按：《山东应急管理工作动态》第7期，刊载了淄博市政府办公厅组织撰写的文章《“4·28”胶济铁路特别重大交通事故应急救
援和善后工作回顾与思考》。省委书记姜异康作出重要批示：“这篇文章写得很好，总结的经验和思考的问题对各地都有参考借鉴意
义，建议将此作为干部培训的一个案例，作适当调整后使用，以期与其他地区类似案例一起，促进应急管理方面的培训。”省委常委、
常务副省长王仁元批示：“从应急管理角度，‘4·28’事
故善后处理工作做的是及时的，成效是显著的；从材料上报来看，写得不错，望加大应急管理工作研究力度，不断完善，真正发挥其
作用。”
4月28日凌晨，胶济铁路山东省淄博市境内发生两列火车相撞的特别重大交通事故，造成72人死亡，416人受伤，其中重伤74人的
严重后果。事故发生后, 党中央、国务院和山东省委、省政府高度重视，淄博市把应急救援和善后处置作为压倒一切的阶段性中心工
作，迅速启动应急机制，快速反应，科学决策，靠前指挥，全力以赴，使事故得到有效处置。胶济铁路22小时内正式恢复通车, 遇难
者遗体23天内全部火化，受伤人员除一名因伤势过重死亡外均
在康复之中。 应急救援和善后工作得到了党中央、国务院领导同志的充分肯定，称赞山东做出了重要贡献。“4·28”事故的成功救
援和善后处理工作，充分表明了全面加强应急管理工作，建立政府主导、条块结合、全社会共同参与的应急管理机制的重要性和必要
性。
一、事故处置情况
（一）反应迅速，处置果断，及时有效地开展应急抢险救援。事故发生后，淄博市政府应急办第一时间向山东省人民政府报告，
省委、省政府和淄博市委、市政府主要领导在第一时间赶赴现场，省、市迅速启动应急救援预案，现场成立应急指挥机构，全面展开
各项抢险救援工作。 淄博市110和120分别在事故发生后10分钟和15分钟内到达事故现场抢险，100多名当地群众迅即自发抢险救助，
赢得了时间，赢得了生命。淄博市委、市政府紧急调集2400余
名警力、720名医护人员，连同1000余名驻军官兵、700余名民兵预备役人员，迅速赶到现场展开救援；紧急调动全市34个急救站，出
动救护车132车次， 及时抢救运送伤员；紧急调动全市50家企业的197台（套）吊车、电气焊切割机和806名操作人员赶赴现场协助抢
救人员、抢修线路和清理现场。在事故发生3个小时内，绝大多数伤员被分别送往淄博市23家医院进行救治；6个半小时内，所有遇难
者遗体被分别安放到淄博市8个区县的殡仪馆和殡葬服务中心
。经过22个小时的奋战，胶济铁路全线正式恢复通车,沿线各站旅客全部得到疏散。
(二)不惜代价，不讲条件，全力以赴救治受伤人员。根据中央领导同志关于“最大限度减少因伤致残、因伤死亡”的指示，山东
省、淄博市迅速建立和强化了“块块牵头负责”的医疗救护应急机制，不惜一切代价，不讲任何条件，全力以赴做好伤员救治工作。
迅速启动应急救治绿色通道， 医疗救护人员在第一时间对所有伤员逐一进行会诊，对每一名重伤员，分别成立由3人以上医护专家组
成的抢救小组；对轻伤员，安排业务精湛的医务人员，实行一
对一治疗服务。 先后实施手术106例，多次进行了心理应急干预治疗，使伤员得到及时有效的康复。为强化医疗保障工作，山东省、
淄博市政府明确要求所有住院伤员医疗费用，均由地方财政和医院先行垫付，绝不能因为费用问题贻误治疗。同时，按照省里的统一
协调和部署，在尊重伤员意愿且身体条件允许的情况下，与伤员属地政府充分协商，积极配合做好伤员转院工作，共转往伤员属地医
院治疗240多人。整个救治过程，没有发生一起医疗纠纷，没
有出现一例对医护工作的投诉，为开展善后工作打下了坚实基础。
（三）以人为本，带着感情，深入细致地做好善后工作。这次事故遇难和重伤人员多、涉及地域分布广，先后有来自全国14个省
