市国家税务局局长 张文泉
随着税收信息化和专业化建设的不断发展，税收工作的科技含量和管理质量不断提升。
如何通过信息化建设完善普通发票管理体系、强化税源监控，是做好当前税收工作的一个重
要课题。
一、普通发票管理使用中存在的问题
在纳税人方面，有些一般纳税人利用增值税专用发票偷税的空间越来越小，开始把偷税
的主要精力转移到普通发票上；有些小规模纳税人用收据代替发票，拒绝给消费者开具正式
发票，有的甚至承诺收据就是发票，以此误导消费者；有的发票开具不规范；有的故意违反
规定开具发票，发票联和存根联不相符，存在“大头小尾”的现象；有的将空白发票联交由
消费者自己填开或相互借用发票。
在消费者方面，主要是索要发票的意识差。由于个人消费者购买商品主要是用于个人消
费，部分消费者存在只要有收据就行的想法，不了解向对方索要发票的重要性，有的甚至连
收据也不要。这在一定程度上也助长了纳税人不开具发票问题的发生和长期存在。
这些问题的存在，扰乱了市场经济秩序，侵害了消费者权益，造成税源信息失控，国家
税收大量流失，同时也为各种经济犯罪活动提供了可乘之机。产生这些问题的主要原因是：
纳税人税收意识淡薄，社会税收环境有待优化；税收利益矛盾冲突不断发生和长期存在；税
务部门普通发票管理办法过时、管理手段落后，与增值税专用发票管理相比，普通发票管理
缺乏有效的监控机制，导致普通发票使用长期处于泛滥状态。
二、信息化建设对普通发票管理的意义
普通发票使用面广、信息量大，涉及经济领域的方方面面，是税源监控的有效手段和重
要途径。通过信息化建设，加强对普通发票的管理具有重要意义。一是有利于规范发票管理。
利用信息化，对发票的印制、领购、使用、核销等环节进行有效的程序化管理，可以有效地
降低管理中的人为差错，提高管理的准确性。二是有利于确认税源信息真实性。通过把发票
税源信息输入信息管理系统，有利于税务机关、纳税人对发票和发票所载信息的真伪进行查
证，达到完善税源监控的目的。三是有利于提高税源信息管理效率。普通发票使用面广、信
息量大，涉及经济领域各个方面，是税源信息监控的难点和着力点。信息化建设可以有效地
提高发票信息的收集、传递、处理能力，提高信息的真实性，减少信息传递损耗，科学地管
理税源信息，提高税源信息管理效率。四是能够有效地打击犯罪活动。通过对发票真伪的查
证，可以有效地获取利用发票进行涉税犯罪的证据，对涉税犯罪进行有力打击。
三、健全管理制度，完善管理机制，为普通发票管理信息化建设提供制度保障
完善普通发票的管理制度， 是加强普通发票管理的基础工作。 依据《税收征管法》和
《发票管理办法》，建立、完善普通发票的印制、领购、保管、使用、核销等各项具体管理
制度。建立普通发票检查监督机制，加强普通发票的日常检查和专项检查，严格落实发售和
核销制度。 严格税务机关内部的发票操作程序，从发票的发售到核销都要严格按照CTAIS的
流程准确操作，发票要按核定的数量、种类、金额版位发售，纳税人领购的发票要按有关规
定及时核销。
落实管理机构，配齐管理人员，是加强普通发票专业化管理的基本保障。在区县局设立
发票管理所，在管理分局设立发票管理岗位，把业务素质高、工作责任心强的干部调整充实
到发票专业机构和管理岗位。税源管理单位要安排专人从事普通发票的管理工作，明确岗位
职责，落实管理制度。
四、建立发票一体化控管体系，为发票管理信息化建设提供运行机制
普通发票的信息化发展方向，最终目标是要与专用发票管理实现一体化，即依托一个平
台、一个系统，实现纳税人纳税申报与发票开具的数据信息比对，形成对纳税人税源信息的
全面监控。
一是建立发票存根联票面和发票票源信息库。纳税人把电脑版发票和税控收款机专用发
票的开票信息按月报送到主管国税机关，输入信息库中；发票票源信息由税务机关定期采集
到信息库中。二是加强对发票开具的数据进行审核，建立发票开具信息和申报数据核对制度。
使用电脑版发票的业户，利用开票系统直接开票，销售额在申报时自动审核。三是建立统一
的普通发票公众查询系统。通过12366纳税服务热线、互联网站查询发票的真伪和开票内容。
四是加大普通发票协查的力度。
五、大力推行计算机开票和税控装置，为普通发票管理信息化建设提供技术支持
加强普通发票管理，关键是完善机制、改进管理手段，把普通发票管理全面纳入信息化
建设框架中，加快计算机开票和税控装置推行的进程，从根本上解决普通发票管理方面的问
题。1.在增值税一般纳税人中推广使用电脑版普通发票。根据纳税人的行业特点、业务量大
小、用票量多少和每笔开具发票的金额情况，核定普通发票的种类、领购数量、开票限额。
税务机关通过对企业领用（存）和开具电子数据的接入完成对企业普通发票数据的管理和统
计，并利用普通发票开具数据与CTAIS申报数据的比对分析，实现对税源的有效控管。2. 推
行电脑版农产品收购和废旧物资销售发票。加强对废旧物资销售发票的稽核比对。3.按照国
家的统一部署，在大型超市、商场推行税控收款机专用发票。对于新建的大型商场、超市，
必须使用符合国家统一标准的税控收款机。对于已使用普通收款机的商场、超市，要逐步更
换税控收款机或者进行税控装置改造。在改造和更换以前，纳税人应当使用现有的收款机开
具普通发票，并将后台开票信息数据按规定格式报送主管国税机关。4.在小规模纳税人和个
体业户比较集中的综合性市场、专业市场和商业街，推广应用“一机多户”计算机开票系统
或“一机多户”税控装置。市场管理部门应协助主管国税机关搞好普通发票的管理工作，反
映业户经营情况，为税务机关提供科学合理的征税依据。
六、推行普通发票“三奖”办法，为普通发票管理信息化建设提供信息资源保障
落实全面开票制度，动员社会力量监督发票管理，引导消费者自觉维权、索取发票，规
范纳税人开票行为。在普通发票管理中全面推行“即开即兑奖励、定期摇奖奖励和发票违章
行为举报奖励”办法。1.即开即兑奖励。在商业、加工和修理修配行业全面推行即开即奖普
通发票。消费者取得发票后，刮开票面上的布奖区就可以得知是否中奖。2.定期摇奖奖励。
在所有普通发票范围内开展摇奖活动。 消费者取得国税普通发票后可拨打12366热线或登陆
国税网站输入发票信息，经发票查询系统确认无误的发票参与摇奖，鼓励消费者主动辨别真
假发票，协助打击买假用假。3.对发票违法、违章行为实行举报奖励。对拒绝开具发票、虚
开发票、开具假发票等违法、违章行为，任何单位和个人有权举报，对举报者给予重奖，对
违法违章者按规定予以处罚。