土地管理

［土地管理概况］1989年，全省各级土地管理部门紧紧围绕治理整顿和深化改革
的总方针，认真贯彻执行《土地管理法》和“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保
护耕地”的基本国策，坚持土地管理体制和土地使用制度改革，深入开展国土观念教
育，狠抓业务基础建设，全省土地管理工作又有新的进展。
（一）非农业建设用地规模得到有效控制。1989年来省非农业建设用地30万亩，
其中占用耕地17.72万亩， 分别为国家下达给山东省计划指标的78％和68％，比1988
年略有下降。 经各级土地管理部门审查， 合理核减建设用地4800亩，节约征地费约
5000万元。 配合财政部门征收耕地占用税2.05亿元。 对 375 个停缓建项目占用的
5100亩土地进行了妥善处理，在治理整顿中发挥了重要作用。
（二）土地开发复垦工作成效显著。在开发复垦土地工作中，各地制订了一些政
策，并在生产资料、资金上给予扶持。全省国家、集体、个人投入土地开发复垦的资
金近1亿元，开发复垦土地40万亩，其中耕地20万亩。全省耕地净减少42.6 万亩，保
持了上年的水平。同时，在5个县（市、区）开展了划定粮、油、蔬菜和各种名、特、
优农产品生产基地保护区试点，初步探索了一条保护耕地的新途经。
（三） 土地使用制度改革特别是农村宅基地有偿使用获得突破性进展。 全省在
100个县（市、区）的1132个乡镇，18651个行政村进行了试点，取得了成功经验和显
著效果，得到了国务院和省委、省政府的充分肯定，国务院国发（1990）4 号文件已
正式部署在全国进行试点。国有土地使用权有偿转让在探索中前进。青岛市已转让国
有土地6宗，面积60亩，收取转让金330万元。
（四） 土地管理基础工作有较大发展。 土地资源调查在已开展几年的基础上，
1989年在133个县（市、 区）中全面展开。累计已有28个县完成任务，并通过省级验
收。无论是调查的进度还是质量，在全国都居前列。城镇土地申报登记工作，在申报
的基础上，完成权属调查和宗地测量的单位和面积分别占申报总数的26％和20％。
（五）加强法制建设，土地管理秩序有了显著好转。根据新修改的《土地管理法》，
1989年6月19日省七届人大常委会第十次会议通过决议，对山东省实施《土地管理法》
办法进行了修改。各地都结合实际，制订一些配套法规、行政规章和乡规民约。同时，
加强了执法监察，突出抓了越权批地、干部职工违法占地的清理工作。1989年全省共
发生违法占地案件1.3万起，比前两年平均数下降了19％。
（六）土地管理工作开始引起各级领导和社会各方面的普遍重视和关注。特别是
10月省政府召开全省土地管理工作会议之后，在全省上下掀起了一个宣传贯彻《土地
管理法》、狠抓土地管理的高潮。加强土地管理已经初步形成广泛的社会舆论，引起
各级领导的普遍重视，开始成为各行各业、各个部门乃至每个公民的自觉行动。
（七）土地管理机构进一步健全，特别是乡镇一级有80％建立了土地管理所。土
地管理队伍进一步发展壮大，全省实有土地管理干部达到1.2 万人（含兼职和招聘人
员），比1988年增长38％。队伍素质也有较大提高。
（八）业务培训。土地管理是一项新兴的事业，1989年，全省各级土地管理部门
注意抓业务培训工作。 省、地、县共举办各种类型的专业班、培训班390余期，培训
10300多人（次）。
［全省土地管理工作会议］ 1989年10月29-31日，山东省人民政府在济南召开了
全省土地管理工作会议。会议的主要议题是：深入学习贯彻党的十三届四中全会和全
省政府工作会议精神，认真贯彻《中华人民共和国土地管理法》和省人大通过的《山
东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，分析形势，研究如何依法保护、科
