〔1988年全省土地开发面积大于建设用地面积〕山东人多地少，人均仅占有1.28亩耕
地。 随着各项事业的发展和人口的逐年增加， 吃饭与建设用地的矛盾日益尖锐。
1988年， 一手抓建设节约用地，一手抓开荒扩大耕地面积，取得了好的效果。据统
计，1988年，全省建设用地30.1万亩，开发土地43.21万亩(其中耕地19.3万亩) ，在
前几年占用耕地续有减少的基础上，出现了开发土地面积大于建设用地面积的局面。
具体做法是：
一、建设用地和开垦荒地指标一起下达。去年初，省土地管理局和省计委对各地
下达了40万亩非农业建设用地计划控制指标和20万亩耕地开发计划指标，各市地、县
区、乡镇都将“两个指标”层层进行分解，落实到了具体建设项目和土地开发地块。
二、加强计划用地管理。为使各项建设用地控制在下达的用地计划指标以内，各
地编制了建设用地方案，对国家建设、乡镇企业建设用地，各级土地管理部门积极参
与可行性论证、用地评议和选址勘测，并建立了严格的申请审批制度，凡没有用地指
标的建设项目，一律不予审批，杜绝计划外用地。要求乡镇企业用地以改造老企业为
主，实行“厂内建厂”；农民建房充分利用山坡地、废弃地和旧宅基地。1988年，全
省审批的15000个建设项目，共核减用地6346亩。
三、 积极开发土地资源。全省有待开发土地1300多万亩，其中大片荒地830多万
亩，闲散土地267万亩，乡镇及国营工矿废弃地50多万亩，沿海滩涂200多万亩。各地
本着谁开发、谁管理、谁受益的原则，对待开发的土地进行了统一规划，分期分批组
织开发。 泰安市制定了鼓励土地开发的优惠政策：凡单户承包开发的，承包期定为
20-30年， 集体开发投标承包的，承包期为15-20年；对已开发利用的废弃地，在一
定时期内不安排定购任务，免交农业税，不交提留；在承包期内，可以雇请帮工，可
以继承；对开发土地的单位和个人优先提供贷款、物资、机械、技术等；对新开发的
土地，非农业建设需要占用时，要按投入情况和地力等级付给开发者一定补偿；对在
土地开发中作出贡献的单位和个人，给予表彰和奖励。这些优惠政策落实后，全市当
年开发土地18593亩， 超过省下达的开发计划的43％。菏泽地区从收取的土地复垦费
中拿出30万元， 加上其他方面筹集的资金，当年开发土地10800亩，收入45.5万元。
地处黄河尾部的利津县，县、乡、村三级都制定优惠政策，鼓励农民垦荒造田，搞开
发农业。 1988年，这个县的13个村2789家垦荒农户，新垦荒地1.6万亩，相当于为全
县增加3个乡镇的耕地。明集乡王家灶村村民王传国，一家3口人，开荒地50亩，当年
人均产粮2.5吨，经济收入过万元。
(省政府办公厅信息调研室)
〔建立、健全省、市(地) 、县土地管理机构〕1987年2月18日，省政府办公厅下发鲁
政办发［1987］ 105号文《关于将省土地管理局改建为副厅级单位的通知》，决定将
处级建制的山东省土地管理局改建的副厅级单位，由省政府办公厅代管。1988年6月3
日省编委下发鲁编 〔1988〕 140号文《关于省土地管理局机构编制的批复》 和鲁编
［1988］ 246号《关于同意省土地勘测规划队改建为省土地勘测规划院的批复》，同
意省土地管理局内部机构设办公室、城乡用地管理处、地籍监察管理处、法规科教处，
行政编制35人；山东省土地勘测规划院为处级单位，由省土地管理局领导，事业编制
35人。同年9月份，重新组建了局级班子。
1988年各市地级土地管理局除威海由科级升为副处级单位外，其他14个市(地)规
格没有变动，工作人员由1987年的411人增加到908人；县(市、区)一级土地管理机构，
在1987年有110个县成立土地管理局的基础上， 到1988年全部成立了一级局，总人数
2452人， 比1987年的1508人增加944人；乡镇一级有1104个乡镇成立土地管理所，占
乡镇总数的44.6％。有土地管理员4013人(其中专职2892人，兼职1121人) ，比198 7
年的2976人增加1037人。省、市(地)、县(市、区)土地管理网络全部建立健全起来，
