山东省医改办公室
（2012年3月8日）
自2009年国务院部署在全国开展深化医药卫生体制改革工作以来，根据中共中央、
国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》、《关于印发医药卫生体制改革近期重
点实施方案（2009～2011年）的通知》精神，山东省委、省政府结合我省实际，及时
制定出台了贯彻落实意见，并积极组织抓好实施工作。三年来，在国务院医改办的正
确领导下，在省委、省政府的重视支持下，全省各级各有关部门按照“保基本、强基
层、建机制”的工作要求，切实加强组织领导，落实工作责任，加大工作力度，强化
督导落实，较好地完成了各项工作任务。
一、全省医改工作的总体情况
按照国家医改目标责任书要求，我省突出重点，攻克难点，打造亮点，全力推进
医改五项重点改革工作。
（一）覆盖城乡的全民医保制度基本建立。我省按照国家的统一部署，通过采取
分解任务、落实责任、加强考核等措施，城乡基本医疗保障制度建设取得积极进展。
一是城乡基本医疗保险制度覆盖范围不断扩大。截至2011年底，全省城镇基本医疗保
险参保人数比2008年底增加了1093.5万人， 参保率达到97.1%，比国家任务要求高出
7.1个百分点。 新农合参合率达到99.9%，超过国家医改目标9.9个百分点。二是保障
水平不断提高。城镇居民医保和新农合人均政府补助水平由2008年的60元提高到2011
年的200元， 增长幅度达233%；所有市城镇职工医保政策范围内住院医疗费报销比例
均达到75%以上，最高支付限额达到当地职工年平均工资6倍以上；各市城镇居民政策
范围内住院医疗费报销比例达到70%左右， 统筹基金支付封顶线均达到当地居民可支
配收入的6倍以上；新农合参合农民政策范围内住院费用报销比例全部达到70%以上，
统筹基金最高支付限额达到全国农民年均纯收入的10倍以上， 且不低于8万元。三是
基本医疗保障管理服务水平不断提高。城镇职工医保和城镇居民医保全部实现市级统
筹，城镇职工医保、城镇居民医保以及新农合在统筹地区内全部实现了医疗费用即时
结算。城镇职工医保和城镇居民医保全面推开了基本医疗保险关系跨制度、跨地区转
移接续工作以及退休人员为重点的异地就医结算服务，实现了全省各市到济南转诊就
医的联网即时结算。简化参合农民统筹地区外就医转诊手续和医疗费用补偿审批程序，
参合农民工在务工地或参合农民外出突发疾病可先就诊，在规定时间内告知参合地新
农合经办机构，即可报销住院医疗费用。四是支付方式改革取得新成效。城镇职工医
保和居民医保多数统筹地区实行了以总额预付为主的复合式结算办法，有99个县（市、
区）实行了按病种付费。新农合所有县（市、区）都开展了门诊总额预付的支付方式
改革， 119个县开展了按人头付费、按病种付费等形式的住院支付方式改革。激励与
约束并重的复合支付方式逐步形成，有效遏制了医疗费用的不合理增长。五是医疗救
助范围不断扩大。按照突出重点、分类施救的原则，在全省全面建立了资助参保参合、
门诊救助、住院救助、临时救助和慈善救助相结合的多元化救助模式，资助范围从低
保对象和五保对象扩大到低收入重病患者、重度残疾人、低收入家庭老年人等特殊困
难群体。 三年来，医疗救助资金从2008年的1.96亿元增长到2011年的5.9亿元，增长
200%；资助参保参合、救助困难群众从2008年的127万人次增长到2011年的233万人次，
增长83%。 全省78个县（市、区）建立了农村医疗救助与新农合“一站式服务”即时
结算平台，实现新农合与医疗救助制度经办工作无缝衔接。
（二）国家基本药物制度实现基层全面覆盖。一是在全省基层实现基本药物制度
全覆盖。按照先行试点、逐步推开的思路，到2011年6月30日，全省140个县（市、区）