（市、 自治区）及6个国家部委和部队的3000多名事故伤亡者亲属聚集到淄博，善后处理工作难度非常大。为此，省、市两级政府迅
速成立了由主要领导同志任组长的善后工作领导小组，成立了铁道部、山东省和淄博市善后处置联合办公室，集中处理伤亡人员善后
工作。淄博市连夜通过报纸、电视、网络向社会公布善后工作
接待联系电话，在火车站、长途汽车站、高速公路下路口分别设立伤亡者亲属接待站，确定49家接待宾馆，对伤亡者亲属实行吃住行
全部免费接待、提供周到服务。同时，建立了“5+1”包保工作负责制，抽调淄博市971名机关干部，组成172个包保组，对所有遇难、
重伤员家庭各安排一个“5+1” 包保小组（即5名地方干部加1名铁路的同志），一对一做好善后和服务工作。各包保工作组的同志视
遇难、重伤人员亲属为亲人，实行24小时全程陪护，带着感
情做劝解、安抚工作，千方百计加快理赔和遗体火化进度。同时，坚持因人制宜，分类施策，多措并举，动之以情，晓之以理，明之
以规，直接与遇难者家属商谈，综合推进理赔工作。在事故发生后的23天内，通过大量艰苦、细致、耐心的工作，72名遇难者遗体全
部火化。
（四）积极引导，严密防范，牢牢掌控，稳定大局。在事故处理工作中，坚持把维护稳定放在突出位置来抓，坚持“宜散不宜聚、
宜疏不宜激”的原则，严密防范、及时处置与事故相关的稳定问题，全力做到“三个确保”：即确保遇难者和伤员亲属在淄博绝对安
全；确保不发生煽动、串联、大规模上访及衍生的群体性事件；确保信息灵敏畅通，决不发生毫无知晓、无法掌控的事件。淄博市公
安系统立即进入应急状态，重点加强事故现场、相关医院
、宾馆及殡仪馆、车站交通要道等关键部位的安全保卫。突出加强信息掌控，及时搜集、掌握各类社情、政情、舆情，积极消除不稳
定因素， 杜绝了因事故而引发的群体上访、治安和刑事案件。事故发生后，先后有47家媒体、151名记者参与事故采访报道，其中境
外媒体21家、记者58人。为此，充分发挥新华社、中央电视台、中新社等境内外主流媒体引导舆论、以正视听的作用，保证了较好的
宣传效果。
二、主要成功经验
总体上看， “4·28”事故应急响应迅速、抢险救援及时、恢复重建快捷、善后处置效果良好，为今后应急管理特别是地方政府
与央企联合应对突发性事件提供了有益启示和重要借鉴。这次事故处置工作能够克服重重困难，取得超出预期的良好效果，关键得益
于以下几个方面：
首先， 党中央、国务院的坚强领导为事故总体处置指明了方向。“4·28”事故发生后，胡锦涛总书记、温家宝总理高度关注，
立即作出重要批示，张德江副总理率领国务院工作组迅速到达事故现场指挥救援、慰问伤员，充分体现了党中央、国务院立党为公、
执政为民的施政理念和驾驭全局的高超能力。现场救治、清理工作完成后，胡锦涛总书记又对进一步做好事故善后工作作了重要批示，
张德江副总理作出具体指示，明确了善后工作的把关定性以
及法规依据、政策运用等关键问题，省委、省政府全过程领导、指挥应急救援和善后工作，确保了善后工作的有力、有序开展。
其次，“地方为主、铁路参与”的应急工作机制在事故善后处置中发挥了重要作用。事故发生后，党中央、国务院明确指示：事
故善后处理工作以地方为主、铁路部门参与。实践证明，建立这一应急工作机制的决策完全正确、符合实际、富有成效，为做好应急
救援和善后工作提供了制度保证。山东省委省政府、淄博市委市政府把事故处置作为党中央、国务院交给的重大政治任务，迅速动员
一切可以动员的力量和资源投入救援和善后工作。山东省委
书记姜异康、 省长姜大明先后5次到淄博现场指导事故处理，听取工作进展情况汇报，部署善后工作任务，明确指示，山东在处理事
故善后工作中，责无旁贷，上上下下要全力以赴把事故处理好，让党中央、国务院领导放心，让群众满意。山东省副省长郭兆信率省
