山东省人民政府研究室
一、我省县域经济发展基本情况
县域经济就是以县级行政区划为地理空间，以县级政权为调控主体，具有地域特
色和功能完备的区域经济，是国民经济的基本单元，在经济社会发展中占据举足轻重
的地位。我省历届省委、省政府都高度重视发展县域经济，不断加大县域经济发展力
度，县域综合实力显著增强，在全省经济中的主体地位和基础作用更加突出。2010年，
全省列入考核范围的122个县域实现地区生产总值32，800亿元，地方财政收入1560亿
元，分别占全省的84.1%和56.7%，有27个县（市、区）进入全国百强。县域三次产业
结构为9.8∶57.7∶32.5。 县域经济园区达1100多处，60％以上的新建项目聚集在园
区内。
全省各地以科学发展观统领全局，以转变经济发展方式、调整经济结构为主线，
以保障和改善民生为出发点，以壮大县域经济、富民强县为目标，因地制宜，积极探
索，勇于创新，创造了许多好经验、好做法，走出了各具特色的县域经济发展路子，
形成了特色产业主导型、创新导向型、产业集群带动型、大企业带动型、资源开发型、
大城市依托型、开放带动型和城镇化带动型等八种类型的县域经济发展路子。目前，
全省县域交通、通讯、电力等基础设施不断完善，发展环境持续向好，民营经济和中
小企业欣欣向荣，干部群众干事创业的积极性高涨，符合群众利益、惠及民生的举措
受到拥护，为县域经济发展提供了良好的基础。县域经济呈现出由低端产业向高端产
业迈进、由点状经济向特色集群发展、由粗放经营向集约高效转变的良好态势。但与
江苏、浙江相比，仍有较大差距。江苏县域经济规模大，强县大而强。浙江县域经济
富裕程度高，县域之间差别小。我省平均每个县域地区生产总值仅为江苏县域平均水
平的70%左右，地方财政收入仅为其50%左右。2010年江苏地方财政收入位列前三位的
县（市、 区）分别是昆山163.1亿元、江阴130.7亿元、张家港116.1亿元；浙江地方
财政收入位列前三位的县（市、 区） 分别是鄞州110.1亿元、 萧山98.2亿元、余杭
76.0亿元； 而我省地方财政收入位列前三位的县（市、 区）为龙口36.7亿元、邹平
36.6亿元、寿光32.3亿元。2010年中郡县域经济研究所“第十届全国县域经济基本竞
争力百强县”评比中，我省无一县（市、区）进入前十名。
从调研情况看，我省县域经济存在的突出矛盾和主要制约因素，一是一产偏高、
三产偏低的问题比较突出。建材、轻纺、制革等传统产业比重较大，高能耗、高污染、
资源型的企业相对较多。企业自主创新能力不高，部分县市缺少带动能力强的骨干企
业和优势品牌，核心竞争力弱，有产业无集聚、有集聚无集群、有集群无规模效益的
问题比较突出。二是建设用地需求与用地指标紧缺的矛盾越来越突出。目前平均每个
县市每年只分配给200～300亩的建设用地指标，而多数县市每年的用地需求约1500～
2000亩，特别是欠发达县市用地需求强烈。三是县域资金外流，企业融资困难。目前
看， 多数县域的贷款余额占存款余额的比重不到70%。县域企业融资成本高，而且往
往不能及时到位。四是部分县域财政困难，内生发展动力不足。目前我省财政困难县
有60个，占全省县域数量的一半，财政支出主要靠上级转移支付和各种补贴来维持，
对经济社会发展投入乏力。五是县域调控经济发展的自主权不足，政府社会管理和公
共服务效率不够高。
二、苏浙闽发展县域经济的做法
从考察了解的情况看，江苏、浙江、福建发展县域经济氛围浓厚，不断创新，办
法多、政策实、措施硬，在发展县域经济方面走出了一条符合各自省情的路子，有力
推动了本省县域经济的发展，对我省发展壮大县域经济具有借鉴意义。
（一）加大产业转移支持力度。江苏积极引导境内外、省内外资源密集型、劳动
密集型产业向苏北县市转移，把发达地区企业的资本、技术、人才和管理等优势与苏
