土地管理

［全省土地管理工作会议］ 1993年3月28日至30日，省政府在济南召开了由
分管土地管理工作的市长、专员、县(区)长以及市(地)、县(市、区)土地管理局
长参加的全省土地管理工作会议。会议认真总结了前几年全省的土地管理工作；
部署了今后的任务；表彰了1992年度实施土地管理目标责任制的先进单位；张瑞
凤副省长代表省政府，与各市人民政府、地区行署签订了1993年至1995年土地管
理目标责任书。
会议确定， 今后三年， 我省土地管理工作总的指导思想是，认真贯彻落实
《土地管理法》和土地基本国策，突出保护耕地和培育规范地产市场两个重点，
深化土地管理体制和土地使用制度改革，强化法制建设，加强业务基础工作，努
力开创土地管理工作新局面，为全省国民经济和社会发展做出更大贡献。土地管
理的主要任务： 一是努力稳定耕地面积。 到“八五”末，全省耕地面积稳定在
10200万亩，年耕地净减少30万亩左右，减少幅度控制在3‰以内，建设用地规模
不突破国家下达我省的年度计划控制指标，大力开发复垦耕地，通过划定基本农
田保护区，完善各项管理制度。逐步建立起保护耕地的永久性制度。二是深化土
地使用制度改革。到“八五”末，全省各项非农业建设用地基本纳入有偿使用轨
道，初步建立起比较规范的地产市场，将土地收益收归政府；同时，有相当一部
分市、县实现土地的统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理，把
土地使用制度改革提高到一个新水平。三是加强土地法制建设，到“八五”末，
把加强土地资源和土地资产管理的有关法规基本完善起来，进一步强化执法监察
体系，切实把土地各项管理，特别是地产市场管理纳入法制管理的轨道，使违法
占地案件逐年下降，结案率达95％以上，土地管理秩序根本好转。四是全面完成
城镇、村庄地籍调查，土地登记发证，建立起符合我省省情的土地教育、科技体
系，为土地的利用管理提供法律的科学依据。省委、省顾委、省纪委、省人大、
省政协的领导同志出席了这次会议。

［健康发展的土地市场］ 1993年， 省八届人大常委会四次会议审议通过了
《山东省城镇国有土地使用权出让和转让办法》；省政府将土地使用制度改革列
入了全省经济体制改革要点和土地管理目标责任书；举办了全省土地使用制度改
革县级市长研讨班、土地管理局长培训班和土地估价学习班；在青岛、香港、新
加坡的三次经贸洽谈会上，推出地块招商引资，将土地使用权推向了国际市场。
以上措施有力地保证和促进了我省土地市场的健康发展。其特点是：(一)土地使
用权出让覆盖面不断扩大已由沿海地区发展到内陆地区，由大中城市发展到小城
镇；由对外商用地实行出让发展到对国内企业用地出让；由对国家建设用地出让
发展到对乡镇企业用地出让。1993年全省已由近100个县(市、区) 以出让方式提
供建设用地，出让土地面积占全省建设用地总面积的30％，比1992年提高15个百
分点。(二)开始引入市场竞争机制。我省青岛、烟台、威海、泰安、枣庄市以及
平原、无棣等县、市在土地出让中积极探索招标、拍卖方式，充分发挥市场机制
在土地资源配量中的作用，取得了良好效果。(三)用地结构趋向合理，工业用地
比列增加。1993年在省审批的建设用地中，工业用地占35％，交通基础建设用地
占18％，房地产、旅游娱乐用地占17％。与1992年相比，工业用地提高18个百分
点，房地产用地下降7个百分点。(四) 地价总体水平进一步提高。1993年全省平
均出让地价每平方米比1992年高出50％，不少地方的土地收益已成为当地财政的
重要来源之一。(五)法制体系、价格体系和中介服务体系逐步建立。《山东省城
镇国有土地使用权出让和转让办法》已经省人大审议通过并颁布实施，全省大多
数市、县制订了相应的配套规章，各地通过城镇土地分等定级，制订了土地基准
地价，标定地价和公告地价，建立了一批土地评估、交易、咨询等中介服务机构，
以适应培育和发展土地市场的需要。