直工作组一直靠在一线坐镇指挥， 指导有力、协调有方，提供了坚强的领导保障。淄博市刘慧晏书记和周清利市长带领4位副市长分
别靠在各工作小组，分兵把口，直接参加善后处理。省、市、
区县层层建立和强化“块块牵头负责”的医疗救护和善后处理机制，做到人员到位、职责到位、问责到位，不惜代价，不讲条件，全
力以赴搞好遇难者善后和伤员救治，为事故处置工作奠定了坚实的组织基础、物质基础和群众基础，提供了坚强有力的保障。
第三， 应急管理常抓不懈为事故应急抢险救援打下了牢固的工作基础。“4·28”事故应急处置工作是对山东省、淄博市政府应
急响应、救援和处置能力的重大考验。近年来，山东省、淄博市高度重视加强应急管理工作，突出“一案三制”建设，在应急机构设
置、应急预案编制、应急队伍建设、加强应急演练、完善信息报告制度、建立部门联动机制等方面做了大量工作，其成效在本次应急
处置中得到了充分体现。事故发生后，省、市两级政府迅速启
动应急预案，按照应急工作流程，卫生、公安、民政、交通、外事等部门随即启动专项响应预案，全方位、多层次、无死角的部门联
动有效展开，大规模应急救援迅速落实。山东省、淄博市两级应急管理机构积极履行自身职责，在应急值守、综合协调、上传下达、
信息汇总与发布、后勤保障等方面做了大量工作，形成了上下左右联动齐发、思想行动周密协调的实际效果，在应对和处置工作中发
挥了不可替代的重要作用。
第四，“全国一盘棋”的协同配合机制有力推动了善后工作的开展。“4·28”事故虽然发生在淄博市境内，但其影响波及全国，
举世瞩目。在国务院办公厅的关心指导下，事故善后工作形成了全国范围内上下联动、条块结合、军地配合的高效协调的处置机制，
发挥了重要作用。在事故处置过程中，山东省、淄博市坚持以我为主，义不容辞、责无旁贷地承担起事故救援及善后处置的重要任务。
同时，兄弟省、市、自治区，国家有关部委，驻地部队和
武警、消防官兵通力配合，多措并举，千方百计协助做伤员转回属地治疗、遇难者家属说服和善后工作，充分体现了一切从全国大局
出发的政治意识、责任意识和“一方有难，八方支援”的团结互助精神。在应急救援工作中，济南军区、山东省军区、武警山东总队、
淄博军分区反应迅速，组织有力，协助地方维护现场秩序、搜救伤亡旅客、清理事故现场，作出了重要贡献。
第五， 行之有效的工作策略和思想政治工作是善后工作顺利推进的重要保证。“4·28”事故伤亡惨重，又属责任事故，极易引
发衍生的群体性事件，处置工作矛盾集中，政策性强，工作难度大，有其特殊性。对此，山东省、淄博市创造性地采取了一些富有针
对性的工作措施，实践证明是富有成效的。一是总揽全局、周密部署，维护大局稳定。统筹事故善后处理与经济社会发展，科学调配
领导力量，既全力做好善后工作，又确保经济社会正常运转，
以大局稳定保障和促进事故善后工作。 二是坚持宜散不宜聚、宜疏不宜激的原则。将遇难者遗体分别安放在淄博市8个区县的殡仪馆
和殡葬服务中心，将伤亡人员家属分散安置在全市49家宾馆，安排3600余名无伤亡旅客通过公路客运，一天内全部返程。这一措施有
效避免了家属间相互聚集、串联、攀比的情况，成功排除了外部别有用心势力的干扰与破坏。三是真正带着感情做深入细致的思想工
作。对每一户遇难、重伤人员家庭，采取“５＋１”包保负责
制，做到热情周到陪护，耐心细致解释，悉心劝阻，真心安抚，以情动人，以理服人，逐一摸清要害问题，突破主要矛盾。另外，集
中力量率先做通淄博本地遇难者、山东遇难者以及铁路系统遇难者亲属的工作，优先做通情绪稳定、易于沟通的遇难者亲属的工作，
采取由内而外，先易后难的策略，从而使整个善后工作如剥茧抽丝，有条不紊，层层推进。