北地区的资源优势、成本优势结合起来，建立南北挂钩合作运行机制，加快苏北工业
化进程。省财政和省级有关专项资金支持产业转移，对转移到苏北地区的产业项目，
在项目报批、土地供应、能源保障、信贷投入和担保、利用国内外资金以及转移后的
存量调整等方面给予优先支持。各商业银行省级分行每年要选择一批重大南北产业转
移项目予以重点支持，开辟信贷支持绿色通道。在控制土地供应总量的前提下，用地
计划优先保障产业转移项目建设需要。
（二）加大园区建设支持力度。江苏对省级以上开发区、省级特色产业园和南北
共建园区范围内符合国家产业政策、节能环保政策的新投运工业企业，给予一定的政
策扶持。对在特色产业园区合作建立的应用研发平台，由省科技专项资金给予启动资
金补助。大力支持农业科技创新、现代农业产业园建设，促进农产品加工集中区和大
型农产品交易市场加快发展。对建设用地指标给予支持，优先安排重大项目用地计划
点供。对南北共建园区，一是给予财政政策支持，对共建园区内新增增值税，所得税
省、市、县留成部分，全部由省、市、县财政补贴给园区，用于园区滚动发展。二是
实施电费综合补贴，对共建园区中符合国家产业政策、能源节约和环保规划要求的企
业生产用电， 自投产之日起连续3年给予适当补贴。三是给予用地计划倾斜，园区用
地涉及农用地转为建设用地的，给予用地指标倾斜，计划指标不足的，由省国土资源
厅向国土部申报，争取国家支持。四是加大金融扶持力度，省级各类贷款担保基金和
贴息资金向园区倾斜。
（三）创新财政支持体制，建立县级财政稳定增长机制。浙江加大对欠发达地区
扶持力度，省财政按援川资金筹措办法筹措资金，支持欠发达地区加快发展，每年对
6个最欠发达县安排2亿元， 对6个次欠发达县安排5000万元，用于项目建设和生态保
护。富阳市2007年开始实行大财政运作体制，较好解决了“钱从哪里来、钱要如何统、
钱往哪里去、钱该怎样用”的问题。江苏2008年出台政策调整分税制财政管理体制，
在省与市、县收入划分级次和既定利益不变的基础上，使新增财力更多地向下倾斜，
增强地方统筹发展能力。 对营业税、 增值税集中政策进行较大调整，地方营业税以
2007年为基期年，对增量部分省不再集中，全额留给地方。地方增值税以2007年为基
期年，对增量部分省统一集中50%，同时相应调整出口退税超基数负担比例。
（四）创新金融体制，提高金融服务能力。江苏鼓励和支持新设、引进各类法人
金融机构，推动地方金融企业做大做强。以农村小额贷款公司为抓手，构建多层次、
广覆盖的农村金融组织体系。浙江立足于民间资本充裕的省情，大力推进投融资行政
审批制度改革，对小额信贷和信用担保制度进行了积极探索，在基础设施的社会化建
设、产业化经营、商品化使用、股份化运作等方面取得了一系列突破。福建主要在三
方面提高金融服务能力：一是提升县域信贷管理权限，改进信贷管理，商请各商业银
行总行或省级分行，对其设在部分具备条件的县（市）的支行赋予设区的市分行的信
贷审批权限；适度提高县级银行信贷存贷比，下放流动资金贷款审批权限，按信贷规
模和经营管理水平完善信贷授信管理；建立适合县域中小企业特点的信用等级评定标
准体系。二是创新适合中小企业的金融产品。三是建立政府引导、财政资助、多元资
本投入、市场化运作的股份制担保机构，完善中小企业信用担保体系，切实解决中小
企业“融资难”问题。
（五）实施“中心镇培育工程”。浙江出台了加快中心镇发展的若干意见，按照
“人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约”的原则，加快城乡统筹和一体化建设
的步伐。在扩权强镇、规划、财政、土地、金融、社会保障、行政管理体制等方面采
取若干扶持政策。例如，实施强镇扩权改革，赋予中心镇相应的项目核准、市政、户
籍等社会管理权；加强中心镇发展规划、总体规划、土地利用总体规划的统筹协调，