学管理、合理利用土地，充分发挥土地的最大效益，保持全省现有耕地面积的基本稳
定，缓解山东人多地少的矛盾，为国民经济持续稳定的发展，不断提高城乡人民生活
水平，创造良好的条件。会议认为，《土地管理法》实施以来，我省土地管理工作的
成绩是很大的，耕地锐减的趋势得到了缓解，全省耕地面积由建国以来平均每年减少
70万亩，1988年下降到42万亩。但是，土地形势依然十分严峻，人地矛盾仍很突出，
前景令人十分担忧， 必须切实加强土地管理。会议提出，1989-1992年山东土地管理
工作总的要求是：紧紧围绕治理整顿这个中心，适应改革和发展社会主义商品经济的
需要，逐步建立和完善土地资源管理制度、土地资产管理制度和制衡制度，强化对土
地的全面调控能力，把依法、统一、全面、科学管理土地提高到一个新的水平，实现
依法保护、科学管理、合理利用土地，发挥土地最大效益的要求，保证经济和社会持
续稳定发展。具体目标是：千方百计保护耕地，平均每年非农业建设占用耕地控制在
25万亩左右，开发耕地15-20万亩，力争把耕地净减少面积控制在3‰以内；摸清土地
资源的数量和利用状况，提供比较准确的土地数据，编制省、地、县土地利用总体规
划；落实好土地权属问题，建立起初步的地籍档案，为依法管理土地创造良好的条件，
使违法占地发案率逐年下降；合理利用土地资源，充分发挥土地的利用效益，逐步形
成良性循环；进一步深化土地使用制度改革，在部分城市逐步建立起国有土地市场，
把更多的土地纳入有偿使用范围。
参加这次会议的有各市地分管土地管理工作的市长、专员，土地管理局长、农业
局长、建委主任，各县市区土地管理局长，省直有关部门和四大企业的负责同志。济
南军区、省军区应邀派员参加会议。副省长张瑞凤，省人大副主任王树芳，省政协副
主席陆懋曾，省政府特邀顾问宋一民、朱奇民、省顾委常委朱永顺，国家土地管理局
副局长王光希等领导人出席了会议。会议期间，张瑞凤代表省政府作了《认清形势加
强管理努力开创我省土地管理工作新局面》的重要讲话；王树芳、陆懋曾、王光希等
也分别作了重要讲话；部分市地、县的负责同志在会上介绍了加强土地管理的经验；
代表认真讨论修改了省委、省政府将要下达的《关于进一步加强土地管理的决定》。
省政府召开这样大型会议专门研究土地管理工作，这在我省是第一次。
［建设用地管理］1989年建设用地管理工作。在广度和深度上有新发展。开始由
单一抓非农业建设用地管理转向包括农业建设用地在内的各项建设用地管理；由单纯
的行政审批转向行政、经济、法律手段的综合管理。据统计，全省各项建设共占用土
地29.87万亩，其中耕地17.72万亩，分别为国家下达省内建设用地计划指标的77％和
68％，与1988年年相比，略有减少。1989年，全省建设用地管理主要采取了五条措施：
一是进一步完善管理办法。省土地管理局制订了《关于国家、集体建设用地审批工作
的暂行规定》和《关于加强农村居民建房用地管理工作的暂行规定》。二是对停缓建
项目用地进行认真清理。全省共清理375个停缓建项目用地，面积 5100多亩，其中报
而未批的2430亩， 退还农民耕种1512亩，划拨给其他符合用地条件的单位使用600多
亩， 收回待处理的558亩。三是实行计划管理，加强宏观控制。年初，省土地管理局
和省计委联合下达了建设用地指标38.5万亩，其中耕地指标26万亩。耕地指标为指令
性计划，非耕地指标为指导性计划。各地将用地计划层层分解、落实。对中央和省重
点工程项目，由省安排用地计划。一般国家建设项目用地计划，由市地掌握。农房建
设用地根据建房标准由县市区把指标分解下达到乡镇。用地单位和个人建设需要土地
时，提出用地申请，土地管理部门根据实际情况，核发建设用地指标通知书。四是加
强微观管理，合理利用每寸土地。在征地过程中，各级土地管理部门积极参与建设项