第六，坚持“以人为本”是做好善后工作的本质要求。“生命无价，赔付有规”。在此次事故善后处理过程中，山东省、淄博市
坚持依规办事与以人为本相结合，从维护社会政治稳定大局出发，本着从优、从高的原则，采取多种措施，妥善解决有关善后事宜。
只要不涉及理赔政策的调整，对遇难者家属提出的其他条件，尽全力帮助解决。积极研究解决办法，并协调相关省、市、自治区有关
人员参与，同步采取措施，协调遇难者所在地和所在单位，
针对每个家庭的不同情况，以社会捐助等名义或方式进行救济、救助，从而尽可能满足遇难者亲属的合理诉求，充分体现以人为本理
念，有效地推动了善后工作的深入开展。
第七，深入持久的精神文明建设为善后工作构筑了良好的社会基础。山东是齐鲁之乡、礼仪之邦，山东人民素来仁义诚信、淳朴
善良。多年来，山东省、淄博市高度重视精神文明建设，加强社会主义荣辱观教育，形成了良好的社会风气。去年以来，淄博市扎实
开展“认真专业务实”作风效能建设活动，极大地促进了各级机关干部作风的转变。面对考验，淄博市广大干部群众顾全大局，顽强
拼搏，无私奉献，表现出很强的政治意识、大局意识、责任
意识。 事故发生后， 在10分钟内，事发地附近村庄100余名村民自发参与救援，赢得了时间，赢得了生命。3天时间内，淄博市便有
618名群众自愿无偿献血23.83万毫升，市内血库达到饱和，保证了医疗救治需要。全市各级党员干部、包保组、社会各界群众踊跃捐
款捐物，全市有1000余人以“顺意”、“善小”命名的志愿者参与伤员陪护，2000余名群众自发到医院看望慰问伤员。许多遇难者家
属和伤员被淄博人民的真情厚谊所感动，通过写感谢信、送锦
旗等不同方式，表达对党和政府的感激之情。
三、几点启示
“4·28” 事故应急救援和善后处理，是一起对特大安全事故成功处置的典型案例。但在事故处置过程中，也遇到了一些不容忽
视、带有普遍性的问题，需要我们认真对待和积极探索，以指导今后的应急管理工作。
一是加快事故灾难善后处置工作的法制化进程。此次事故处理正值特殊时期，运用行政手段最大限度地调动社会资源快捷、迅速
处置的特点比较突出，也是十分正确的。今后，随着应急体制和法治手段的不断健全完善，特别是随着《突发事件应对法》的实施，
应注重通过法律渠道处理善后工作。此次事故善后工作中，就有相当部分遇难者家属表示要谋求通过法律途径解决问题。通过法律途
径处理善后工作，能够更加公平合理地维护各方合法权益，
更好地维护正常的经济社会秩序。
二是进一步强化基层组织在社会应急管理中的重要作用。本次事故救援中，事发地淄博市群众最早赶到现场，迅速报警并展开救
援，为整个应急救援赢得了宝贵时间。突发事件中，基层群众、基层组织往往离事发地最近，发现最早，参与救援最便捷，把村镇、
社区纳入各级应急管理体系，切实加强对基层组织和群众的应急教育和演练，培养他们的应急意识，提高他们应急救援的知识技能，
对于整个应急管理工作至关重要。
三是加快完善“条块结合、属地为主”的应急救援与善后处置工作机制。重大事故、灾害的暴发往往不可预料，其影响一般都超
出事故责任者或事发地的行政管辖范围，有时可能发生在多个行政区交汇地点，单一地方、单一部门因掌握资源有限，独立处置往往
力不从心。在此次事故处置中，国务院应急办协调中央部委、有关省市自治区，协助铁道部、山东省开展事故善后处置，发挥了重要
作用。对此，应认真总结经验，积极探索，建立不同行政区
域之间、条块之间协同配合的应急救援和善后工作机制，使其制度化、常规化。通过明确责任划分，加强应急响应，强化善后协作，
进一步理顺和规范地方政府与驻军、垂直部门之间、地方政府之间在重大事故、灾害应急管理中的协作关系，真正做到“条块结合、
属地为主”，有效提高应急救援能力和善后处理效果。
(淄博市人民政府应急管理办公室)