建立和完善有利于中心镇发展的财政体制，财力适度向中心镇倾斜，省财政每年安排
10亿元资金连续三年支持中心镇和小城市建设，鼓励市、县（市、区）将中心镇土地
出让金净收益留成部分返还用于中心镇建设，在中心镇征收的城镇基础设施配套费全
额留镇使用，其他规费除按规定上缴中央和省以外，原则上留给中心镇使用；土地方
面，对中心镇的城镇建设用地指标在年度指标中作出专门安排，鼓励开展土地使用权
流转试点，等等。在组织实施过程中，注意健全组织协调机制，建立绩效考核机制，
强化联动推进机制。
（六）推进块状经济向现代产业集群转型升级。浙江按照“政府主导、分类指导、
整体推进、增量带动”的原则，加快块状经济向产业集群的转型升级，相关政策措施
包括：加强组织协调；开展试点示范；加大财政扶持；加大金融支持；强化智力支撑；
培育发展行业协会。 江苏《苏北地区工业发展纲要（2008-2012）》明确提出，要以
发展产业集群为抓手，加快发展和提升县域经济。支持和鼓励产业相似的企业就近进
入产业特色明显的开发区（园区），缩短空间距离，密切产业联系，形成产业集群。
支持和鼓励各类企业依托区域性物流中心、产品交易市场，积极发展相关产业，形成
产业集群。支持和鼓励大企业、大集团分离辅营、外包相关业务，主动吸纳中小企业
参与配套，建立纵向或横向产业联系。以构建市场载体、创立共性技术平台、加强职
业培训、完善公共服务体系等为重点，改善产业集群生态环境，促进产业集群持续成
长。
（七）支持民营经济发展。福建省政府2008年出台政策，大力支持县域民营经济
发展，整合企业技术创新资金、企业信息化资金、产学研合作项目资金和装备制造业
专项资金，支持民营企业自主创新；安排民营企业信用担保机构风险补偿专项资金，
用于担保机构为民营企业提供融资担保业务进行风险补偿，支持完善融资担保体系；
支持民营创业辅导培训、企业管理咨询诊断、闽港台合作平台等服务体系的建设。
（八）扩权强县，进一步完善省直管县体制。上世纪90年代以后，浙江先后四次
出台政策，扩大部分经济发达县（市）经济管理权限，以适应县域经济快速发展的需
求。2008年，在总结义乌市扩权改革试点经验的基础上，浙江省委办公厅和省政府办
公厅下发了《关于扩大县（市） 部分经济社会管理权限的通知》 （浙委办［2008］
116号），全面实施扩权强县，下放义乌经济社会管理权限618项，下放其他县（市）
443项。 江苏以扩权强县为动力推动县域经济发展。根据“依法合规、能放则放、责
权统一、规范管理”的原则，赋予县（市）更大的行政管理权限，包括计划直接上报、
财政审计直接管理、税收管理权部分调整、项目直接上报、用地直接报批等方面的管
理权限，拓展了县域经济发展空间，降低行政成本和企业成本，激发了县域经济发展
活力。福建在2003年出台的《关于加快县域经济发展的若干意见》（闽委发［2003］
11号）中，明确提出赋予各县（市）相当于设区的市的经济社会管理审批权限。
（九）加强组织领导，创新管理机制。浙江富阳在创新政府管理机制方面进行了
大胆尝试和有益探索，为改变资源配置分散、部门力量分散、职能配置分散、权力制
约分散的状况，建立了独具特色的“专委会制度”。具体做法是，整合职能，将相近
职能归入一个部门，使其成为该项职能的主要负责部门，牵头协调相关业务，其他部
门配合。为此，成立了计划统筹委员会、规划统筹委员会、公有资产管理运营委员会、
土地收储经营委员会、体制改革委员会等15个专委会，统筹整合资源，协调部门力量，
对本委员会职权范围内的重大事项提供具体决策意见，决策后抓执行，真正做到“计
划一个头、土地一只口、规划一张图、建设一盘棋、资金一本账、监管一条龙”。福
建在保持县级领导干部队伍相对稳定的基础上，加大了县（市、区）领导干部在全省
