编制工作

［机构改革工作概述］1992年，全省各级机构编制部门在改革指导思想上，坚持了紧
紧围绕经济建设这个中心，把建立适应生产力发展和社会主义市场经济需要的管理体
制和运行机制作为改革的根本目的，从而跳出了以往历次精简改革那种就机构编制论
机构编制的老框子。在改革的内容上，紧紧抓住了简政放权和转变职能这个关键，坚
持精简机构与强化服务并举，走出了一条以简政放权促进职能转变，到分流人员、兴
办实体，实现“小机构、大服务”的路子。在改革的方法上，实行了综合配套、整体
推进的做法，坚持与经济体制的改革紧密配合，干部人事制度改革与之配套进行。
各级机构改革试点的步伐进一步加快，初步形成了“县乡突破、纵横延伸、综合
配套、整体推进”的局面。到年底，全省已有79个县(市、区)、1367个乡镇不同程度
地进行了机构改革的试点工作；省和市地两级的改革试点工作也取得了一定进展。省
商业厅、粮食局、供销社等专业经济部门改建为集团公司；市地一级专业经济部门改
革试点单位扩展到近百个；青岛等市已研究制定出了市级机构改革的方案。其他省直
部门和市地也大都开始简政放权、转变职能和分流机关人员等方面的改革工作。下半
年还结合行政区划的调整变动，按照行政管理体制和机构改革的方向与原则要求，完
成了地级莱芜市和日照市东港区新机构体制的设计和组建工作，为进行市的机构改革
探索了路子，积累了经验。
经过较大面积的试点工作，①行政事业机构和人员初步得到精简，人头经费开支
开始减少。据初步统计，到年底，全省共撤并行政事业机构6802个，成建制改建经济
服务实体4276个。其中：省级3个，市地一级27个，县(市、区)一级883个，乡镇一级
10165个。 各级机关和事业单位分流出人员56034人，其中：干部21971人，工人3433
3人(含临时用工14267人) ；转入各类实体的43487人，充实到企业的7179人，其他45
38人。累计年减少人头经费支出11970.45万元。②政府职能开始转变，服务功能得到
加强。通过改革和贯彻落实《企业法》与《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，
各级政府普遍向基层和企业下放了权力，以往管得过多、过死、过于微观的状况开始
改变。 据对省直87个部门的调查统计，一年向企业下放了174项管理权。同时，通过
分流人员兴办实体，推动了社会化服务体系的建设和第三产业的发展。③基层政权得
到加强， 县乡管理体制中条块分割矛盾得到不同程度的解决。 年底，已有近百个县
(市、区) 将派驻乡镇部分分支机构下放乡镇管理，全省共下放单位23436个，干部职
工36万人，固定资产12.5亿元，增强了乡镇组织发展区域经济和各项社会事业的能力。
④机关作风有了改进，办事效率有所提高。进行机构改革的地方和部门，通过明确界
定职责范围，简化办事程序、建立健全岗位责任制等措施，上下左右之间顶牛、推诿、
扯皮掣肘的现象大为减少。如审批项目，大都由原来的十几个部门管，改为一个口或
几个部门办理，减少了环节，缩短了时间，方便了基层。

(葛文学 郑忠德 赵光来)

［省机构编制委员会成立］为加强对全省机构改革和机构编制工作的统一领导与管理，
推进行政管理体制和机构改革，严格控制机构编制膨胀，省委、省政府决定，撤销省
编制委员会及其办公室、省机构改革研讨组及其办公室，成立山东省机构编制委员会。
委员会由省和副书记、省长赵志浩任主任；李文全、韩喜凯，张瑞凤、王玉玺，张宗
亮任副主任；张昭立、林书香、黄可华、张龙、杨传升、潘中立、葛文学任委员。省
机构编制委员会是省委、 省政府主管全省行政管理体制改革、 机构改革，国家机关
(包括党委、政府、人大、政协和法院、检察院、民主党派、人民团体)、事业单位机
构设置和人员编制的工作机构。省机构编制委员会下设办公室，负责承办委员会的日
常工作。

(赵光来)

