色种养等方面寻求特色突破，形成地区特色优势。北部平原以
农业生产和工业加工为重点，充分发挥传统产业优势，依托主产业快速扩大生产规模，尽快打造产业龙头，形成特色带动。二
是建筑特色。根据淄博市地理区位实际，应分三种类型展开特色建设。第一种是山区社区建设。山区有人口少、分散多、交通
不便、社会公益保障困难等特点，不宜大面积展开高层多套楼房式社区建设。应因地因情以小面积、低层楼房布局建设为主，
既要方便生活，又要科学合理。在生活和社会公益保障方面要以太阳能、风能、沼气等自然能源和生物能源为主，形成经济、
科学、生态、和谐独具特色的新型山区社区。第二种是丘陵社区建设。淄博市中部丘陵地区要依托岭沟地势，沿丘陵走向展开
建设，既便于生活，又能节约土地。凸现山区丘陵建筑风格，与自然景观遥相辉映。第三种是平原社区建设。根据人口多、交
通便利、社会公益保障方便等特点，宜建设大型社区，突出大而全的特色，特别是离城区较近的中心镇及农村社区，要以城区
卫星城布局，与城区建筑风格相匹配。三是文化特色。俗话说“十里不同俗”。要深入挖掘各地区不同的民俗习惯，做好文化
传承发展的文章。依托当地的文化资源发展民俗旅游。特别要注重将民俗文化印刻在建筑之中。高起点设计一批代表本地文化
特色的建筑物，使之成为区域性标致景观。
六、关于创新拓宽中心镇投融资渠道问题
加快推进中心镇建设，资金是关键。创新中心镇投融资体制改革，拓宽投融资渠道，主要是构建以政府资金为引导，金融资金
为支撑，社会资金为主体的多元化、多渠道的投融资体系。
1.强化政府资金的引导作用。建议设立市级加快中心镇专项发展资金，各区县也应有尽有设立相应的配套引导资金，采取
“以奖代补”的方式，对中心地镇开展规划布局以及路网、给排水、照明、绿化、环卫设施等重大基础设施项目建设给予补助。
最大化的发挥有限财政资金的倍增效应，起到集聚信贷资金、撬动社会资金、引导各种资源共同投入中心镇建设的作用。应改
善中心镇的财政管理体制，扩大财政资金来源，建立中心镇公共财政稳定增长机制。加大财政转移支付力度，特别是要加大经
济相对落后的中心镇和库区、山区中心镇的转移支付力度和生态补偿力度。在中心镇范围内收取的相关税费，除按规定上缴中
央、省、市外，原则上全额用于中心镇基础设施建设和改善民生支出。
2.完善中心镇建设金融服务体系。要积极争取政策性金融机构进行有针对性的贷款，鼓励各类商业银行积极参与中心镇建
设，充分发挥小额贷款公司等新兴金融力量作用。建立适合中心镇发展的金融环境，加强银企合作，降低金融风险，特别是要
完善中小企业担保、农业小额担保以及股权质押、专利质押、土地承包经营权抵押、农村住房抵押等贷款体制。支持中心镇成
立城镇建设投资开发公司和工业园区开发建设公司等投融资平台建设，筹集和运作城镇建设资金。
3.加大社会融资力度。坚持“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，将部分基础设施和公益事业推向社会、推向市场。全方
位地吸引社会资金实行中心镇土地的有偿开发和基础设施的有偿使用，对中心镇建设中的经营性项目、公益性项目和混合性项
目灵活采取招标拍卖、经营权转让、冠名权有偿使用、股份合作直接投入、旧村改造盘活存量和配套联建等多种形式，逐步把
城建项目的建设和经营推向社会、推向市场，放开搞活中心镇基础设施建设和经营市场。
七、关于以社区综合服务中心带动农村社区建设问题
加快推进农村社区建设，发挥社区综合服务中心的龙头带动作用至关重要。诸城市的合村并居就是通过在2.5公里范围内建设
社区综合服务中心，整合打包中心村现有的管理、教育、卫生、金融、警务室、超市、文体中心等公共资源，影响和吸引中心
村周边村庄群众向中心村聚集融合，加快形成新的社会生活共同体，使之成为农村公共服务的基地、农民致富的平台、农村经
济社会发展的助推器。
中心村(农村社区)的建设主要应解决好三个方面的问题：一是以生产方式的转变带动农民生活方式的转变。一家一户的传
统农业生产方式，是以解决农民温饱为目的，目前看这种生产方式对现代农业的发展起到严重制约作用，转变传统农业生产方
式，走规模产业化、标准化、生态化的发展路径成为增加农民收入，提升农业产业水平，促进农业跨越发展的必由之路。转变
农业生产方式关键在转变农民的观念、找准发展路径以及龙头企业培育三个方面，只有改变农民传统农业生产方式，使之成为
旱涝保收且具有一定生活保障的农业产业工人，农民就会追求更高水平的生活方式，向农村社区式城镇集中居住区聚集就成为
必然选择。二是以完善的基础设施服务吸引农民向农村社区聚集。建设农村社区一定要做到水、电、气、暖、路等基础设施完
善配套，教育、卫生、托幼、养老、警务、金融、邮政、超市等服务设施齐全。同时，还要搞好生态绿化美化，使农民在风景
优美、舒适便捷的环境中生活。通过硬件建设改变农民的生活方式，提高农民的素质，实现城乡最大融合。三是以增加农民财
产性收入弥补农民生活成本的提高。放弃原有宅基地搬入楼房或集中居住区的居民，生活质量得以提高，但水、电、气、暧、
物业等方面的支出都较以前有所增加(有些地区初步统计每户每月平均增加100元左右) ，如何化解这块成本，是各级政府必须
考虑和面对的现实问题。许多地区在这方面都做了积极的探索，其中有一种做法比较有效，就是利用占补平衡后的剩余土地通
过流转形成的级差地租返还集体，形成集体财产，然后将产权量化到户形成的股权收益作为农民财产性收入，来消化生活成本
提升部分。
农村社区的建设首要的是加快社区综合服务中心。要以社区综合服务中心建设为龙头，合理确定中心村(农村社区)的位置
及规模，采取“整体规划、分步实施、整合资源、先易后难”的原则逐步推进村庄合并，建设农村社区，在具体工作中，特别
注重两个问题。一是市、区县、乡镇三级政府应改变原有的“村村通”的工作思路，将推进新型社区建设工作列入经济社会发
展规划，对农村的公共服务和公益事业设立专项经费并逐年加大投入，把财力和争取的项目资金尽量向农村社区服务中心建设
上倾斜。二是整合各类资源，将中心镇建设、文明生态村工程、村级组织活动场所建设和其他支农经费，与农村社区服务中心
建设对接，按照“捆绑发展、集中使用、上下齐攻”的原则，将各级各部门用于农村社区的警务室、卫生室、计生室、劳动和
社会保障所、文化站、文化大院、生活超市、农资超市、慈善超市、农家书屋、体育健身设备、社会福利设施建设等资金整合
在农村社区服务中心，避免多头建设、重复建设、分散建设。以配套完善的社区服务中心吸引农民向中心村集中。
（中共淄博市委政策研究室2010年10月21日)
本部类编 辑：王 娟
副主编：徐 杰
校 对：马震刚
杨 凤