范围内的交流力度。晋江总结出实现政府与企业的良性互动的有效途径，即通过提炼
龙头企业经验，出台配套扶持政策，强化服务保障措施，最终推动行业整体升级。
三、加快县域经济发展的政策建议
（一）坚持因地制宜分类指导。一是区别对待经济强县、中等县与欠发达县，扶
持经济强县率先发展，中等县奋力追赶，欠发达县加速进步。对经济强县赋予其市级
经济社会管理权限，借助区域经济发展力量，加大转方式调结构力度，重点培植2～3
个县（市、区）进入全国百强县前十位，着力解决我省强县不强的问题，缩小与发达
地区强县的差距。中等县要用好用足现行政策，在促强扶弱战略的带动下迅速崛起，
力争在产业集群发展上有较大突破。对经济欠发达县在保障基本财力的基础上，加大
资金、土地、节能减排等方面的支持力度，加快规模膨胀，缩小与经济强县差距，重
点突破10个特困县。二是区别对待资源主导型县域与产业主导型县域。支持资源型主
导型县域在发展中坚持资源开发与保护并重，推进产品转型升级，加大对资源枯竭型
县域的扶持力度。支持产业主导型县域突出特色，优化内部结构，加快改造提升传统
产业，大力发展战略性新兴产业，发展壮大产业集群，推进服务业提质增量，不断提
高创新能力和核心竞争力。三是区别对待郊区县与非郊区县。支持郊区县依托大城市
发展，主动为大城市服务和配套，承接产业转移，发展服务业，建立产业结构合理、
充满活力、具有较高生产水平和技术水平的相对独立的区域经济体系。支持非郊区县
结合县域本身的区位特点、资源条件和现有经济发展基础，正确选择主导产业，大力
发展具有地方特色的名优特产品，积极拓展县域外市场，逐步发展规模生产，不断提
高效益水平。
（二）大力推进县域特色产业发展。整合各类专项资金向县域倾斜，结合重点区
域带动战略以及各县（市、区）的优势，打造60个各具特色的产业县。农业上，推进
优势农产品集中布局和专业化生产，提高规模经营水平，建立现代农业产业体系。大
力发展蔬菜、渔业、畜牧、果业、苗木花卉、油料、棉花、种业、乡村旅游等九大特
色优势产业，支持生产要素向种养大户集中、优质品种向生产基地集中、优势产业向
优势区域集中，建设一批特色农产品生产基地和优势农产品产业区带。扶持建设国家
级、省级现代农业示范县，培育壮大一批销售收入超50亿元的农业产业化龙头企业。
工业上，要一手抓传统产业的改造提升，一手抓新兴产业的引进培育；同时充分挖掘
特色资源，加快培育和发展特色产业，推进优势企业向园区集中，发展相关配套产业，
延长产业链条，打造特色鲜明、体系完整、品牌效应强的产业集群和产业基地。服务
业上，优先发展县域金融、保险、现代物流等生产性服务业，加快发展社区服务、信
息咨询、旅游文化等生活性服务业，积极发展农村金融服务、科技服务、物流服务、
农机服务和水利服务等农村服务业。
（三）加快县域工业园区建设。一是改进对工业园区的统一考核力度，对土地利
用率、投资率和产出率达到一定强度的，给予财政奖励。二是大力发展循环经济，推
行绿色制造模式，严禁新上高耗能、高污染项目。三是建立产业转移引导奖励机制。
对省内东部企业投资落户中西部工业园区的，省财政给予贷款贴息补助。实行“飞地”
财政收入互惠政策，允许项目转出地与转入地政府协商确定地方税收分享办法，促进
企业跨区域合理流动，引导企业有序转移。四是省级继续对中西部经济开发区基础设
施建设贷款给予贴息支持，并重点向经济欠发达县的工业园区倾斜。对东西部共建园
区，自产生财政收入之日起3年内涉及省级财政体制分成部分全额返还。
（四）大力发展县域民营经济和中小企业。一是从政策上消除制约民营经济发展
的体制性和政策性障碍。把促进民营经济发展放在突出的位置，着力在完善政策、强
化服务、优化环境上下功夫。二是全面落实支持中小企业发展的金融政策。完善中小
企业信贷考核体系，加强和改善对中小企业的金融服务，加快国有商业银行和股份制