［县乡机构改革实施方案初步形成］一、县(市)机构改革实施方案的主要内容：
(一)改革的指导思想和目标要求。我省县级机构改革，总的要以党的十四大关于
下决心进行行政管理体制和机构改革的决定精神为指针，适应建立社会主义市场经济
体制的要求，按照政企分开和精简、统一、效能的原则，转变职能，理顺关系，精兵
简政，提高效率，走“小机构，大服务”的路子。通过改革，把县级党政机构建设成
为职能配置合理，机构人员精干，运转协调高效的工作系统，以更好地促进改革开放
的县域经济与各项社会事业的发展。
(二)改革的内容和重点。一是转变管理职能。县委、县政府及其工作部门要按照
简政放权、政企分开的原则，减少对社会经济事务的直接管理和不必要的行政干预，
加强对县域经济和社会发展的统筹规划、组织协调和检查监督，主要通过培育市场、
提供服务和运用经济杠杆、政策法规，对经济运行和社会发展实施调控和管理。同时，
要加强基础设施建设，发展社会公益事业，改善企业经营和人民生活环境，促进城乡
经济和社会的协调发展。专业经济管理部门是转变职能的重点。要对涉农、涉工、涉
商等专业经济部门的职能进行分解，将生产经营管理职能交还企业，将属于市场调节
的职能转移到市场，将技术服务、信息咨询等职能交给社会服务组织，将属于乡镇的
职能下放给乡镇。需要保留的行政职能适当集中，实行综合管理。其他部门也要按照
简政放权、强化服务的要求，转变职能，下放权力，集中精力搞好社会管理，加强监
督检查；同时增强服务观念，简化办事程序，提高工作效率，推动本部门在服务经济
建设方面走出新的路子。二是理顺各种关系。理顺省、市(地)与县的关系。要进一步
向县放权，赋予县应有的决策和各项行政管理权，实现责、权、利统一。充分发挥县
级政权组织的作用。理顺县内部之间的关系。县委、县政府要明确各自的职责权限、
领导方式和工作方法。县委不配备与政府对口分工的领导，不设置对口的机构。某些
业务相近不宜分开的工作，合并设置机械，挂两块牌子。县直部门之间，要合理划职
责范围，明确管理权限和工作协同关系，避免职能重复、交叉和工作脱节。理顺县与
乡镇的关系。要进一步简政放权，下放县直部门派驻乡镇的机构。直接为农业和农村
工作服务的机构，人、财、物权要全部下放乡镇管理；双重管理、以县业务部门管理
为主单位的党的组织关系统由乡镇党委管理，其干部任免和人事考核、奖惩、调动等，
要征得乡镇党委的同意。理顺县与垂直管理部门的关系。设在县的具有一定行政职能
的重点管理部门，要与县级机关同步改革，改革方案要充分征求和尊重县委、县政府
的意见。三是精简调整机构。根据中央要求和我省的实际，在这次机构改革中，拟对
县级党政工作机构限额分别确定为：一类县不超过28个，二类县不超过26个，三类县
不超过24个。在限额内，分为必设机构和因地制宜设置机构两类。必设机构由省统一
规定设置， 拟定县委工作部门5个，县政府工作部门19个。同时，对其他机构的改革
作了规定。四是精简人员编制。在国务院重新审定下达县级机关人员编制总额之前，
我省各县党政群机关人员编制拟暂按下列数额控制：一类县(甲) 650人以内，一类县
(乙)600人以内；二类县(甲)500人以内，二类县(乙)450人以内；三类县350人以内。
进入经济强县的可增加50人。党委、政府、人大及其他机关之间的编制分配比例为15
∶75∶10。 二是精干领导职数。县委设书记1人，副书记2-3人；县政府设县长1人，
副县长2-4人。经济发达，人口众多的一类县，政府领导班子可增加1人。各部门的领
导职数，一般配备正职1人，副职1-2人，工作量大、业务面宽的可增配副职1人。
县级市的机构改革，要注意体现城市的特点，其机构设置，可比同类县适当增加
一、两个市政管理等方面的工作部门；其机关人员编制可比同类县增加50人。
二、乡镇管理体制改革实施方案的主要内容：
(一)进一步简政放权，理顺关系，增强乡镇管理功能。设在乡镇直接为农业生产
和农村工作服务的农技、农机、农经、林业、畜牧兽医、文化等单位要全部下放，人、
财、物划归乡镇管理。教育、卫生等单位，可睛放乡镇管理，或下放部分管理权，具
体由当地党委、政府决定。工商、税务、法庭、公安派出所等监督执法机构，实行双
重领导，以上级业务部门领导为主的体制，其干部的任免、调动、奖惩要征得乡镇党
委、政府的同意。银行、邮电、供电等中央系统管理单位，要接受乡镇党委、政府的
监督协调，其干部的任免、调动、奖惩要征求乡镇党委、政府的意见。实行双重管理
和中央系统管理单位的党的组织关系，由乡镇党委管理。乡镇规模过小，难以形成一
定区域政治、经济、文化中心的，可予以适当调整并归并。
(二)按照精简、统一、效能和因地制宜的原则，适当规范和精简乡镇党政群机构
编制。根据经济发展状况和人口、面积等条件指标，将全省乡镇分为大、中、小三类。
人员编制一类乡镇不超过30人，二类乡镇25人左右，三类乡镇15人左右。凡进入省经
济强乡的，可增加编制5人。乡镇党委设书记1人，副书记1-2人(含党政兼职的) ，组
织、 宣传、纪检委员各1人。乡镇政府设乡镇长1人，副乡镇长一般2-3人。为了便于
工作的组织领导和管理，充分发挥乡镇各类机构人员的整体效能，乡镇党委、政府可
合设一个办公室。 一、二类乡镇可设5-6个综合性办公室。三类乡镇可继续实行助理
员分工制。
另外，对事业机构设置、发展服务实体和建立健全各项制度保证机构体制的协调
运转等问题，都作了原则要求。

