〔土地管理概况〕1990年，山东省土地管理工作取得新进展。
一、耕地锐减的势头进一步缓和。全省各级土地管理部门认真贯彻落实“十分珍
惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，始终把稳定现有耕地面积，促
进国民经济持续稳定协调发展作为中心任务来抓，坚持“节流”与“开源”并举方针，
切实加强建设用地管理，最大限度地控制建设占用耕地。同时，大力开发复垦土地资
源，增加新的耕地。1990年，全省净减少耕地23万亩，比上年下降了45％，比“七五”
前4年平均数下降了64％， 实现了山东省委、省政府关于把全省耕地净减少幅度控制
在3‰以内的要求。青岛、淄博、泰安、惠民、德州、聊城、临沂、菏泽等8个市地耕
地净减少幅度在2‰以内，东营市耕地净增加2.56万亩，增长9.74‰。
二、非农用土地使用制度改革获较大进展。农村宅基地有偿使用范围进一步扩大，
逐步由试点阶段转入全面推广阶段。 到1990年底，全省有2200个乡镇和5.3万个行政
村实行宅基地有偿使用，分别占乡镇和行政村总数的90％和60％，分别比上年增加53
和39个百分点。管理办法日趋完善，逐步走上规范化、制度化轨道。城镇土地使用税
征收额比上年增长27.8％，达到2.41亿元。“三资”企业用地基本纳入了有偿使用范
围。乡镇企业用地有偿使用，有10个县市、20个乡镇进行了试点，初步摸索了一些经
验。国有土地使用权有偿出让也有新的进展。
三、业务基础工作全面展开。土地资源调查工作，在前几年分批开展的基础上，
1990年全面展开，到年底全省累计有61个县的土地资源调查成果通过省级验收，其中
1990年新验收33个县。 城镇地籍调查工作，完成权属调查和地籍勘丈的宗地数为602
445宗， 颁发国有土地使用证42万宗，分别占申报宗地数的46％和32％。对农村宅基
地， 结合实行有偿使用进行了权属调查和面积丈量，有222万宗宅基地颁发了土地使
用证，编制土地利用总体规划工作开始起步。
四、土地管理秩序逐步好转。1990年，各级土管部门在坚持宣传工作先行，广泛
深入地开展宣传教育活动，提高广大干部群众的法制观念和节约土地意识的同时，根
据国务院的统一部署，在全省范围内对《土地管理法》实施以来越权批地、各类违法
占地和干部职工违法占地建私房情况进行了全面清理。对清查出来的土地违法案件，
区别不同情况作了严肃处理，该退回土地的退回土地，该罚款的罚款，该拆除的拆除，
该给予党纪政纪处分的给予党纪政纪处分，对各级领导和广大干部群众震动很大，起
了很好的宣传教育作用。 全省土地违法案件，分别由《土地管理法》实施前5年平均
每年17.2万件，下降到1990年的10520件。人民来信来访也明显减少。
五、土地管理机构进一步健全。1990年，省、市(地)、县(市、区)、乡(镇)四级
土地管理机构基本健全，土管队伍由上年的12091人发展到15457人，增加了3366人。
人数增加幅度较大的是县(市、区)和乡(镇)两级。县(市、区)比上年增加1022人，乡
(镇) 级增加2131人。 潍坊市、济宁市土地管理局由二级局升为一级局。有2379个乡
(镇)成立了土地管理所，比上年增加381个，占乡(镇)总数的96.4％。
六、评选表彰土地管理先进单位、先进个人。1990年，省土地管理局在经过逐级
严格条件评比推荐的基础上，评选表彰了241个土地管理先进单位和407名先进个人。
淄博、泰安、枣庄、青岛、烟台5市土地管理局获土地管理综合先进单位称号；东营、
济南、惠民、济宁、临沂、德州、潍坊、日照、聊城、威海、菏泽11市地土地管理局
分别获得保护耕地、地籍管理、土地使用制度改革、土地执法监察、廉政建设单项先
进单位称号；荣成、牟平、福山等34个县(市、区)土地管理局获先进县称号；荣成市
邱家镇、文登市界石镇等187个乡镇获先进土地管理所称号；隋守宽等160名、秦建明
等133名、董衍东等114名同志，分别获土地管理先进工作者、土地卫士、土地资源调
查先进工作者称号。
〔全省土地管理工作会议〕 1990年9月3～5日，省政府在济南召开了全省土地管理工
作会议，各市、地人民政府、行署分管土地管理工作的秘书长、土地管理局长、省直
有关部门负责同志共计70余人参加了会议。副省长张瑞凤出席会议并讲话。
根据国务院〔1990〕31号文件精神，会议明确了土地管理部门的六项职责：一是
负责制定土地政策法规，并监督检查执行；二是统一管理土地资源、城乡地籍、地政
工作；三是土地的供应管理，统一审查、划拨、征用建设用地；四是土地使用管理，
制定土地资源利用规划、计划和后备资源的开发规划、计划；五是土地使用权的出让、