的政府办基层医疗卫生机构分三批全部实施基本药物制度，政府办基层医疗卫生机构
全部配备和使用基本药物并实行零差率销售，实现了政府办基层医疗卫生机构基本药
物制度全覆盖，提前完成国家目标要求。这标志着基层医疗机构几十年“以药补医”
历史的结束，患者就医负担得到减轻, 不合理的用药习惯逐步得到改变。二是积极将
国家基本药物实施范围向上下延伸。根据国家有关要求，我省积极制定出台相关政策
措施， 推动基本药物制度向村卫生室和非政府办基层医疗机构延伸，截至2012年1月
底，全省33，572个村卫生室实施基本药物制度，12个县（市、区）的100个非政府办
社区卫生服务机构纳入实施范围。同时，积极推动二级以上医疗机构合理配备使用基
本药物，明确基本药物配备使用品种及销售额比例。全省二级综合医院、专科医院和
中医院基本药物配备的品种比例分别达到77.24%、47.25%和73.35%，销售金额比例分
别达到32.54%、36.91%和36.88%；三级综合医院、专科医院和中医院基本药物配备的
品种比例分别达到74.14%、39.13%和66.91%，销售金额比例分别达到18.61%、17.10%
和22.83%。三是全面完成基层医疗卫生机构综合改革。我省各级各有关部门按照中央
和省委、 省政府的决策部署，统一思想，迎难而进，精心组织，扎实推进，用了3个
多月时间，于2011年9月底在全省17市140个县（市、区）的1718所政府办基层医疗卫
生机构全面完成综合改革任务。本次综合改革共涉及各类人员9.83万人，最终有8.77
万人竞争上岗， 所有上岗人员都与基层医疗卫生机构签订了为期3年的聘用合同，
1.06万名未聘人员得到了妥善安置。通过开展综合改革，在基层医疗卫生机构破除了
“以药补医”机制，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的基层医疗卫生机
构运行新机制。四是严格规范基本药物招标采购。国家指导意见下发后，我省在全国
率先出台了基层医疗卫生机构基本药物集中采购实施办法，改变了过去药品招标“二
次议价”的旧采购模式，既做到了招采合一、量价挂钩，又实行了货款省级统一支付，
确保了基层医疗卫生机构顺利通过平台采购基本药物，保障配送企业将基本药物及时
配送到位。基本药物集中采购工作取得明显成效，共产生1033个中标产品，工信部排
名前100位的生产企业中标产品占所有中标产品的36%，竞价产品价格较零售指导价下
降54%。 截至2 012年2月，基层医疗卫生机构通过省基本药物集中采购平台签订采购
订单金额20.6亿元，到货金额17.3亿元，总到货率96.3%。
（三）基层医疗卫生服务体系进一步完善。一是基层医疗卫生机构建设成效明显。
2009年以来，中央先后下达我省基层医疗卫生服务体系建设项目已有515个项目完工，
完工率达到87%，累计完成投资26.89亿元，完成建设规模122.05万平方米。二是基层
卫生人才队伍建设稳步推进。我省启动了全科医生临床培训基地建设专项规划，首批
支持6个基地项目建设。 三是大力推动对基层医疗机构的技术帮扶。全省共有56家省
（部）属和市级医疗机构帮扶323家县级医疗机构，296家县级医疗机构帮扶1480家乡
镇卫生院，318家县（市、区）级以上医院帮扶954家社区卫生服务机构，1556个乡镇
卫生院帮扶12，448个村卫生室，派出21，536名专业技术人员在基层医疗卫生机构常
年驻点坐诊。
（四） 公共卫生服务均等化工作有效落实。 2009～2011年，各级财政累计投入
162亿多元，与启动医改前相比，年均增长38.3%，重点用于支持加强城乡公共卫生服
务体系建设，大力提升服务能力，实施好基本和重大公共卫生服务项目，切实提高公