银行小企业金融服务专营机构建立步伐，逐步提高中小企业中长期贷款的规模和比重。
进一步拓宽中小企业融资渠道，完善中小企业上市育成机制，扩大中小企业上市规模。
三是通过调整中小企业产品结构，实现创新发展。把提高关键零部件配套水平、发展
深加工，拉长产业链，提高附加值，主动化解通胀压力作为当前中小企业技术创新的
主攻方向；广泛开展“一企一技术”活动，按照认定办法，每年培植和认定1～2批中
小企业“一企一技术”研发中心，用中小企业发展专项资金对研发中心建设或承担的
项目给予资助。四是实施中小企业产业集群壮大工程，运用中小企业发展专项资金、
科技型中小企业创新发展资金每年新增部分， 重点培植和发展100个过百亿元的产业
集群和140个特色产业镇扩大规模。
（五）提高县域财政保障能力。一是完善县级基本财力保障机制。加大对县（市、
区）转移支付力度，促进县级财力与事权相匹配，进一步增强基层政府公共服务能力。
省级将可用财力达不到核定的基本财力保障标准的县纳入帮扶范围，大幅度增加对财
力缺口县的转移支付规模，增强县乡政府“保工资、保运转、保民生”的能力。对半
岛蓝色经济区、黄河三角洲高效生态经济区等重点区域内欠发达县（市、区），运用
省财政间歇资金支持其加快发展，培植骨干财源。建立重点生态功能区转移支付制度，
支持县域生态保护和建设。二是完善财政激励机制。健全主体税收增长激励机制，对
各县（市、 区）上缴省级的营业税、企业所得税、个人所得税增幅超过15%以上部分
给予全额返还，重点支持现代服务业、传统工业转型升级和战略性新兴产业发展。完
善市级统筹区域发展引导机制，对缩小市与县以及所辖县之间人均财政支出差距的市
给予财力奖励；对拉大市与县以及所辖县之间人均财政支出差距的市收回“奖补”资
金。三是积极推进省直管县财政管理体制改革。在目前20个省财政直管县改革试点基
础上，稳步扩大试点范围，积极探索将部分经济强县纳入省财政直管县试点。按照权
责统一、财力下移的原则，省财政进一步加大对省直管县的转移支付力度，提高财力
保障水平。
（六）强化金融对县域经济的支撑服务。一是完善支持县域经济发展的金融组织
体系。调整国有商业银行机构体系，坚持“改造”优于“撤并”，逐步发展为以经营
微小企业、小企业和个体户业务为主的专业零售支行。深化农村信用社改革，加快市
县联社改制为农村商业银行的步伐。积极发展村镇银行、贷款公司、小额贷款公司等
新型农村金融机构和组织。积极稳妥发展保险、信托、租赁、信用担保等非银行金融
组织机构。二是建立适应县域经济融资要求的金融产品体系。鼓励金融机构开拓县域
金融市场，大力开展股东财产和企业主个人资产抵押贷款、仓单质押贷款、应收账款
质押贷款等新型信贷品种。引导银行在积极开展票据承兑、信用证、贷款承诺履约保
函、代收代付等中间业务。三是推进县域金融服务创新。探索非传统贷款机构试点工
作，加快建设县域产权市场，扩大融资通道。推广新型贷款品种，规范发展融资性担
保公司，创新担保方式。推动股权融资、产权融资、收益凭证融资等新型融资方式。
扩大直接融资方式创新，支持县域企业在发行股票、债券基础上开展资产证券化业务。
深化保险资金运用，拓宽保险服务领域，创新保险产品与服务，发挥保险对县域经济
风险保障与资金融通的作用。
（七）积极保障县域经济发展用地。一是调整年度用地计划分配方式，实行差别
化管理。年度建设用地计划指标由省直接分配到县（市、区），对年初急需开工建设
的重点项目，可先预支一定比例的指标办理建设用地审批手续。二是进一步规范城乡
建设用地增减挂钩试点和农村土地综合整治，缓解土地供需矛盾。切实提高节约集约
用地水平，释放建设用地空间，推动新农村建设和城乡统筹发展。有条件允许挂钩试
点、整治挖潜节余的指标跨市、县（区）流动使用，切实缓解土地供需矛盾。农村土
地综合整治项目安排，要优先向欠发达县市倾斜。三是简化用地审批程序和内容，缩