转让、抵押等流通过程的管理；六是统一查处土地权属纠纷，实施土地监察。
会议还明确了土地管理部门职能分工，理顺了与城建、测绘部门的工作关系，进
一步明确了深化土地管理体制及土地使用制度改革的任务。
(董崇岷 张庆坤 陈仲梅 张锐)
1987年以来个人违法占地情况统计表
单位：件、亩
┌────┬────────┬────────┬────────┐
│单位项目│违法占地 │已处理 │未处理 │
│ ├───┬────┼───┬────┼───┬────┤
│ │件 │面积 │件 │面积 │件 │面积 │
├────┼───┼────┼───┼────┼───┼────┤
│合计 │115840│28810.5 │78763 │18217.2 │37077 │10593.3 │
├────┼───┼────┼───┼────┼───┼────┤
│济南市 │7381 │924 │190.3 │707 │5478 │217 │
│青岛市 │6218 │852.8 │4902 │482.3 │1316 │370.5 │
│淄博市 │427 │97.48 │427 │97.48 │ │ │
│枣庄市 │3949 │1008.4 │2655 │705.6 │1294 │302.8 │
│东营市 │5505 │1156 │2962 │458.4 │2543 │697.6 │
│烟台市 │2677 │853 │1625 │641.3 │1052 │211.7 │
│潍坊市 │9571 │1478 │9104 │803 │467 │675 │
│济宁市 │9711 │2741.4 │8742 │1618.4 │969 │1123 │
│泰安市 │24090 │3745.2 │16935 │1902.9 │7155 │1842.3 │
│威海市 │5259 │1026.6 │3255 │590.6 │2004 │435.9 │
│日照市 │1651 │619.9 │1033 │538.7 │618 │81.2 │
│德州地区│2960 │1254.4 │1964 │1066.6 │996 │187.8 │
│惠民地区│7642 │2038 │4287 │1766.6 │3355 │271.4 │
│临沂地区│5608 │1807.1 │5013 │692.32 │595 │1114.8 │
│菏泽地区│13451 │5498.8 │12551 │4083 │900 │1415.8 │
│聊城地区│9740 │3709.4 │1405 │1061.89 │8335 │2647.5 │
└────┴───┴────┴───┴────┴───┴────┘
说明： 在个人违法占地情况统计中，包括干部职工违法占地建私房12662件，占地面
积3356.8亩。
全省越权批地情况
单位：件、亩
┌──┬─────────┬───────────────────────────┬─────────┐
│单位│审批用地 │其中：越权批地情况 │处理情况 │
│ │总计 ├──────┬──────┬──────┬──────┼──────┬──┤
│ │ │超越省级政 │超越地级政 │超越县级政 │超越乡级政 │已处理 │行政│
│ │ │府审批权限 │府审批权限 │府审批权限 │府审批权限 │ │处分│
│ ├───┬─────┼──┬───┼──┬───┼──┬───┼──┬───┼──┬───┤(人)│
│ │件数 │亩数 │件数│亩数 │件数│亩数 │件数│亩数 │件数│亩数 │件数│亩数 │ │
├──┼───┼─────┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┤
│省 │ │ │1 │1500 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
├──┼───┼─────┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┤
│地 │ │ │ │ │85 │4174.3│ │ │ │ │ │ │ │
├──┼───┼─────┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┤
│县 │ │ │ │ │ │ │329 │37699 │ │ │ │ │ │
├──┼───┼─────┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┤
│乡 │ │ │ │ │ │ │ │ │8414│8793.7│ │ │ │