为全面开展土地管理工作提供了组织保证。
(粘克兴、张庆坤、陈仲梅)
〔城镇土地申报登记〕 1988年省政府下达了 《关于开展城镇土地申报工作的通知》
(鲁政发〔1988〕151号)。并于10月25-26日，在泰安市召开了全省城镇土地申报登记
工作会议。参加会议的有各市人民政府、各行署分管秘书长或办公室主任，土地管理
局、建委、税务局的负责同志，济南军区、省军区、胜利油田、中原油田、齐鲁石化
公司、莱芜钢铁厂和省直有关部门的同志。省府办公厅副主任于德普对全省开展城镇
土地申报登记工作作了部署，同时省府决定成立山东省城镇土地申报登记办公室，由
省土地管理局局长徐及善兼任主任，刘增春、李宪臻为副主任。办事人员从省土地管
理局、建委、税务局抽调。市(地)、县(市、区)成立相应的办事机构。各地对参加申
报登记的人员进行了培训。据统计，共举办培训班2600多期，培训13万多人，参加申
报登记工作的专业技术队伍7万多人。 张贴公告、通告17.3万张，印发宣传提纲38万
份，印制各种表格1490万张。到年底，申报阶段基本结束。通过城镇土地申报登记，
摸清了城镇土地家底。 据统计，全省城镇建城区面积为2366.98平方公里，约占全省
土地总面积的1.51％， 通过城镇土地申报登记，摸清了全省城镇土地面积为9025957
亩， 其中国有土地8284489亩， 集体土地741468亩。 按地类分， 商业服务业用地
302502亩，占申报面积的3.35％；工业用地1771165亩，占19.62％；仓储用地127989
亩，占1.42％； 交通用地686356亩， 占7.61％；市政公用设施和绿化用地114674亩，
占1.27％； 公用建筑用地533090亩，占5.91％；住宅用地551009亩，占6.1％；特殊
用地525402亩， 占5.82％； 水域用地596783亩， 占6.61％； 农林牧副渔场用地
2762412亩，占30.61％；其他用地1054575亩，占11.68％。
(粘克兴、张庆坤、陈仲梅)
〔1988年有51个县(市、区) 开展了土地资源调查工作〕1987年，全省有37个县(市、
区)开展土地资源调查工作，1988年新开展这项工作的县(市、区)有历城区、张店区、
周村区、薛城区、东营区、荣成县、海阳县、寒亭区、邹县、金乡县、泰山区、宁阳
县、德州市、东明县、莘县、冠县、嘉祥县、滨州市、曲阜市、肥城县、东平县、枣
庄市市中区、胶州市、平度县、章丘县、东阿县、聊城市、高唐县、淄川区、博山区、
桓台县、沂水县、蒙阴县、郯城县、邹平县、惠民县、莱阳市、莱州市、栖霞县、招
远县、潍城区、高密县、河口区、平原县、禹城县、武城县、济阳县、成武县、单县、
文登县、莱西县等51个。到1988年底，全省共有88个县(市、区)开展了土地资源调查
工作，占全省县(市、区)总数的65.7％。经省验收合格的县(市、区)，1987年为5个，
1988年又有临清市、定陶县、平邑县、长岛县、临淄区、坊子区、汶上县等7个县(市、
区) 验收合格。为保持调查成果资料的现势性和连续性，从1988年开始，全省对已开
展和正在开展土地资源调查的县(市、区)，把土地初始登记、统计和变更调查、变更
统计纳入土地资源调查的后续工作，作为验收标准之一。
(粘克兴、张庆坤、陈仲梅)
〔全省已有4315个行政村实行宅基地有偿使用〕为了探索农村宅基地有偿使用的新路
子，深化土地使用制度改革，1988年省内开展了宅基地有偿使用试点。全省已有泰安、
东营、 枣庄、潍坊、德州、临沂、惠民、菏泽8个市、地的德州市、陵县、平原县、
齐河县、商河县、乐陵市、宁津县、禹城县、武城县、莒县、临沂市、平邑县、沂南
县、沂水县、沂源县、费县、莒南县、郯城县、泰山区、泰安市郊区、肥城县、莱芜
市、新泰市、宁阳县、利津县、东营区、山亭区、枣庄市市中区、坊子区、青州市、
菏泽市、东明县、邹平县等33个县(市、区) ，301个乡镇，4315个行政村实行了宅基
地有偿使用。