短审批时限。把规划调整和征地报批进行整合，由过去的分别办理、两次报批，改为
同时办理、一次报批。对各地保民生、保增长且建设手续和资金到位的急需开工项目
用地，特事特办，即到即办，确保项目及时用地。四是建立节约集约用地评价与考核
制度， 结合县域经济发展水平，将单位GDP耗地量作为硬指标列入地方政府的考核内
容，对土地利用全过程评价考核，实行项目引入决策前的预评价、项目建设中的跟踪
评价和项目竣工后的验收评价，将评价结果与土地利用年度计划指标分配和奖励相挂
钩。五是运用市场机制，开发未利用地。在黄河三角洲设立“未利用地开发管理改革
实验区”，鼓励工业用地紧张的市、县到区内投资建设，以优惠价格签订用地协议，
一次性协议出让给投资方县市政府。对使用国有未利用地的项目，免缴新增建设用地
有偿使用费。鼓励未利用地资源丰富地区进行未利用地综合开发，积极探索耕地占补
平衡等方面实行省级统筹、市场化运作。
（八） 积极推进省直管县行政管理体制改革试点。 从省财政直管县改革试点县
（市）中选择部分县（市），积极稳妥开展省直管县行政管理体制改革试点。一是逐
步加大向试点县级政府放权的力度，凡法律、法规和规章规定由县级政府行使的行政
管理权，都由试点县政府行使；法律法规、规章和规范性文件规定由地级市政府及其
所属部门行使的行政管理权，原则上也要创造条件逐步下放给试点县政府。省政府各
职能部门、各市要对职能范围内的管理权进行梳理，列出下放权限清单，能下放的全
部下放，并且切实下放到位。二是在维持试点县行政建制不变的前提下，逐步赋予试
点县政府行使地级市政府的行政管理权，由省政府直接领导试点县政府工作。试点县
政府各工作部门直接由省级政府主管部门进行业务指导或领导。加大省市两级政府行
政审批事项的清理力度，该取消的坚决取消，能下放给县级政府的要下放给县级政府。
三是建立健全与县级政府相适应的监督制约机制，推进政务公开，规范权力运作，强
化行政问责，提高依法行政水平，确保县级政府用好省市下放的行政管理权。
（九）大力发展中心镇。一是深入推进扩权强镇改革试点。按照“依法放权、高
效便民、分类指导、权责一致”的原则，赋予试点镇相应的项目核准、备案权和市政
设施、市容交通、社会治安、就业社保、户籍管理等方面的社会管理权。二是完善中
心镇财政奖励机制。按照突出重点、激励先进的原则，省财政扩大中心镇以奖代补资
金规模，集中支持中心镇基础设施和公共服务设施建设。进一步理顺县（市、区）与
中心镇的财力分配关系，扩大中心镇理财自主权，实现财力适度向中心镇倾斜。三是
完善土地管理制度，优先支持中心镇开展农村土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩
试点，整合城镇建设用地空间，切实保障中心镇发展用地需要。四是制定相应的考核
办法，加大考核和监督指导力度。
（十）加强对县域经济发展工作的组织领导。一是抓紧研究并出台新一轮加快发
展县域经济的意见。二是强化省加快县域经济发展工作领导小组职能，由省政府主要
领导任组长，设立相对独立的办事机构，具体负责全省县域经济发展规划、政策的研
究和落实。有关部门将工作重点向县域经济转移。三是按照体现特色、分类指导的原
则，合理界定县域经济考核范围，调整县域经济社会发展年度考核指标体系，完善不
同类型县域经济发展的指标体系和评价办法，省政府每年公布一次考核结果排序，形
成“比发展快、比后劲足、比民生好、比生态优”的导向，强化考核结果运用，将县
域经济年度考核结果作为省财政安排转移支付的依据，将县域经济三年综合考核结果
作为调整县级领导班子的重要依据。四是有计划地推进上级机关与县（市、区）之间
领导干部交流和县（市、区）党政正职跨设区市交流，重点加强经济发达县（市、区）
与欠发达县（市、区）之间的交流。