土地管理

〔土地管理综述〕1991年，山东省土地管理工作是近几年发展最快的一年。这一年，
省政府与各市地政府、行署首次签订了土地管理目标责任书，把土地管理工作纳入了
政府责任目标管理。一年来，各级政府围绕土地管理目标责任书规定的各项任务，做
了大量工作，取得了明显成效。
一、耕地面积进一步稳定。据统计，全省当年耕地净减少面积为27.7万亩，净减
少幅度为2.75‰，连续两年超额实现了省委、省政府提出的把耕地年净减幅度控制在
3‰以内的目标。 有一批市地、县做到了耕地面积当年增减持平或稳中有增。全省当
年各项建设占用土地30万亩，其中耕地20.6万亩，均控制在国家下达的计划指标之内；
农业建设用地基本上纳入了依法办理审批手续的轨道。国家建设项目用地实行由政府
统一征地的达80％以上，其中实行征地大包干的项目占组织统一征地项目的18％。全
省当年开发复垦土地43万亩，其中耕地22万亩，超额完成了国家下达的计划。东营、
泰安、菏泽、聊城、惠民、枣庄、青岛、潍坊、临沂等9个市地开发复垦耕地2万亩以
上，泰安市的煤矿塌陷地复垦、东营市的荒地开发等，都形成了各自的特色。土地管
理部门土地开发复垦行政职能逐步到位，多数市地从制订方案、项目论证审批、资金
落实、技术指导、检查验收、建档立卷等几方面实现了规范化管理。
二、土地使用制度改革全面推进。全省已有95％的乡镇、80％的行政村实施农村
宅基地有偿使用制度改革，其中青岛、淄博、枣庄、东营、烟台、济宁、威海、泰安、
日照等市地，实行改革的行政村达到90％以上。全省收取宅基地有偿使用费1.6亿元，
已投入1.3亿元用于村庄基础设施建设和公益事业建设， 通路、通水、通电、架设桥
涵等，为农民办了大量过去想办而办不成的实事好事，受到群众欢迎。
乡镇企业用地有偿使用制度改革已在全省77个县(市、区)的423个乡镇、1.3万个
企业进行了试点，占全省乡镇总数的17％，收取使用费1347万元，为乡镇建设开辟了
新的资金渠道。
国有土地使用权出让迈出了重要一步。在试点的基础上逐步扩大，由经济技术开
发区扩大到其他城区土地出让；由向外商出让扩大到向国内企业出让；出让的区域由
沿海城市延伸到了内地。全省有12个市地共出让国有土地使用权289幅，面积5166亩，
为国家收取出让金8740万元。 仅青岛、烟台、威海、日照四个市就出让227幅，面积
4187.2亩，出让金额6000多万元。青岛、烟台、淄博等市还在部分县(市、区)就乡镇
企业用地由政府统一征用后有偿划拨，进行了有益的探索。
三、土地执法监察得到强化，土地管理秩序进一步好转。当年全省发生各类土地
案件1万起， 比上年下降33％，其中违法占地案件2941起，比上年下降51％。案件的
处结率不断提高，处结2566起，占违法占地案件的87％。临沂、枣庄等市地的部分县
(市、区)，土地管理局与人民法院组成土地巡回法庭，使一些土地违法案件得到了及
时处理。全省土地信访案件也比上年下降了61％。
四、地方立法和宣传教育工作有了新的进展。各地普遍重视了地方性土地法规的
制定。市地政府、行署出台的地方配套法规30余件，土地管理部门制定的行政规章50
余件。青岛、威海、日照三市颁布或修改了《城镇国有土地使用权出让转让暂行办法》，
泰安、枣庄制定了《农村居民用地管理暂行办法》等等，为依法管理土地、保障土地
使用制度改革的顺利进行提供了依据。继续加大了宣传教育的广度和深度。各地普遍
将《土地管理法》列入全民“二五”普法教育的重要内容。济南、青岛、潍坊、德州、
烟台等市地采取“土地管理知识电视竞赛”，录制土地管理电视专题片、广播剧等多
种形式，扩大宣传效果。6月25日是第一个全国“土地日”，各地都集中进行了宣传，
参加宣传人数达30余万人，产生了很大影响。中小学国土观念教育全面展开，全省共
发放国土观念教育课本30余万册， 有6万多所中小学开设了国土观念教育课，占全省
中小学总数的91.7％。
五、 业务基础工作扎实开展。 土地资源详查进度加快，当年通过省级验收的县
(市、区)达61个，累计已达121个，优秀率为99％。已有64个县、390个镇开展了城镇
地籍调查。其中已完成权属调查的宗地，占城镇申报宗地总数的86％。完成地籍调查
任务20％以上的，有青岛、淄博、枣庄、东营、烟台、威海、泰安、日照、德州、惠
民、聊城等市地。村庄地籍调查已完成21％。全省已累计发放国有土地使用证83.7％
万册、集体土地使用证1047万册。市地级土地利用总体规划编制工作已全面展开，淄
博市土地利用总体规划方案已经省土地利用总体规划领导小组批准实施。县级规划编
制工作陆续开始。
六、土地管理基层建设不断加强。有2405个乡镇建立了土地管理所，占乡镇总数
的98％，工作人员1.16万人。有3400多名乡镇土地管理员参加了为期两年的土地管理
知识岗位培训。绝大多数行政村成立了土地管理委员会或领导小组。乡镇土地管理机
构经过开展规范化活动，规章制度比较健全，人员素质不断提高，各项工作全面开展，
一个比较完整的基层土地管理网络基本形成。