全省农村居民点面积1593.7万亩，占全省土地总面积的6.8％，占耕地总面积的
15.4％，平均每年农民建房占用耕地10多万亩。按照《宪法》、和《土地管理法》的
规定，农村土地属集体所有，由于长期实行土地无偿使用，吃“大锅饭”，农民建房
乱占滥用土地的情况比较严重。而集体作为土地所有者，在经济利益上并没有得到体
现。为了改变这种状况，德州和临沂地区率先进行了农村宅基地有偿使用试点。他们
根据每户宅基用地面积、地理位置等情况，由使用者向集体交纳一定数量的使用费。
各地收费办法有：平均收费法。宅基地使用收费以大田承包金为依据，宅基地使用费
略高于大田承包金；级差收费法。对宅基地所处地理位置、环境优劣和经济价值、使
用价值的不同，确定收费标准，临街的住房收费较多；分等累进收费法。对法定宅基
地面积内的收取同等使用费，超过规定标准的部分累进递增收费；宅田挂勾法。对宅
基地面积超标准部分扣减承包田；空转回补法。人均占有宅基地面积作为补贴的基数，
每户实际人均宅基地面积应担负的使用费与补贴费相抵，凡大于补贴费的用户，向集
体交纳使用费差额。相等于的，不交不补，小于的，集体向用户找补贴费差额。
农村宅基地实行有偿使用后，收到了明显效果。一是划清了宅基地所有权和使用
权的界限，实现了土地所有权与使用权的分离，集体作为宅基地的所有者，在经济利
益上得到了体现。 平原县寇坊乡农村宅基地有偿使用收入24.97万元，用于村镇规划
建设，取直大街34条，长6745米；二是调动了群众节约用地、合理用地的积极性，制
约了对宅基地的不合理需求。过去农民建房占地不承担经济责任，有偿使用后，村民
考虑到支付能力，可占可不占的，不占了，能晚盖房的不早盖了，能少占的不多占了。
德州地区共退出闲散宅基地44768处，折合土地15668亩，有5596户撤回了建房申请；
三是改善了干群关系，土地纠纷减少，促进了安定团结。干部群众在宅基地使用条件
和收费标准上一律平等，避免了“特权宅基”、“关系宅基”，并利用宅基地优劣多
寡的差价调节了群众在宅基地使用中的关系，缓解了干部群众之间的矛盾，德州地区
在宅基地有偿使用过程中，解决了890多起纠纷。
(粘克兴、张庆坤、陈仲梅)
〔对砖瓦窑场用地进行了全面清理〕为了摸清砖瓦窑场用地情况，山东省土地管理局
发出通知，要求县(市、区)对所有砖瓦窑场用地情况进行全面清理。从各地汇总的情
况看，到1987年底，全省共有各类砖瓦窑场13227座(经过批准的仅占22.6％) ，其中
村办11086座，占83.8％；乡镇办1497座，占11.32％；其余为国营和个体办。窑场总
占地64.3万亩，其中耕地36.9万亩，占57.4％。年产砖瓦497.87亿块，全省尚有16万
亩窑场废弃地没有得到开发利用。
为了加强对砖瓦窑场的管理，达到节约和合理利用每寸土地的目的，山东省土地
管理局下达了《关于加强砖瓦窑场用地管理的意见》，主要内容是：
一、进一步挖掘现有窑厂生产潜力，严格控制新建粘土砖瓦窑厂。一些地方的砖
瓦产量已超过需求量，而大多数窑厂尚未达到设计生产能力。应充分挖掘现有窑厂的
生产潜力，今后几年一般不再新建粘土砖瓦窑厂。
二、控制砖瓦窑厂用地规模，停产部分老窑厂。德州、惠民、聊城、菏泽地区的
砖瓦窑厂，占地面积超过350亩的，其他市地超过200亩的，凡是经济效益差，毁坏耕
地严重，群众意见较大的窑厂，要停产。不毁坏耕地的，经过整顿后，可继续生产。
对停产的砖瓦窑厂，当地土地管理部门要根据生产年限、取土数量，确定复垦面积，
由经营单位复垦后交当地政府处理。对不属于现经营单位的取土场，原经营单位又解
散了，当地政府可根据谁复垦谁受益的原则，组织群众复垦。
三、改进砖瓦窑厂用地管理办法。根据大部分窑厂没有办理用地手续的实际情况，
对需继续经营的砖瓦窑厂，要补办用地手续。补办手续时，要把厂区用地和取土场用
地分开。厂区包括窑基、凉坯场、办公室用地，可按《土地管理法》的有关规定办理
征(使)用土地手续。取土用地，要根据年产砖瓦量，向当地土地管理部门一次申请一
年的用地数量，予以合理补偿。经县(市、区)政府批准方可取土用地，并向土地管理