├──┼───┼─────┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┤
│合计│843742│773627.24 │3 │1748.8│83 │3925.5│329 │37699 │8414│8793.7│7790│15714 │52 │
└──┴───┴─────┴──┴───┴──┴───┴──┴───┴──┴───┴──┴───┴──┘
说明：审批用地总计，系指1987年1月1日以来本级政府审批三项建设用地件数和亩数
的总和。
(粘克兴 孙德亭)
〔对1987年以来政府越权批地及其他违法占地进行清理〕 根据国务院国发〔1990〕8
号文的要求，山东省土管部门对《土地管理法》实施以来部分政府越权批地和其他各
类违法占地进行了全面清理。这是继1982～1986年全省范围内的清查之后又一次大的
清查。据统计，全省共清理出各类违法占地案件12.7万件，面积13.8万亩。其中越权
批地8867件、面积52426亩，分别占违法占地案件、面积总数的6.9％和38％；干部职
工违法占地建私房12662件、面积3356亩，分别占违法占地案件、面积总数的9.9％和
2.4％； 其他违法占地106139件、面积82155亩，分别占违法占地案件、面积总数的8
3.1％和59.5％。已处理各类违法占地案件87205件、面积81065亩，占违法占地案件、
面积总数的68.3％和58.8％。拆除没收建筑物面积175.7万平方米，退回土地8043亩，
罚款1094万元。有1899人受到党纪、政纪处分，有15人被追究刑事责任。
这次清理工作的重点是：1987年1月1日实施《土地管理法》以来，各级政府的越
权批地。同时，也对干部职工违法占地建私房和其他各类建设用地进行全面清理。工
作重点放在县一级，采取自查和抽查相结合的办法，在县级自查的基础上，市地进行
普查，省里组织抽查，逐级检查验收。
为使清理出来的违法占地案件得到及时妥善处理，经省政府同意，省土地管理局
下达了《关于处理越权批地和其他违法占地案件问题的通知》，并具体划分以下三条：
对1982年国务院“两个条例”(即国发〔1982〕29号文，国发〔1982〕80号文)颁布实
施以前的各类非农业建设用地，凡没有争议的，由省、市人民政府、行署和县市区人
民政府确认其权属，通过土地申报登记进行发证，不再补办征用、使用土地手续；对
1982年到《土地管理法》 颁布之前的各类非农业建设用地，仍按鲁政发〔1987〕3 8
号文件和有关政策进行处理；对1987年《土地管理法》实施以来发生的越权批地和其
他违法占地， 按照《土地管理法》 、《山东省实施〈土地管理法〉办法》和国务院
〔1990〕8号文件、省政府〔1990〕70号传真电报的有关规定严肃处理。
从这次清理的情况看，全省违法占地的主要特点，一是政府越权批地问题仍较严
重，尤其是县乡两级越权批地更为突出。县级越权批地案件、面积分别占越权批地案
件、 面积总数的3.8％和72.3％；乡镇级越权批地案件、面积分别占越权批地案件、
面积总数的95.3％和17.3％。二是公路、水利和城市建设方面的案件少，但占地面积
大。全省属于这方面的案件108件，面积29491亩。三是干部职工违法占地建私房问题
比较普遍，这类案件约占违法占地案件总数的10％。四是农民违法占地建住宅问题较
严重， 共清理出这类案件103178件、面积25454亩，分别占违法占地案件、面积总数
的80％和18％。
造成违法占地的主要原因，一是少数干部土地法制观念淡薄，有法不依或以言代
法，以权压法，任意批地，或以权谋私、以权谋地建私房。二是一些农民的土地公有
观念尚未树立起来，加之对土地法了解不深，造成违法占地建住宅。三是土地管理部
门成立时间不长，人员不足，有些关系没有理顺，统管职能没有全部到位，旧的管理
体制还在起着作用。四是法律法规不够完善，对有些问题规定不够明确，在实际工作
中难以把握政策界限。
〔土地开发计划执行情况〕1990年，全省土地开发计划为40万亩，其中耕地20万亩，
为指令性计划。截至年底，全省共开发、复垦土地42.21万亩，其中耕地20.67万亩，
分别超过计划的5.53％和3.35％。
与往年相比，1990年的土地开发工作有以下几个特点：一是范围广、规模大。开
发者已由前几年的个人开发转为乡(镇)、村、个人多种形式开发，以乡(镇)集体统一
组织为主；开发地类也由单一的易开发荒地扩展到荒山、滩涂和挖煤塌陷地。二是与
农田基本建设紧密结合，进行综合治理。不少地方统一规划，治理“小流域”，既新
增了耕地，又使原来的小块耕地成方连片，便于规模经营。三是注重质量，讲求效益。