共卫生服务的公平性和可及性。截至2012年1月底，全省累计为8265.51万城乡居民建
立了健康档案，建档率达86.2％，较2008年提高了5.32倍，其中规范化电子档案建档
率达71.45%，均超额完成国家下达的工作任务。重大公共卫生项目稳步推进。累计实
施了11.82万例贫困白内障患者复明手术， 为234.29万名15岁以下儿童免费实施乙肝
疫苗补种。为29.26万农村妇女开展了免费的宫颈癌检查，为3.7万名农村妇女开展了
免费的乳腺癌检查，为201.54万名农村孕产妇进行了住院分娩补助，为147.51万名农
村妇女进行了孕前期和孕早期补服叶酸，为30.5万产妇开展了预防艾滋病母婴传播项
目，建设完成46.5万座农村无害化卫生厕所，以上各项均超额完成国家下达的工作任
务。
（五）公立医院改革试点稳步推进。潍坊市作为国家试点城市，着力在“管办分
开”和“分工协作”上探索创新，成立了公立医院管理委员会，取消公立医院行政级
别，建立以决策层、管理层和监督层为主要框架的现代医院法人治理结构。在全市范
围内大力发展医疗集团和医疗联合体，基本建立起了公立医院与基层医疗卫生机构的
分工协作机制。东营市作为省级试点城市，加大对公立医院的补助力度，对公立医院
基本建设、大型设备购置、人才培养与重点学科建设给予保障。积极开展便民惠民措
施，在全省二级以上医院全面推行优质护理服务、临床路径、规范服务等十项惠民便
民措施，预约诊疗服务开展率为87%，错峰诊疗开展率为57%；出院患者随访开展率为
93%。 79%的医院开展了临床路径试点，覆盖22个临床专业321个常见病种。全省各地
积极行动，完善相关政策措施，积极鼓励社会资本举办医疗机构，为构建多元办医格
局创造公平良好的政策环境。
二、深化医改取得了积极成效
经过三年的改革实践，我省医改取得了阶段性成果，特别是“保基本、强基层、
建机制”原则的贯彻实施，使基本医疗和基本公共卫生服务的公平性、可及性明显提
高，取得了“四提高、一降低”的显著成效，即：城乡居民基本医疗保障水平明显提
高，基本公共卫生服务均等化水平显著提高，基层医疗卫生服务能力明显提高，基层
医疗卫生机构服务效率明显提高，基本药物价格明显下降。医改有效推动了民生保障
和改善，推进了医药卫生事业可持续健康发展，促进了社会公平正义与和谐进步。
（一）人民群众的“看病难”、“看病贵”问题得到初步缓解。一是城乡基本医
疗保障制度的全覆盖，为解决人民群众“看病贵”提供了制度保障。城乡基本医疗保
障覆盖率从2009年的85%提高到98%，基本实现应保尽保。同时，城镇职工医保、城镇
居民医保、 新农合制度的政策范围内报销比例比改革前分别提高了25%、20%、20%。
二是“社区首诊、逐级转诊”就医观念的逐步建立，为缓解“看病难”创造了有利条
件。通过三年改革，特别是强化对基层医疗卫生服务体系的软、硬件建设，使基层医
疗卫生机构的服务能力和水平得到提升， 人民群众对基层医疗机构的信任度增强，
“小病进社区、大病进医院”的就医新观念正逐步形成。据统计，2011年全省基层医
疗卫生机构总诊疗人次比2008年增加29.55%；出院人数比2008年增加21.57%；床位使
用率比2008年提高6.74个百分点。三是基层医疗卫生机构取消“以药补医”机制以及
基本药物实行“零差率”销售，为解决人民群众“看病贵”提供了机制保障。通过破
除基层医疗机构“以药补医”机制，使其回归公益性，基本药物价格下降明显，平均
降幅在40%以上， 有效降低了参保人员在基层医疗机构的就医负担。据统计，2011年
群众在基层医疗卫生机构次均门诊药费比2008年同比下降27.71%，次均住院药费同比
下降19.69%。群众次均住院自付费用比例从2008年的41.98%下降到2011年的28.42%，