〔省政府与各市地签订土地管理目标责任书〕为了进一步加强土地管理，更好地落实
土地基本国策，山东省委、省政府决定，把土地管理工作纳入各级政府目标管理和政
绩考核内容， 层层建立土地管理目标责任制。1991年4月14日，山东省政府与全省16
个市地政府、行署分别签订土地管理目标责任书。责任目标包括6个方面内容：(1)当
年耕地净减少面积控制数；(2) 建设用地管理；(3)土地开发复垦；(4)加强土地管理
法制建设；(5)深化土地管理体制改革和土地使用制度改革；(6)加强土地管理基础工
作。1992年初，省局组织人员对各市地执行目标责任制情况进行了调查考核，结果表
明，各指标完成情况良好。其中青岛、泰安、日照、淄博、烟台、东营、枣庄、临沂、
德州、 潍坊等10个市地获一等奖；威海、惠民、济宁、菏泽、聊城、济南等6个市地
获二等奖。土地管理目标责任制的实行，大大推动了全省土地管理事业的发展。

〔为国营大中型企业服务〕1991年山东省土地管理局认真贯彻中央工作会议和省委工
作会议精神，研究制定四条措施，为国营大中型企业服务。一、对国营大中型企业用
地实行倾斜政策。包括优先安排用地计划，实行指标单列，搞好超前服务，积极参与
项目前期论证，优先审批用地，做到随报随批，对规模大、任务重、时间紧的项目用
地实行预批等。二、推行政府统一征地，解决“征地难”问题。有三种形式：一是由
土地管理部门协调征地工作，与征地双方商定征地方案，由双方分头落实；二是由土
地管理部门全权负责征地工作，实行征地大包干；三是由土地管理部门代表政府将规
划建设的土地先征为国有，然后出让给用地单位。三、开展土地确权登记，维护企业
的合法权益。对国营大中型企业用地，通过地籍调查，明确土地权属，颁发土地证书；
严肃处理侵犯企业土地合法权益的行为，为企业发展创造一个安定的环境。四、加强
廉政建设，纠正行业不正之风。进一步建立和完善内部制约机制和外部监督机制，实
行政务公开，坚决制止“三乱”。1992年初，省土地管理局向各大中型企业发出“征
询意见书”，反馈的信息表明，四项措施得到了较好落实，受到企业好评。