目的前期论证，合理确定用地面积。建设项目开工前，土地管理部门到现场放线，建
成后进行验收，看是否按批准的用地面积进行建设。据统计，全省共合理核减建设用
地4800多亩，为国家节约征地费约5000万元。五是推行征地办法改革。全省有56个县
实行由政府组织统一征地。实行统一征地后既整顿了建设用地管理秩序，节约了土地，
又提高了办事效率，做到了管理、执法和服务相结合。
［土地开发、复垦工作］1989年，全省认真抓了土地开发复垦工作。据统计，全
省共开发复垦土地41.21万亩，其中耕地20.37万亩，使山东继续保持了开发复垦土地
面积大于建设用地面积的好势头。
山东省人多地少，人均占有耕地1.28亩，全省每年约减少一个中等县的耕地面积，
增加一个大县的人口，吃饭与建设的矛盾日益尖锐。要解决8000万人口的吃饭的问题，
又要保证各项事业的发展，必须在抓好节约用地的同时，开发复垦新的土地资源。土
地管理部门在抓开发复垦工作中，一是摸清待开发土地资源的底子。据统计，全省现
有土地后备资源1372.7万亩，其中荒地838.2万亩，闲散土地267.5万亩，乡镇工矿废
弃地34.6万亩， 国营工矿废弃地16.6万亩，滩涂215.8万亩。二是省土地管理局与省
计委联合下达了土地开发复垦计划40万亩，其中耕地20万亩。各地将开发复垦指标层
层分解，落实到具体待开发地块。三是制订开发复垦的优惠政策。泰安、淄博、烟台
等市制定了谁开发、谁投资、谁受益的原则，采取集体、联户、单户等不同开发复垦
承包形式，承包期一般10-30年不变。承包后3-5年不交提留、农业税，并在化肥、柴
油、水泥等方面优先供应。四是从资金上给予扶持。泰安市从地方留成的耕地占用税
中拿出307.5万元，占地方留成部分的26％，开发复垦土地42558亩。
［国有土地使用权有偿转让］根据《中华人民共和国土地管理法》关于“国有土
地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”的要求，省政府确定在青岛市等沿海城
市开展国有土地使用权有偿转让试点。为使试点工作有所遵循，青岛市人民政府制定
了《青岛市国有土地使用权转让试行办法》，对转让原则、转让年限、转让方式、转
让程序、使用权抵押、使用权的终止、法律责任等作了具体规定。1989年该市在经济
技术开发区与日本、台湾等国家和地区签定 36 份土地转让合同，转让土地39656.77
平方米，转让年限最长的60年，最短的20年，收取转让费318.7万元。
烟台、威海等市的国有土地使用权有偿转让工作，正处在准备阶段。
［赴联邦德国考察土地整理］应联邦德国巴伐利亚州汉斯·赛德尔基金会和食品
农林部的邀请，以青州市委副书记李刚为团长、省土管理局副局长刘增志等为成员的
山东省青州市土地管理考察团一行7人，于1989年6月12日至7月4日对巴伐利亚州的土
地整理的村庄革新进行了考察。巴伐利亚州70年代开始的大规模的土地整理和村庄革
新，是针对工业发展而导致农业萎缩状况采取的一项改革措施，目的是改善农民的劳
动条件、生活条件和环境条件，保护自然环境和文物古迹，为农村人口提供更多的就
业机会，促进农业发展，逐步消除城乡差别。这次考察的重点，是土地整理和村庄革
新的目的、方法、效果。考察团首先听取了巴州有关方面关于土地整理和村庄革新情
况的介绍，然后对下巴伐利亚、下费兰肯、中费兰肯、上法尔茨、施瓦本等5个地区、
12个村镇的土地整理和村庄革新情况进行了实地考察。最后，考察团与巴州有关专家
进行了会谈，就如何搞好我省与巴州的农业合作项目—青州市南张楼村土地管理和村
庄革新试点进行了广泛讨论。
［全省土地管理系统评选先进单位和先进个人］1989年，是全省土地管理工作全
面展开的一年，广大土地管理工作者艰苦奋斗、开拓前进，开创了山东省依法、统一、