部门预交复垦基金。第二年，土地管理部门要对上年的复垦情况进行检查验收，合格
者按规定的比例退回上年复垦基金，不合格或不履行复垦义务的，视情况给予处罚。
复垦基金的征收办法，暂由各市、地根据国务院《土地复垦规定》的精神自定。新建
窑厂也要按上述办法办理。
四、有特殊土源的地方，要搞好砖瓦生产规划，沿黄河地区可利用黄河落淤及古
河道沙丘、土丘烧制砖瓦，积极推广“扒皮抽筋”的取土办法，利用高低不平的土台、
土丘、剥去地皮30-40厘米熟土，取中间生土烧砖，再把熟土回填，平整后复耕。
五、对乡镇、村粘土砖瓦窑厂要进行技术改造，逐渐淘汰土窑。要推广各种节能、
节地窑型，普及内燃工艺。有条件的地方采用人工干燥技术，广泛开辟利用非粘土原
料。要因地制宜地发展粘土空心砖、工业废渣砖及其他新型墙壁材料，适当控制发展
实心粘土砖，以节约保护土地资源。
(粘克兴、张庆坤、陈仲梅)
〔清理违法用地〕由于《土地管理法》和《山东省实施〈土地管理法〉办法》的深入
贯彻，广大干部群众知道土地管理有了法，征用、使用土地要依法办理手续，否则将
受处罚。从各地清理的汇总情况看，1988年全省违法用地大幅度减少。全省违法用地
单位(户) 共7414个，面积2.38万亩，比1982-1986年平均数分别下降91.2％和87％。
当年处理6360件，面积1.44万亩，分别占当年违法用地单位和面积的85.8％和60.6％。
收回土地1514亩，罚款118.27万元，受到行政处分的20人，刑事处分的5人。
(粘克兴、张庆坤、陈仲梅)
〔省内部分地区耕地逐年减少，土地表层破坏严重〕近年来，全省由于加强了土地管
理工作，使耕地锐减的局面得到了一定控制，但省内部分地区耕地逐年减少，土地表
层破坏严重仍是目前应该十分重视的问题。 如：1988年德州地区年末实有耕地面积
1082.36万亩， 比1980年减少了19.10万亩。耕地减少除退耕还林还果外，主要有3方
面原因：一是国家基建占地增加。1980年至1988年国家基建占地9.15万亩，占减少耕
地的47.9％；二是随着乡(镇)村企业的发展和兴修农田水利工程等，农业用地与非农
业用地的矛盾日益突出。1980年至1988年乡村基建占地6.69万亩，占35％。三是农民
私人建房占用耕地严重。据不完全统计，1980年至1988年农民私人建房占用耕地4.28
万亩，占22.4％。
全区农业人口人均耕地已由1988年的2.16亩减少为2.06亩，随着经济建设的发展
和人口逐年增加，耕地减少问题会越来越突出。聊城地区1949年耕地面积为1042万亩，
人均耕地3.71亩。至1954年为1081万亩，人均3.53亩。自此以后，耕地面积逐年减少，
至1988年，在34年间减少耕地230万亩，平均每年减少6.7万亩，相当于一个中等乡镇
的耕地面积。然而，自建国以来的38年间，全区人口增长了182万多，年均增加4.8万
人。 现在人均耕地已减少到1.8亩。近两年，虽然贯彻了《土地管理法》，实行了依
法管地， 但耕地大面积减少的局面仍未能得到根本转变。1987年全区耕地减少了7.3
万亩， 1988年，实行了计划用地管理制度，耕地仍减少了5.1万亩。这样高速度的减
少耕地，已经成为经济发展的严重隐患。
在耕地大量减少的同时，有些地区土地表层破坏严重，如：菏泽地区近几年有一
些地方占地建房、 毁地烧窑已给农业生产带来了明显恶果。 一是耕地大量减少。
1982年至1988年7年间， 全区共减少耕地27.05万亩， 其中各类建设用地14.03万亩
(含违法占地10.21万亩)。大轮窑和小土窑占、毁地13.02万亩。最近几年，全区每年
仍有1万多亩耕地被吃掉。 二是耕地表层破坏严重，地力下降。实行土地承包后，由
于部分农民对土地所有权认识不清，有的错误地理解为土地已归己所有，将良田卖给
窑厂起土或自建小土窑烧砖瓦， 起土厚度达0.5米左右，把大片耕地挖掘的凸凹不平，
千疮百孔，无法浇水，造成地力下降，作物减产。个别村庄甚至出现土地荒芜现象。
(省政府办公厅信息调研室)