编制工作

〔认真贯彻中发〔1991〕16号和鲁发〔1991〕21号文件精神〕1991年，山东省机构编
制工作把贯彻落实两个文件精神作为工作重点，从而较好地控制了机构编制膨胀的势
头。
一、 筹备召开了省编委会议。8月30日省委副书记、省长、省编委主任赵志浩主
持召开省编委会议，出席这次会议的有省委常委、组织部长、省编委副主任谭福德，
副省长、省编委副主任张瑞凤，省人事局局长、省编委副主任史世宏，省编委副主任
潘中立和委员王裕晏、马光华、黄可华、刘志厚等。会议听取了史世宏同志关于省委
第133次常委会议决定精神的汇报，听取了潘中立同志关于机构编制有关问题的汇报，
学习了中发〔1991〕14号和中发〔1991〕16号两个文件，并根据中央两个文件和省委
常委会议决定精神，分析了山东省机构编制管理工作的情况和面临的形势任务，围绕
如何贯彻落实中央、国务院和省委、省政府的要求，讨论研究了代省委、省政府起草
的《关于切实加强机构编制管理严格控制机构编制膨胀的决定》稿。会议认为，山东
省前几年在党委和政府的领导下，机构编制管理做了大量工作，是很有成绩的，但超
编和机构编制膨胀的问题也是严重的。必须坚决按照党中央、国务院的指示要求，采
取果断措施予以制止。首先实行冻结刹车，然后进行深入系统的调查研究，积极为下
一步的改革做好准备。做好这项工作，在政治上、经济上和廉政建设、机关作风建设
等方面都具有重要的意义。 会议研究决定： ①代省委、省政府起草的《决定》改为
《通知》，尽快发下去，作为贯彻中共中央、国务院中发〔1991〕16号文件的实施意
见。②地方机构改革调研工作，要抓紧进行。在中央、国务院未作出地方机构改革的
决定和部署之前，要结合山东的情况，积极进行调查研究，做好改革的准备工作。机
构改革的方向和目标是，转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率。机构改革试点
工作，省、市(地)两级难度大，主要是摸清情况，县一级开展起来相对比较容易一些，
积极做好总结、推广县乡改革试点经验的工作。③省编委会的职责范围、工作程序要
发个文件，通报周知，遵照执行。④省委、省政府的《通知》下发后，编委办公室的
同志要下去督促检查，抓好落实。
二、对全省党政群机关的机构、编制和领导职数实行冻结，对事业单位的机构、
编制实行原则冻结。对于个别确需调整变动机构编制的党政群机关，在符合机构改革
方向、原则和不突破现有机构编制总量的前提下进行有增有减的微调。凡要求新增机
构编制和领导职数的，必须同时提出本部门、本系统相应裁减的意见，保证党政群机
构编制和领导职数总量不再扩大。事业单位的机构编制，按照统筹规划、合理布局、
有计划按比例协调发展的方针进行管理和控制。其增长保持同国民经济和社会事业的
发展、财政负担能力相适应，总体上低于经济发展的财政收入的增长速度。除新上重
点项目外，属于一般性业务范围扩大、工作任务增加的，原则上由现有机构承担，一
般不铺新摊子；行政延伸性事业机构编制不再新增和扩大；财政拨款事业单位的人员
编制从严控制；实行企业化管理、经费能够自立、收入又符合有关政策规定的，根据
需要有计划地发展；各类事业单位要求提高规格的，原则上不予审批。另外，对非常
设机构也实行严格控制和管理。充分发挥各职能部门的作用，凡是部门职责范围内的
事情和分管领导可以协调有关部门完成的任务，不再成立领导小组或委员会一类的组
织。必须成立的经党委、政府审批，不单设办事机构、不单列人员编制，其日常工作
由为主牵头的部门负责。
三、完善管理措施，逐步建立起配套有效地控制约束机制。一是进一步明确了党
政工作机构设置的管理权限。各级党政工作机构的设置调整，必须在规定的机构设置
限额内报经上一级党委、政府批准，即各市、地副局(处、县)级以上党政工作机构的