(葛文学 郑忠德 赵光来)

［按机构改革的要求组建地级莱芜市］1992年底，国务院批准莱芜市升为地级市，设
立莱城、钢城两区。省委、省政府根据党的十四大有关行政管理体制改革和机构改革
的精神，以莱芜的实际情况出发，坚持精简、统一、效能、节约和有利于防止与克服
官僚主义的原则，按照“小机构、大服务”的方向和建立社会主义市场经济体制，转
变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率的要求，组建地级莱芜市。
一、掌握的具体原则：①有利于加强、改善党的领导和政权建设，充分发挥政府
组织发展经济、管理社会事务的作用。市委不设置与政府对口和职责交叉重叠的机构。
②按照政企分工开的原则，合理确定政府职能。改变传统的管理经济与企业的体制和
办法，调整政府的职能机构，切实加强宏观调控、综合协调和监督检查，大力培育市
场体系，强化市场管理、城市规划建设和社区服务职能，弱化微观管理，不设专业经
济部门，主要以宏观上搞好间接管理和经济调控。③按照精简、效能的原则，精干机
构。市区两级不过细分设，业务相近的机构合并设置，有些工作在部门内设科、股承
担。④按照简政放权、理顺关系的要求，合理划分市、区职权和各部门之间的职责分
工，最大限度地减少职责交叉。一些需市里统一管理的工作，如市政规划、建设、管
理和交通等，区一级不再设置机构。
二、机构设置和人员编制.市级党政机构23个，其中，市委工作部门6个，设办公
室、组织部、宣传部、统战部、政法委员会、市直机关党委；市政府工作部门17个，
设办公室、经济贸易委员会、农业委员会、建设环保土地委员会、教育委员会、科学
技术委员会、计划生育委员会、文化卫生体育委员会、计划统计局、财政税务局、公
安局、民政局、人事劳动局、交通局、审计局、工商物价局、司法局。莱钢区委只设
一个综合性办公室；区政府工作部门设办公室、经济贸易委员会、农业委员会、科教
文卫体育办公室、计划生育办公室、计划统计局、民政局、人事劳动局、审计局、工
商物价局、 财政税务分局、公安分局。市级党政群机关人员编制控制在800人以内，
莱城区机关控制在300人以内，钢城区机关控制在150人以内。

(葛文学 郑忠德 赵光来)