〔第一个全国“土地日” 庆祝宣传活动〕1991年6月25日是国务院确定的我国第一个
“土地日”，也是《中华人民共和国土地管理法》颁布五周年纪念日。为搞好“土地
日”庆祝宣传活动，省政府向各市地政府、行署和省直有关部门发出了“关于抓紧组
织全国土地日宣传活动的通知”。各地按照省政府的电报通知要求，动员全社会力量，
集中时间进行了广泛深入的宣传。据统计，全省有49位市地级以上领导发表广播电视
讲话或署名文章， 各级政府召开庆祝全国“土地日”座谈会348次，播放有关的电视
剧(片)850场次，电台、电视台、报纸开辟专题讲座237讲，出动宣传车1780辆(次)，
设立咨询站1950处。由乡镇(街道办事处)、中小学、部分厂矿企业组成的30万人宣传
队伍，活跃在全省城乡的繁华街道、广场、车站、码头和农村集市。
6月20日，省政府邀请省委、省顾委、省人大、省政协的领导同志及省委宣传部、
省妇联、团省委、省教委等25个厅(局)的负责人召开“土地日”座谈会，省委副书记
高昌礼同志作了重要讲话。他指出：“土地日”宣传活动要制度化、经常化，《土地
管理法》要天天讲，借“土地日”进行急风暴雨式的宣传，做到家喻户晓。
6月25日， 省城济南的庆祝宣传活动达到高潮，省人大副主任徐建春、副省长王
建功等省市领导同志，身披“珍惜每寸土地”和“庆祝全国第一个土地日”的绶带，
走向街头，参加了庆祝活动。市区主要街道和重点建筑物上悬挂起“认清土地国情，
增强土地意识”等字样的大字标语。在解放阁、火车站、大纬二路、槐荫公园、洪家
楼等繁华地段设立了宣传站和咨询服务台，向过往行人散发宣传材料近万张。97辆宣
传车和百人秧歌队巡回在大街小巷。通过多种形式的宣传活动，唤起了广大干部群众
珍惜土地、保护耕地的紧迫感，提高了对土地国策观念的认识，树立了合理用地、依
法用地的观念。

〔制定山东省土地管理十年规划和“八五”计划〕山东省土地管理局在全面分析论述
“七五”期间土地管理工作取得突破性进展的基础上，统筹规划，制定了《山东省土
地管理十年规划和“八五”计划》。
“规划”确定今后十年土地管理的发展目标为：
全省耕地年递减率控制在3‰以内，到2000年确保全省耕地面积不少于1亿亩。
全省建设用地总规模平均每年控制在30～40万亩，其中耕地20～30万亩。十年建
设用地300～400万亩，其中占用耕地200～300万亩。
全省开发复垦土地平均每年40万亩， 其中耕地25～30万亩。十年共开发土地400
万亩，其中新增耕地250～300万亩。
土地使用制度改革，“八五”期间，全省农村普遍实行宅基地有偿使用，全面开
展乡镇企业用地有偿使用试点，逐步扩大国有土地使用权出让在国有土地供应中所占
的比重。到2000年，非农业用地全部实行有偿使用。
地籍管理，“八五”期间，全面完成土地资源调查，提供比较准确的土地数据；
完成城镇、村庄地籍调查和土地登记发证；完成部分城市和县城土地定级和估价；进
一步完善土地统计体系和制度，基本健全地籍档案。到2000年，初步建立起适合中国
国情的地籍管理制度。
逐步健全土地管理法制体系，强化执法监察，土地违法案件平均每年下降15％，
结案率达90％以上；到2000年，基本无违法用地，土地管理秩序根本好转。
为保证上述发展目标的实现，“规划”还对稳定耕地面积、深化土地管理体制改
革和土地使用制度改革、建立和完善各项业务工作体系，加强土地管理队伍建设等提
出了工作目标、措施和要求。