设置调整，必须报经省委、省政府批准；各县(市、区)副局(科)级以上党政工作机构
的设置调整，必须报经市地党委、政府(行署)批准。二是重申了机构编制专题报告和
“一支笔”审批制度。凡属确定或调整职责分工、机构设置、人员编制、机构规格和
领导职数、人员结构比例的事宜，一律按规定程序专题呈报，由各级编制部门进行审
议，提出意见，报党委、政府研究决定，或按照管理权限办理批复，其他任何部门和
个人不得越权审批。各部门、各单位向党委、政府汇报业务工作时，不得夹带提出增
加机构编制和领导职数的要求。非经编制主管部门审议提报的上述事项，党委、政府
一律不予讨论研究。三是严格了机构编制管理纪律。把执行机构编制制度、纪律的情
况作为考核一个地区、部门及有关领导同志工作的重要内容；将机构编制方面的违章
违纪行为列入党纪、政纪监督检查范围。要求各级党政领导带头遵守机构编制工作方
面的有关法规、制度和纪律，上级业务部门不得以任何形式干预下级机构编制方面的
事宜。四是进一步明确了各级编制委员会的职能作用，提出了完善机构编制配套管理
的手段。重申各级编制委员会是同级党委和政府统一管理职能配置、机构设置、人员
编制和领导职数的职能部门。要求进一步完善机构编制与人事计划、干部调配任免和
晋级增资配套管理办法，建立健全机构编制的法规体系，运用法律手段和经济手段来
管理和制定机构编制。

〔组织开展机构编制检查清理和人员“消肿”工作〕为了把全国、全省机构编制工作
会议部署的任务落到实处，省编委专门下发了通知，并制发了《机构编制调查表》和
《检查清理情况表》。通过调查统计，既摸清了中发〔1987〕12号文件下发以来一些
地方违反规定擅自增设机构、扩大编制、机构升格的情况，又推进了这项工作的开展，
收到较好的效果。如烟台市从市级机关不超编的实际情况出发，把“消肿”的重点放
在县级机关，制定了两年内解决超编的实施计划。德州地区对地直机关和县市的科以
上机构重新进行了审定，共撤销了科以上行政机构37个，事业机构54个，清退擅自调
入机关工作人员12人、借调人员103人。海阳县对乡镇机构编制进行了全面清理整顿，
撤销、 合并了事业单位92个，裁减人员664人。郯城县店子乡对乡机关招聘人员进行
了清理整顿，辞退招聘人员44人。

〔进行机构改革准备工作〕1991年，我省机构改革准备工作迈出了实际步子，积极稳
妥地进行了改革试点和调研工作。
一、 筹备组建了省机构改革研讨组及其办公室。根据省委第101次常委会议决定
精神，经省委、省政府领导同意，成立了省机构改革研讨组。高昌礼同志 (省委副书
记) 任组长，谭福德(省委常委、组织部长)、张瑞凤(副省长)、史世宏(省人事局长)
任副组长，王克玉(省委组织部副部长) 、赵忠云(省政府副秘书长)、马光华(省人事
局副局长) 、潘中立(省编委副主任)、刘志厚(省经济体制改革委员会副主任)、林书
香(省计划委员会副主任)、于广礼(省委研究室副主任)、夏立汉(省财政厅纪检组长)
为成员。研讨组下设办公室，负责承办研讨组的具体工作。研讨组办公室主任由省编
委副主任潘中立同志担任，副主任由省委组织部副部级巡视员、调配处长张昭立和省
编委办公室主任葛文学同志担任。研讨组办公室的工作人员以省编委办公室为基础，
研讨组成员单位选派熟悉这方面情况、政策文字水平高、有研究能力的处科级干部组
成。研讨组及其办公室的主要任务是，研究探讨我省各级机构改革的总体思路与框架；
在深入调查研究，摸清情况的基础上，拟定省级机构改革的初步设想方案；指导试点
市县的机构改革工作，并总结典型经验；进行乡镇机构编制和干部队伍建设的调查研
究，探索乡镇管理体制改革的路子。
二、调查总结了改革试点县(市) 的情况和经验。根据省委第133次常委会议和省
机构改革研讨组第一次会议关于认真总结试点经验和适当时候召开一次县乡改革座谈
会的决定精神，研讨组办公室组织力量，分别到11个市地、19个县(市、区)、24个乡