［加强土地宏观调控的三项措施］一是由山东省土地管理局及时下发了《关
于当前土地管理工作几个问题的通知》，要求各级土地管理部门认真学习贯彻中
央一系列文件精神，提高思想认识，发挥土地管理在国民经济发展中的宏观调控
作用。强调，各地要切实加强用地计划管理，控制土地供应总量；严把土地审批
关，对不符合国家产业政策、未经正式立项、建设投资不落实等项目一律不批准
用地。 二是，1993年8月12日至14日召开了全省市地土地管理局长会议，要求各
地彻底清理各项非农业建设用地，进一步整顿土地管理秩序；加强土地使用权出
让和转让管理，制止土地投机行为；认真解决好土地登记问题，规范产权管理；
加强地价管理，防止竞相压价，保证土地市场的健康发展。通过一系列宏观调控
措施，做到土地审批管理到位，产业管理到位，依法管理到位。三是实施对全省
非农业建设用地和开发区用地的清理工作。根据省政府统一部署，各级政府都成
立了清理工作领导小组，组织专门力量对1992年以来非农业建设用地进行清理，
省里先后两次组织全省性的土地管理执法大检查，促进了清理工作的顺利进行。
据统计， 全省共清理出各类土地违法案件3499件、 面积1655公顷，已作出处理
2320件，收回土地76公顷，罚款141万元，行政处分7人。通过清理整顿，全省各
级各类开发区由1992年的270多个核减为64个，压缩了大量开发区用地。

［山东省城镇国有土地使用权出让和转让办法］1993年11月18日，省八届人
大常委会第四次会议审议通过 《山东省城镇国有土地使用权出让和转让办法》
(以下简称《办法》)，其主要内容包括：
一、土地使用权出让。《办法》规定，省内外的公司、企业、其他组织和个
人，除法律另有规定者外，均可依照本《办法》取得城镇国有土地使用权，进行
土地开发、利用、经营，其合法权益受法律保护。土地使用权出让采取招标、拍
卖、协议三种形式，按照平等、自愿、有偿的原则进行，由市、县人民政府土地
管理部门与土地使用者签订土地使用权出让合同。土地使用权出让最高年限：①
居住用地70年；②工业用地50年；③教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；
④商业、 旅游、娱乐用地4 0年；⑤综合或其他用地50年，所有出让土地均应纳
入规划和计划，并按国家规定进行定级估价。出让土地使用权须具备一定条件后
方可转让、出租、抵押。
二、土地使用权转让、出租、抵押。转让、出租、抵押土地使用权必须符合
土地使用权出让合同的有关规定。土地使用权转让应依法过户登记，土地使用权
出让合同和登记文件中载明的权利、义务随之转移。转让价格明显低于市场价格
的，政府有优先购买权。土地使用权转让增值的，转让人应缴纳土地增值税(费)。
土地使用权可以出租或用作向境内外银行或其他金融机构的贷款或其他债务抵押，
出租、抵押期间，出租人或抵押人须继续履行土地使用权出让合同。
三、划拨土地使用权。国家机关、行政事业单位、部队的办公用房和住宅建
设用地，公共设施、公用事业等建设用地，可采用划拨方式供应。以此种方式取
得的土地使用权需转让、出租、抵押的，必须先补交全部出让金或用转让、出租、
抵押所获收益抵交出让金。划拨土地使用权因迁移、解散、破产或者其他原因而
停止使用的，政府应无偿收回，并可予以出让。
四、土地使用者终止及其他。土地使用权期满，土地使用者应按时办理土地
使用权终止手续，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权即由国家无偿
取得。土地使用者可申请续期，经土地管理部门批准，重新签订土地使用权出让
合同。对未按合同规定支付出让金的，未按合同规定的用途、期限和条件开发利
用土地的，土地使用权期满后拒不交出土地及由国家无偿取得的地上建筑物、其
他附着物的，擅自转让、出租、抵押土地使用权的，《办法》均作了相应的处罚
规定。

［青岛市基本农田保护管理办法］ 1993年9月28日，省八届人大常委会第三
次会议审议批准《青岛市基本农田保护管理办法》(以下简称《办法》)，青岛市
人大常委会同日公布施行。 《办法》共5章28条，明确提出了基本农田保护管理
的主要任务、目标要求和方针、原则；明确了基本农田保护管理工作的领导机关，
相关管理机构及其主要职责任务；对保护区的划定与规划，保护管理的措施，奖
励与处罚等问题，都作了明确规定。
依照《办法》规定，应划入基本农田保护区的耕地包括：“(一)国家、省、
市确定的粮、棉、油、菜生产基地；(二)水利条件较好、排灌设施完善、土质较
好的高产稳产田；(三)已列入县级市(区)中低产田改造范围内的耕地；(四)教学、
科研的试验示范用地和农作物良种繁育基地；(五)享有盛名或具有开发前途的名
特优农产品生产用地。”禁止在基本农田保护区内擅自进行非农业建设，弃耕造
林，造坟、挖沙、取土、烧窑等，未经批准开挖鱼塘、采矿，排放可能造成污染
的废水、废渣、废气；禁止撂荒和掠夺性经营；建立地力补偿制度。《办法》还
规定，“除国家重点工程、农田水利工程和经青岛市人民政府批准的工程确需使
用基本农田保护区内的耕地外，其他工程建设不得征用、占用基本农田保护区内
的耕地。凡征用、占用基本农田保护区耕地的，应按规定缴纳土地补偿费、附着
物和青苗补偿费、安置补助费、耕地占用税和基本农田保护区耕地占用补偿费”。