有些荒地经开发后，同时搞好了路、林、渠配套；有的山区经综合治理，实现了“树
盖帽， 果缠腰，粮油绕山脚”。枣庄市山亭区冯卯乡是个库区乡，经3年开发，人均
增加2分耕地， 绿化了荒山，粮食产量增加。1990年返销粮40万公斤，比1988年返销
100万公斤减少了60％。 不仅发展了生产，同时在经济、生态、社会三方面都收到了
明显效益。
〔建设用地计划管理〕1990年的建设用地管理工作，着重抓了建设用地计划管理，使
这项始于1987年的用地管理制度改革进一步深化。据统计，全年各项建设共占用土地
27.12万亩， 其中耕地17.17万亩，分别比计划指标节省用地23.6％和9.6％，控制了
用地规模，同时又保证了必需的建设用地。
(一)、认真编制建设用地计划。对国家和集体建设用地按项目进行编报；对农房
建设用地，根据当地经济发展状况、总农户数、人均耕地和建房面积标准等因素，本
着从严控制占用耕地的原则进行编制。(二)、建立用地计划分级管理制度。对国家和
省重点建设项目由省直接安排用地计划指标，对一般性国家建设项目用地，由市地统
一掌握；对集体建设用地计划，由县(市、区)统一安排；对农房用地计划指标，由乡
镇统一掌握使用或由乡镇按户分解到村，落实到户。(三)、建立了用地计划预申请审
批制度。对符合用地条件的单位先核发《建设用地指标通知书》，随后办理用地审批
手续，保证了用地计划的顺利实施。(四)、建立了用地台帐、月报、季报统计报告制
度，及时掌握计划执行情况，为合理调整计划提供了依据。(五)、建立检查评比制度。
通过全面检查建设用地计划管理情况，及时研究解决存在的问题。
1990年山东省建设用地计划执行情况
单位：万亩
┌──────┬─────────┬───────────────────┐
│类别 │计划用地 │实际用地 │
│ ├───┬─────┼───┬─────┬───┬─────┤
│ │总面积│其中：耕地│总面积│比计划±％│耕地 │比计划±％│
├──────┼───┼─────┼───┼─────┼───┼─────┤
│总计 │35.50 │19.00 │27.12 │－23.6 │17.17 │－9.6 │
├──────┼───┼─────┼───┼─────┼───┼─────┤
│国家建设 │12.00 │8.30 │10.98 │－8.5 │9.70 │+16.9 │
├──────┼───┼─────┼───┼─────┼───┼─────┤
│乡镇集体建设│8.00 │4.20 │7.13 │－10.9 │4.14 │－1.4 │
├──────┼───┼─────┼───┼─────┼───┼─────┤
│农村建房 │10.50 │3.50 │6.31 │－39.9 │2.13 │－39.1 │
├──────┼───┼─────┼───┼─────┼───┼─────┤
│农业建设 │5.00 │3.00 │2.70 │－46 │1.20 │－60 │
└──────┴───┴─────┴───┴─────┴───┴─────┘
〔农村宅基地有偿使用稳步实施〕自1988年在全省实行宅基地有偿使用以来，工作已
取得初步成效。1990年1月3日，国务院《批转国家土地管理局关于加强宅基地管理工
作请示的通知》(国发〔1990〕4号) ，充分肯定了山东的做法。为了进一步做好宅基
地有偿使用的工作， 5月份以后，省委省政府连续下达文件，对实施宅基地的有偿使
用提出了明确的指导思想、方针原则和管理措施。1990年10月20日山东省土地管理局、
省物价局、省财政厅、省农业厅、省农业银行联合下达了鲁土法字〔1990〕第19号文，
对收费范围、收费标准、资金使用和管理等问题作了具体规定，保证了这项改革的顺
利进行。 到1990年底，全省有2200个乡镇和5.3万个行政村实行宅基地有偿使用，分
别占乡镇和行政村总数的90％和60％，分别比上年增长53％和39％。
通过这项改革，抑制了农村“建房热”，全省农民建房用地由1988年的8.7万亩，
降为1990年的5万亩， 减少42.5％；有6.5万户农民主动撤回建房申请，节约资金3亿
多元， 节约土地近2万亩。农村砖瓦窑场用地亦相应减少。通过这项改革，解决农村
宅基地纠纷8万多起， 涉及到16万户，稳定了农村安定团结的局面。这项改革还为农
村建设解决了资金渠道， 1990年全省收取宅基地使用费1.5亿多元。更为重要的是农
民退出宅基地、 空闲地25万多亩，按现在全省农民建房用地规模，可做到8年不占用
耕地建房。1990年11月全国人大常委会《土地管理法》实施情况视察组，在山东经过