镇(街道办事处)就县乡行政组织体制改革问题进行了调查研究，共召开了各种类型的
座谈会49次，参加座谈人员200多人次，形成了10份、约6万字的调查研究报告。同时，
还组织部分市、地、县、乡为座谈会准备了典型材料，召集省直14个有关部门和单位
部署安排了有关县乡行政组织体制改革方面的调研课题，共组织安排了会议材料66份。
三、协助青岛修改拟定了市级机构改革方案，并研究提出了审批青岛市机构改革
方案的意见。

〔转变作风开展调查研究加强机构编制日常管理〕1991年是实施“八五”计划的第一
年，随着进一步深化改革、加快对外开放步伐，对机构编制工作提出了新任务、新要
求。特别是中发16号和鲁发21号文件，对机构编制管理提出了更高的要求。为了适应
新形势、新任务的要求，转变工作作风，大力开展了调查研究和加强日常管理工作。
一、大力开展了调查研究工作。针对机构编制工作的重点、难点问题，大力开展
了调查研究工作。一是会同有关部门进行了乡镇机构编制和干部队伍建设问题的专题
调查。通过调查，基本掌握了全省乡镇机构编制和干部队伍的现实状况，初步摸清了
存在的主要问题及其原因，在总结各地经验的基础上探讨提出了下一步加强乡镇机构
编制管理和干部队伍建设的思路与建议。形成了近万字的调查报告。二是牵头组织开
展了省内农口机构改革的调查研究。按照国家编委的统一部署，省编委组织省农委、
农业厅、林业厅、水利厅、水产局、气象局、乡镇企业局、农机局、畜牧局九个部门
和潍坊、烟台、淄博、泰安、德州五个市地及所属八个县(市)进行了农口机构设置现
状和改革思路模式的调查研究。经过综合分析，省编委整理起草了8000多字的《关于
山东省农口机构改革问题调研汇报提纲》，上报国家编委。这项调查研究的成果得到
了国家编委组织的肯定和赞扬。三是会同省农业厅组织部署开展了乡镇农业技术服务
机构专业人员编制测算标准的调查研究工作。根据人事部、农业部的部署要求和山东
省农村经济发展的不同水平。 选择了6个市县，重点调查了30个乡镇，分专业、分层
次召开有关技术人员和政府部门领导座谈会40多次，对乡镇种植业、畜牧兽医、农业
机械、经营管理、水产等五个专业的技术推广服务组织的人员编制标准进行了系统调
查和测算。在深入调查研究的基础上，经过综合分析和全面测算，形成了《关于乡镇
农业技术推广服务机构专业人员编制测算标准的调研报告》，分别报送了人事部、农
业部。四是参与了省委组织的经贸机构合一改革调查，提出了理顺省内外经外贸机构
体制，实行经贸合一的改革方案，为省委领导决策提供了基础依据。五是协助国家编
委进行了交通监理体制的调查研究。
二、严格执行有关制度规定，进一步加强了机构编制的日常管理工作。一是从严
控制了新增机构编制的审批。二是完成了省直未定编事业单位机构编制的审定工作。
三是继续进行了人员结构和领导职数的审定管理工作。四是逐步开展了职能管理的调
查协调部门职责分工的工作。
(赵光来)

〔昌邑县的体制改革〕昌邑县，是山东省和潍坊市经济体制综合改革和机构改革的试
点县。近几年来，这个县全面贯彻党的基本路线，从该县实际出发，以政企职责分开
为突破口，以转变职能、疏理关系为重点，对县级经济管理体制进行了大胆的改革，
取得了明显的成效。这个县的改革经验，得到了国务院总理李鹏的充分肯定。
昌邑县改革的基本做法：按照政企分开、转变职能、疏理关系、划分职责、强化
服务的原则，将14个政府行政机关转变为经营服务型公司。
随着农村改革和商品经济的发展，企业自主经营地位的日趋强化，以及整个国民
经济向新的运行机制和组织形式的过渡，原有的以产品经济为基础而设置的政府经济
管理机构及其职能和管理方式，已愈益显示出难以适应有计划商品经济发展的需要。
如果不对政府管理体制进行相应的改革，农村改革和企业改革中所遇到的深层次问题，
便不可能得到解决。