［县乡机构改革试点取得突破性进展］1992年，山东省把县乡机构改革工作摆到重要
议事日程，省委五届七次全委(扩大)会议分析研究了全省县乡机构改革试点的情况，
明确了“政府管理和机构改革可以在县乡两级率先突破”的方针。省委正式作出了进
一步推进和扩大县乡管理体制和机构改革试点的部署，要求每个市地要在一个县、每
个县要在一、两个乡镇进行改革试点。年初召开的全省政府工作会议，也明确提出了
加快政府职能转变和机构改革步攻的要求。这样，我省的县乡机构改革试点工作进入
了全面铺开、深化发展的阶段。
一、试点面逐步扩大，取得了初步成效。到年底，全省已有79个县(市、区) 、1
367个乡镇不同程度地进行了机构改革试点工作， 均占县、乡总数的60％。青岛市所
属市(区)、枣庄市峄城区和肥城市基本完成了乡镇机构改革。通过改革，全省共撤并
机构11077个， 其中撤销6801个，成建制改建各类实体4276个，精简行政、事业人员
56304人，其中吃财政拨款的46200人；干部21971人，工人34333人(含临时工14267人)。
年累计减少财政开支11970.45万元，其中行政经费3525.9万元。下放派驻乡镇的分支
机构23436个， 占49.8％，下放干部职工36万人，资产12.5万元。机关、事业单位兴
办各类经济服务实体22883个， 从业人员157549人， 其中由机关、 事业单位转入的
49647人。
二、支持下面大胆探索，及时总结推广了先进经验。一是支持下面大胆探索。省
里不划框子，不定调子，让基层从实际出发，积极探索，大胆试验。二是及时总结推
广先进单位的经验， 抓了典型引路。 用了近半年的时间，深入到16个市地30多个县
(市、区)和部分乡镇，全面调查和重点考察了各个先行改革试点单位的情况，并在此
基础上于4月召开了全省扩大机构改革试点座谈会， 系统总结和交流推广了21个先进
试点单位的经验，促进了面上试点工作的不断发展。
三、县乡机构改革形成了四种基本思路模式。(1) 以简政放权、健全乡镇政权功
能为突破口，推动党政机关职能转变和农业社会化服务体系建设，对县乡管理体制和
机构进行全方位改革。这种思路模式以原县级莱芜市为代表。莱芜为了解决乡镇功能
不全和条块分割的矛盾，将派驻乡镇的26个分支机构中的23个下放给了乡镇管理，并
以此为依托， 组建专业服务组织。市直部门同时转变职能、兴办各类经济服务实体1
39个，转移出机关人员290多人，每年可节约财政支出近百万元。全省已有100多个县
(市、区)学习借鉴莱芜的经验，程度不同地向乡镇下放了一些分支机构的管理权。(2)
按照“政企分开、转变职能、理顺关系、强化服务”的思路，选择政府经济管理机构
作为改革的突破口，促进其他方面的改革。这种思路模式以昌邑、诸城为代表。昌邑
县的主要做法是：按照政企分开的原则，将商业、粮食、轻工、纺织等14个行政职能
逐渐弱化或大部分消失的政府部门，改建为企业性公司，初步克服了政府对企业管得
过多过死的弊端，强化了政府的宏观调控能力。诸城市按照发展农村商品经济的需要
和转变职能、强化服务的要求，积极探索贸工农一体化的路子，原外贸局改建为外贸
公司之后， 已发展成为联系全市75％的农户、 拥有固定资产近亿元，年出口收购额
4.36亿元的大型企业集团。(3) “转、改、放”多种措施并举，干部人事制度改革配
套进行，对县乡机构进行比较全面的综合改革。这种思路模式以阳信县为代表。阳信
县以自己的现实情况出发， 在改革中，将商业、粮食、供销、物资、外贸5个流通部
门和17个事业单位改成了经济实体，将一轻、二轻、林业等政府部门和36个部门内设
机构予以撤并，将14个县直派驻乡镇机构下放乡镇管理。同时配套进行了干部人事制
度方面的改革，主要是将竞争机制引入机关、事业单位，对工作人员实行公开竞争，
双向选择， 并根据工作优劣，拉开分配档次。通过改革，县直机关精减人员309人，
乡镇精简466人，走上了生产第一线，每年节约约财政开支200万元。(4) 县级机构改
革暂时不动，在乡镇这个层次率先突破，以精简机构、科学设岗、裁减冗员、兴办实
体、强化服务为主要内容，改革乡镇机构。这种思路模式以胶州市李哥庄镇为代表。
这个镇从自己经济和社会事业发展的需要出发，对原有的机构人员重新组合，通过改
革， 精简了人员，减轻了财政负担。镇直机关行政事业人员由152人减少到37人，人
头费开支由39万元减少到16万元。 同时组建了10多个服务实体，拥有固定资产100万
元，从业人员300多人，1992年实现利润150多万元，有力地促进了第三产业的发展。

(葛文学 郑忠德 赵光来)