深入调查，总结了农村宅基地有偿使用五条好处，即：比较彻底地改变了农民长期存
在的宅基地私有观念，维护了社会主义土地公有制；克服了多年不好解决的宅基地纠
纷问题，巩固发展了农村安定局面；节约了土地，落实了土地基本国策；改善了干群
关系，促进了基层政权建设；落实了村镇建设规划，推动农村面貌迅速发生变化。
〔地籍调查与土地登记发证〕根据国家土地管理局〔1988〕国土〔籍〕字第67号和第
100号文件《关于开展城镇国有土地申报登记工作》 的要求，山东省从1988年上半年
开始在淄博和泰安两市进行试点， 并于同年10月在省内全面展开。至1989年3月底，
全省城镇土地申报工作基本结束，共计申报单位1170028个(户)、1325428宗地，权属
面积609133.37万平方米。
申报工作结束后，及时转入了地籍调查和登记发证工作。为了做好调查和登记工
作，省局转发了国家土地管理局《印发〈关于确定土地权属问题的意见〉的通知》，
为权属调查提供了依据。
山东省的地籍测量，主要采取以下几种形式：一是从技术设计、人员培训到组织
实施均由土地管理部门承担。枣庄、东营等市均依靠土管部门的力量完成了调查任务；
二是充分利用社会测绘力量，采取招标方法进行。莱西市土地管理局在搞好权属调查
的基础上， 请核工业部248勘察公司对城区进行了地籍测量；三是发动大企业自己动
手， 充分发挥其技术优势。兖州矿务局组织本单位技术力量，用3个月时间完成了20
平方公里的地籍测量任务。村庄地籍调查面广、量大、政策性强。各级部门把地籍调
查与农村宅基地有偿使用密切结合起来，既解决了调查经费，又为宅基地有偿使用费
的收取提供了精确的面积和权属资料，从而推动了这项土地使用制度改革的顺利进行。
各地根据技术力量情况，采取不同的技术方法进行地籍测量。条件好的地方采用
了解析法和部分解析法，条件差的地方采用宗地勘丈法。截至1990年底，全省城镇地
籍调查工作，已完成权属调查的单位(户)数为658548个(户)、宗地数为689644宗，分
别占申报总数的57％和53％；已完成权属调查和宗地测量的单位 (户) 数为563980个
(户)，宗地数为602445宗，分别占申报总数的49％和46％。村庄地籍调查已完成权属
调查和宗地测量的为4166354宗，占村庄宗地总数的19.8％。
土地登记发证工作，经过试点，于1989年在全省展开。据统计，截至1990年12月，
全省已对2710074宗地颁发了土地证， 其中城镇土地421915宗，农村宅基地228815 9
宗，分别占申报和宗地总数的32％和11％。
〔土地管理基本知识统一考试〕根据国家土地管理局的统一部署，针对土地管理人员
新、 业务新的实际情况，省土地管理局专门印发了《土地管理基本知识》教材，从1
989年初开始，组织全系统土地管理干部职工进行在职学习。学习方法以市(地) 、县
(市、区)土地管理局为单位组织，坚持自学为主，定期面授辅导。经过一年多的学习，
1990年4月28日， 全省分设150个考场统一进行考试。 经严格阅卷评分，参加考试的
9000人，有8000多人领取了《土地管理基本知识教育合格证书》，取得了在土地管理
岗位上工作的资格。
〔土地使用制度改革理论研讨会〕1990年12月11～13日，山东省土地管理局、省体改
委、省经济研究中心在济南珍珠泉礼堂联合召开山东省土地使用制度改革理论研讨会，
主要议题是在坚持马克思主义地租理论的指导和社会主义土地公有制的前提下，适应
改革开放和加强土地管理的需要，从理论和实践的结合上分析我国土地使用制度的现
状、问题，研究探讨改革的方向、任务、目标、模式和基本方针政策等，为进一步搞
好土地使用制度改革提供依据，把山东省的土地使用制度改革更加健康地推向前进。
省人大副主任王树芳、省长赵志浩、副省长张瑞凤分别在会上讲话。来自国务院有关
部门、兄弟省市和省内从事理论和实际工作的50多名专家、教授、学者参加了会议。
会议收到论文30余篇。
(董崇岷 张庆坤 陈仲梅 张锐)
〔土地调查获全国10项优秀成果奖〕国家土地管理局1990年第二次土地调查优秀成果
评审，山东省申报的10项成果全部获奖。
获得土地资源调查优秀成果奖7项： 阳谷县土地管理局获一等奖，东明县土地管
理局、青岛市崂山区土地管理局、聊城市土地管理局、龙口市土地管理局、安丘县土
地管理局获二等奖，长岛县土地管理局获三等奖。
获得城乡地籍调查优秀成果奖3项： 莱西市土地管理局城区地籍调查成果获一等
奖，嘉祥县土地管理局城区全解析地籍调查成果获二等奖，泰安市泰山区土地管理局
村庄地籍调查成果获三等奖。省申报的土地调查成果全部获奖，这在全国是唯一的。
(董崇岷 张庆坤 陈仲梅 张锐)