针对这一情况，昌邑县有计划，有步骤地进行了政府经济管理体制的改革。这一
革除弊端的“大手术”，大体上经历了三个阶段。
第一阶段为行政性公司阶段。1984年，按照简政放权、搞活企业的思路，该县的
水产、 物资、外贸、供电、轻工、纺织、盐业、农机等8个局退出政府序列，改为行
政性公司。这次改革虽然没有在转变职能方面有所突破，公司仍然担负着行政管理职
能，但冲击了人们的观念，增强了人们对改革心理承受能力。
第二阶段为集团公司阶段。 1988年9月，该县将商业局改为商业集团公司，将其
由政府行政机关转变为经营服务型的全民企业。 到1989年4月，粮食、纺织、轻工、
水产、盐业、农机、物资、电业、外贸、丝绸、化建、牧工商等12个局(公司)和供销
社也全部改为集团公司。集团公司既对成员企业承包指标负责，又有自身的经营指标，
自行解决职工工资和办公经费，财政拨款被取消，也不能再向企业收取管理费。这样，
使得集团公司有了压力和危机感。调动了它们从事经营活动以创取收入的积极性，减
少了财政支出，同时也减轻了企业的负担。但由于集团公司与成员企业的责权利关系
没有真正理顺，出现了公司重自身经营、轻对成员企业服务与管理的问题，甚至还出
现了公司与成员企业争饭吃的内耗现象。
第三阶段为总公司阶段。1990年下半年，针对集团公司内部存在的责权利不统一
问题，该县又抓住企业第二轮承包的有利时机，将上述14个集团公司改为总公司，取
消了它们的自身经营指标，由总公司一头向政府承包，然后再向成员企业发包。
昌邑改革的初步成效：既精简了政府行政机构，又推动了政府职能的转变，强化
了县级管理体制的宏观调控、服务功能，初步形成了城乡商品经济一体化发展的格局。
经过第三阶段的改革，总公司将属于政府职能的行业规划、审计、物价、环保、
技术监督、企业升级、职称评定等上交给计委、经委等政府综合管理部门，属于政府、
企业共有职能的计划、统计、技术改造、财务、劳资、人事等则被明确为总公司的企
业职能。这既理顺了政府与企业的关系，使企业摆脱了以往的行政“附属物”地位，
也理顺了总公司与成员企业的关系，使它们之间形成了“同荣辱、共兴衰”的风险共
担，同舟共济的格局，最终使得全县在建立有计划商品经济新运行机制方面取得了明
显进展。这主要表现在：
一是推动了政府职能的转变，初步实现了政企职责分开。改革不仅精简了县级政
府机构， 压缩行政人员301人，每年节省行政开支70多万元，更重要的是将政府对企
业的三级管理转变成二级调控，从而强化了县政府宏观调控、管理县域经济的功能。
二是密切了工农关系，初步形成了城乡商品经济一体化发展的格局。总公司的组
建，壮大了行业力量，使之有能力协调原料生产同加工、购销间的利益关系，促进了
农工商的协调发展。现在，这些实体公司都将自己的命运与农村经济发展紧密联系在
一起，纷纷把自己发展“触角”伸向乡村以至农户这一广阔的市场。
三是推动了群体优势的发挥和规模经济的形成，增强了企业的竞争能力。总公司
本身具有行业特点，能将具有内在经济技术联系的分散、弱小企业联合起来，形成行
业、集团实力，从而能在合理配置生产要素、推进技术进步和扩大对外开放等方面显
示出优势。
四是强化了对农村经济的县级综合管理、服务功能，完善了县、乡、村三级服务
网络。这些总公司在全县范围内已建成畜禽养殖、果品生产、养虾、盐业、农机、良
种、农技等10个社会化服务体系，成为农村商品经济发展的重要载体。
改革为这个县的经济发展注入了强大的活力。1980年至1990年10年间，全县国民
生产总值、国民收入和工农业总产值的年平均增长率分别为16.4％，15.8％和17.8％；
人均国民生产总值和国民收入1990年比1980年分别增长3.2倍，和3倍，提前10年实现
了“翻两番”的战略目标。1991年工农业总产值达到35.2亿元，较上年增长12.3％；
国民生产总值及国民收入也都保持了两位数的增长幅度。