全面、科学管理土地的新局面，涌现出一大批成绩显著的先进集体和个人。年终，省
土地管理局组织总结评比，评选出阳谷县、青州市为全国上地管理先进县；嘉祥、平
原、 荣成、即墨4个县市土地管理局为全国土地管理先进单位；王钦德、师承瑞、杨
士真、 陈宪德、张朝忠、郭士宏6位同志为全国土地管理先进工作者。由国家土地管
理局进行了表彰。 评选出淄博、泰安、烟台、青岛、枣庄5市土地管理局为全省土地
管理先进单位；德州、临沂两地区土地管理局为全省农村宅基地使用制度改革试点先
进单位；荣成等34个县（市、区）土地管理局和112 个土地管理所为土地管理先进单
位；242位同志被评为土地管理先进工作者和土地卫士。另外，还有9个县（市、区）
土地管理局分别获得山东省土地资源调查先进成果一、 二、三等奖；126位同志获山
东省土地资源调查先进工作者称号。
［莱芜市改造搬迁150个村庄腾出耕地5500亩］ 莱芜市人均占有耕地0.79亩。为
了改变人多地少的状况，这个市从1978年开始抓村庄改造搬迁工作，到目前为止，全
市改造搬迁190个村庄，已完成150个，腾出耕地5500亩，利用这些耕地种植粮食作物、
生姜、蔬菜等，年收入1100万元。
长期以来，莱芜市村庄建设存在三方面的问题：一是土地浪费严重。许多农民弃
旧房建新房，造成村内闲置旧房和空闲地不断增加，全市村庄占地达17.2万亩，人均
0.19亩。二是山区在耕地、粮田里建房。有些群众讲究所谓“风水”，多年来占用耕
地建房，出现了“建房下川，种粮上山”的现象。三是不合理规划。由于土管理法规
不健全，有些人误认为宅基地是承受祖业，归个人所有，因此，难以进行村庄合理规
划建设。针对上述问题，莱芜市从1978年开始抓了村庄改造搬迁工作，主要采取以下
三条措施：
统一认识。市委、市政府组织干部群众进行了多种形式的算帐对比，算建国以来
市、乡镇、村三级的人增地减帐，使每个人心里都装着一本土地帐。
认真搞好调查研究，制定完善村镇规划。市政府组织有关部门对可以进行村庄改
造搬迁的村进行了调查，于1982年全部进行了以“两图一书”（即：村庄规划位置图、
建设布置图和规划说明书）为主要内容的村镇规划，经市政府审查批准后执行。《土
地管理法》颁布实施后，又对原规划进行了修订完善。
制定政策措施，调动群众积极性。1987年以来，莱芜市一方面对农民建房用地实
行指标限制，每年下达用地指标限额；另一方面实行优惠政策，坚持谁开发谁受益的
原则。对群众在计划或规划时间内提前腾出耕地的，让腾地者无偿耕种，直至规划完
成后2-4年；按规定年限减免承包费、农业税，不增加征购任务和提留。明确规定3-5
年不交或少交承包费，免征农业税3-7年；在收取宅基地有偿使用费时给予适当照顾。
实行宅基地有偿使用的村，对改造或搬迁后占用山坡非耕地建房户，免交有偿使用费
3-5年；实行补助扶持政策。市政府从市财政拿出资金，对腾出耕地数量在20亩以上，
土层在40厘米以上，并用于粮、油、菜等作物生产的土地进行检查验收，给予适当补
助。1987年和1988年，每年从60万元的土地开发资金中分别拿出25万元和30万元，用
于村庄改造和搬迁腾地单位的补助。乡镇政府还从农业发展基金中，拿出部分资金予
以扶持。多数村从集体积累中拿出一定数量的资金进行补助，全市先后兑现补助资金
280万元。
［薛城区实行由政府组织统一征地］枣庄市薛城区人均占有耕地不足一亩。往年
这个区建设单位征地都是由用地单位和被用地单位直接协商，被用地单位往往借征地
之机要高价，敲国家“竹杠”，协商经常出现僵局，使需要征用的土地迟迟征不下来。
为了改变这种局面，薛城区人民政府从1988年10月开始，实行由政府组织统一征地。
一年多来， 共完成统一征地项目66个，征地1308亩，压缩土地427亩，为国家节约征
地费982万元。
薛城区政府对统一征地工作很重视。区政府成立了统一征地领导小组，在区土地