〔基层建设取得较大进展〕1991年，省土地管理局根据土地资源管理和土地资产管理
的需要，在加强县以上土地资产管理机构建设的同时，重点抓了乡镇土地管理所的建
设，并取得较大进展。到年底，全省已有2379个乡镇建立了土地管理所，占乡镇总数
的96％，有土地管理人员9960人(其中专职4704人，兼职890人，招聘4366人) ，占全
省土地管理系统总人数的66％。乡镇土地管理所的建立健全，促进了基层土地管理工
作的全面开展。
广泛深入地宣传了《土地管理法》。利用就地、就近和经常与群众接触的特点，
用事实算帐对比看人口增长、耕地减少，人均耕地逐年下降，进行国情、国策、国法
的宣传教育活动，增强了广大干部群众节约和保护耕地的自觉性。
一手抓节约用地，一手抓土地开发。全省共开发土地43万亩，其中耕地22万亩，
实现了耕地面积的基本稳定。
整顿了农村土地管理秩序，制止了违法占地。共清理出1987～1990年越权批地和
其他违法占地案件12.8万件，其中农村违法占地10.3万件，占80％，并及时进行了处
理。
开展了农村宅基地有偿使用和乡村集体企业用地有偿使用试点，到年底，全省已
有80％的行政村实行了宅基地有偿使用。
加强了农村居民建房用地的计划管理和审查报批工作，并已走向正规化管理。
积极参与乡村地籍管理和土地资源调查工作，已有107个县市区完成了调查任务，
完成了260万宗农村土地使用权发证工作。

〔潍坊市提出“以地生财以地聚财”方案〕1991年底，潍坊市政府召开常务会议，专
题研究加强土地使用制度改革问题，提出“以地生财、以地聚财”的工作方案，在整
个经济体制改革中加大土地使用制度改革的力度。具体抓好五项工作：一是全面实行
政府统一征地，解决“征地难”问题；二是清理整顿城区非法土地交易市场，把行政
划拨土地使用权的出让转让纳入依法管理轨道；三是努力扩大国有土地使用权出让范
围，对“三资”企业用地一律实行出让，对企业和自收自支的事业单位用地逐步实行
出让。同时，加强国有土地使用权转让管理；四是继续推进集体土地使用制度改革，
扩大农村宅基地有偿使用和乡镇企业用地有偿使用试点范围；五是把土地使用制度改
革与城市建设密切结合，加快旧城改造步伐。

〔济阳县开展土地隐形市场清理工作〕 1991年9月起，济阳县在全县范围内开展土地
隐形市场清理工作，制止土地非法交易行为。具体做法是“三看二访一查”。“三看”
即一看工商营业执照，二看税务登记证，三看土地管理部门的批准文件。“二访”，
即访群众，访村干部。“一查”即查看双方协议，以确定出租、买卖的起止时间、期
限、租金等。从清查情况看，土地隐形市场主要有三种表现形式：一是以出租房屋为
名出租土地，获取高额租金。此类案件最多，占案件总数的91.6％。二是以买卖房屋
为名， 变相买卖土地。三是直接的土地非法买卖。经过3个月的工作，全县共清查土
地1658宗， 查出各类土地非法交易案件346件，面积为59.02亩，交易金额达56.77万
元。县土地管理局在有关部门配合下，区别不同情况，采取没收非法所得、罚款、停
止营业、责令补办用地手续等方式进行了处理。维护了社会主义土地公有制和国家、
集体利益。

〔无棣县对非农业建设用地实行“三个统一”〕从1990年底开始，无棣县对非农业建
设用地实行“三个统一”：一是政府统一征地。在县城规划区内划出409亩集体土地，
由土地管理局代表县政府统一征为国有。二是对土地统一开发。已投入资金近5万元，
兴建一些基础设施，初步开发了30余亩。三是统一出让和划拨。对已开发的土地，统
一由土地管理局代表政府出让或有偿划拨给用地单位。对工商服务和个体用地，引入
竞争机制，公开招标，中标者与土管部门签订合同，明确土地用途、年限、出让金额
和双方义务；对党政事业单位用地，实行有偿划拨，费用包括征地补偿费、安置补助
费、土地管理费、银行贷款利息和开发管理费等。并根据土地位置优劣适当拉开价格
档次。 当年即办理了9幅工商服务和个体用地的出让手续，并同时安排了14个党政机
关、事业单位用地。

(董崇岷 张庆坤 陈仲梅 张锐)