［山东省土地利用总体规划经国务院批准实施］ 1993年8月23日，经国务院
同意，国家土地管理局下发了《关于批准山东省土地利用总体规划的通知》，要
求山东省人民政府按所报规划组织实施。
规划基期是1990年，规划目标至2000年。根据总体规划的要求，今后我省土
地利用的基本方针是：第一，保护耕地优先保证农业用地；第二，统筹兼顾各项
建设用地需求，在节约用地的前提下，保障重点，兼顾一般。重点主要是能源、
交通、水利和符合产业政策的外向型企业用地；第三，坚持“节流”和“开源”
并举，狠抓土地开发复垦，重点开发黄河三角洲的成片荒地；第四，因地制宜发
挥各地优势，根据各地的不同特点，确定不同的土地利用方向和结构；第五，讲
究综合效益，协调解决土地利用中的矛盾，达到土地利用经济、生态和社会效益
的统一；第六，加强土地资源和资产管理。到2000年我省土地利用的目标是，基
本上控制和防止不合理的开发所造成的危害，初步实现土地资源的优化配置，合
理利用和有效保护土地。通过调整土地利用结构，加强管理，实现耕地面积基本
稳定，严格控制建设用地，适当增加林牧渔业用地，提高土地利用率和生产率。
具体目标是：
1、全省耕地面积保持在760.85万公顷(11413万亩)以上，人均耕地面积不低
于0.081公顷(1.22亩)，耕地年递减率控制在3‰以内。
2、开发复垦地16.67万公顷(250万亩)，力争与建设占用耕地持平。
3、 进一步优化农业内部用地结构规模，积极稳妥搞好农业内部用地结构调
整，改造中低产田。
4、 扩大绿化面积，促进生态平衡。全省林木覆盖率由现在的17％增加到25
％(其中成片林17.6％，四旁树木折实7.4％)，促进生态环境向良性循环转化。
5、扩大人工草场面积和渔业水域面积，牧草地占土地总面积的比例由0.4％
提高到1.5％以上。进一步开发滩涂、浅海水面，发展养殖、渔业。
6、 土地污染和水土流失治理效果显著，土质质量明显提高。共治理水土流
失面积10141平方公里， 使全省治理水土流失面积由25859平方公里达到36000平
方公里。
7、 土地利用率由目前的88.9％提高到94.1％。土地生产率，全省每公顷土
地的工农业产值由1.81万元增长到4.24万元以上。

［全省土地管理知识竞赛］ 1993年6月7日至9日，省土地管理局与省电视台
联合举办全省土地管理知识竞赛。宣传土地管理法和土地基本国策，以推进土地
使用制度的改革。参加大赛的有在各地预赛基础上选拔出的19个代表队，经过激
烈角逐，日照代表队获一等奖，潍坊市、胜利油田代表队分获二等奖，东营市、
烟台市、济南军区代表队分获三等奖。省委副书记马仲才、省人大副主任严庆清、
副省长吴爱英、 省政协副主席李功九等同志为获奖单位颁奖。“6·25”全国土
地日前夕，山东电视台向全省播放了大奖赛决赛实况录像。

［山东省土地使用制度改革县级市长研讨班］1993年10月20日至25日，省土
地管理局与省体改委在烟台联合举办了全省土地使用制度改革县级市长研讨班。
40名分管土地管理工作的市(县、区)长和70多名市(地)、县(市、区)土地管理局
长以及部分大企业土地管理处长参加了研讨班。
研讨班认真学习了中央和省委关于建立社会主义市场经济体制和加强宏观调
控的文件精神，传达学习了邹家华总理在全国土地管理厅(局)长会议上的重要讲
话。来自国家土地管理局、部分高等院校的土地管理与土地经济专家、教授，就
土地法律法规、土地产权登记、房地产经营与管理、地价评估等专题进行了研讨。
四川省重庆市及我省青岛、淄博市和牟平县的同志分别介绍了深化土地使用制度
改革、培育和规范土地市场的经验。通过研讨，统一了思想认识，明确了今后的
工作目标和任务，同时划清了改革中的若干政策界限。
(张庆坤 黄兴友 刘祥元)