管理局设立统一征地办公室。区长办公会经常听取统一征地的情况汇报，协调有关部
门的关系。一年多来，分管区长参加征地会议10多次。
在征地过程中，区统一征地办公室积极代政府履行职责。积极参与建设项目的前
期论证，配合有关部门合理确定用地面积；参与城市规划区建设项目的选址定点，能
用劣地的不用好地。建设单位在选址定点前，持建设项目的设计任务书、本年度投资
计划、征地图、平面布置图等有关资料，向土地管理部门申请用地计划指标，否则，
城市规划部门不予定点， 土地管理部门不予办理征地手续。 区第四棉纺厂申请用地
135亩， 统一征地办公室在参与设计审查时，根据工人多数来自附近农村的特点，压
缩了生活区用地，节约土地40亩。张范电厂建厂时，区统一征地办公室建议把厂址定
在红石岭上， 有关部门采纳了这个建议，节约良田114亩。在办理征地时，做到“三
到现场”；现场勘察，现场召开征地联席会议，现场划界定桩。按规定收齐各种税、
费，组织征地双方现场划界定桩，核发《建设用地许可证》。
对征地费，薛城区政府实行征地经费统一收取，统一管理。规定被征地单位的征
地补偿费、安置补助费只准用于发展生产、兴办工副业项目、安置剩余劳动力。被征
地单位使用征地补偿费和安置补助费时，必须编报用款计划，经村委会研究报乡（镇）
人民政府同意，区统一征地办公室审核同意后方可拨款。一年多来，这个区共收取征
地补偿费、安置补助费1205万元，去年拨出340万元用于改造和新上 21个村办企业，
安置农工320人，还拨出120万元用于农田基本建设，促进了经济的发展。
［德州地区清理公路沿线和砖瓦窑场违法占地］1989年，德州地区行署成立了由
分管副专员任组长，土管、公、检、法、司、公路、交通等部门负责人参加的公路沿
线和砖瓦窑场违法占地清理领导小组，县、乡也成立了相应的清理机构，对历年来兴
建的县（市）办、乡（镇）办、村办、户办以及其他联办的砖瓦窑场的占地面积、用
地状况、土地权属和公路沿线单位、个人建房用地等进行了认真清查登记，并按有关
政策进行了处理。据统计，全区共清理登记公路沿线违法占地2351处，占地面积3001
亩， 其中， 耕地634.7亩。已有1562处补办了土地使用手续，拆除233处，退出土地
863亩， 罚款5.3万元； 全区共清查登记砖瓦窑场720处， 其中停产转产85处，占地
4693亩，正常经营的540处，占地68141亩。
［成武县全面清理农房用地］长期以来，农房用地管理一直是个老大难问题。农
民建房早占、多占、超占宅基地的现象较为普遍，浪费了大量耕地。成武县委、县政
府从1988年12月开始，成立了宅基地清理领导小组。由县委书记李胜华挂帅，土管局
等十几个部门的负责人为领导小组成员。 经过一个多月的工作，至1989年1月底，共
对全县10余万农户的宅基地进行了丈量定桩、填表发证。收回村内空闲地 36700亩，
清退耕地323亩，查出违法建房10630户，处理8800户，拆除违法建筑306 间，解决历
史遗留宅基地案件2864起，新开、拓宽街巷467条，长达126公里。
这次清理宅基地工作，主要有以下收获：一是破除了群众中普遍存在的宅基地私
有的观念。明确了宅基地属集体所有，个人只有使用权。为今后的宅基地有偿使用工
作打下了思想基础；二是有效地保护了耕地，制止了乱占、滥用耕地建房的现象；三
是使村内空闲地得到了合理利用。 这次清理出来的3万多亩村内空闲地，可安排10万
户宅基，相当于目前全县的总户数。多数村庄20年内可以不占耕地建房，有的50年内
可不占耕地；四是解决了历史遗留的宅基纠纷，促进了社会安定团结；五是密切了党
群、干群关系。在这次清理工作中，对过去应该安排宅基地而未安排的，都作了合理
安排，群众比较满意。
（粘克兴 张庆坤 陈仲梅 张锐 李金良 李曼卿 刘建功）