看病就医经济负担明显减轻。
（二）基层医疗卫生机构功能定位回归公益性。基层医疗卫生机构综合改革使基
层医疗卫生机构彻底打破了“以药补医”的旧机制，开始转轨到维护公益性、调动积
极性、保障可持续的运行新机制。一是公益性的管理体制初步形成。通过管理体制改
革，基本实现每个乡镇有一家政府办卫生院，政府在投入和监管方面的责任得到落实。
二是工作重心重新调整。基层医疗卫生机构从过去注重经济效益逐步转向提供基本医
疗服务和基本公共卫生服务，功能定位更加明确，长期形成的以药补医机制得到扭转，
过度医疗、过度用药等不合理医疗行为得到初步遏制。据抽样调查，2011年度基层医
疗机构静脉注射比2008年下降17.8%； 门诊二联及以上抗菌药物使用率比2008年下降
26.63%；门诊激素类药物使用率比2008年下降29.14%；住院抗菌药物使用率比2008年
下降16.4%。 三是基层医疗卫生机构历史负债问题开始得到解决。为巩固基层医改成
果，我省出台了《关于清理化解基层医疗卫生机构债务的实施方案》，各市都及时制
定出台了相关政策，并与省里签署了债务化解责任书，制定了债务化解实施方案，明
确了时间要求。截至2011年底，所有市都与省政府签署了化债责任书，多数市已经全
面锁定历史债务并移交给当地政府。
（三）基层医疗卫生机构新的运行机制初步建立。一是竞争性的用人机制逐步建
立。通过开展综合改革，基层医疗人员数量得到合理精简，共空出编制岗位2.24万个，
为今后逐步引进全科医生和各类急需人才创造了条件。队伍结构得到优化，专业技术
人员占到总人数的93%， 卫生专业技术人员占总人数比例由改革前的84%提高到88%。
二是激励性的分配机制逐步建立。各市都按照省里文件精神，出台了基层医疗卫生机
构开展绩效考核和实施绩效工资文件，将服务数量、质量和群众满意度作为分配绩效
工资的主要依据，建立了基层医疗卫生机构的考核与经费补助挂钩、工作人员考核与
个人收入挂钩的“双考核、双挂钩”绩效考核办法。同时，通过提高绩效工资占工资
总额的比重，合理拉开不同人员之间的收入差距，使业务骨干的收入水平有明显增加。
各地基层医疗卫生机构奖励性绩效工资占绩效工资比例均达到40%以上， 从而有效调
动基层医务人员的工作积极性。据统计，2011年全省政府办基层医疗卫生机构人员职
工年平均工资较改革前增长了21.71%。三是多渠道的补偿机制初步建立。各级落实政
府办基层医疗卫生机构经常性收支差额补助和专项补助政策，建立了基层机构收入依
靠财政投入和医疗服务收费两个渠道，建设和发展经费由政府保障，经常性收支差额
部分由政府按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的办法足额补助的综合补偿
机制，有效保证了基层医疗卫生机构的正常运转。
（四）基本公共卫生服务功能得到加强，医疗卫生服务方式进一步向以预防为主
转变。三年来，通过加大投入力度，建立实施基本公共卫生和重大公共卫生服务的长
效机制，使卫生工作重点进一步向以预防为主转变，对有效提高医疗卫生资源利用效
率，减轻全社会的医疗负担，提高全体居民健康水平发挥了重要作用。据统计，三年
来，通过对农村妇女开展孕前期和孕早期补服叶酸，农村新生儿神经管缺陷发生率从
2008年的3.5例/万人下降至2011年的2.3例/万人， 降幅达34.3%，神经管缺陷发生率
在农村主要出生缺陷发生的顺位已从2008年的第5位下降到2011年的第10位。 国民健
康主要指标得到持续改善，全省婴儿死亡率从2008年的8.87‰降至2011年的6.91‰；
到2010年底，全省人均期望寿命达到75.02岁，比2005年提高了2.6岁。
（五）卫生资源供给持续增加，配置结构继续优化。据统计，2011年全省基层医
疗机构（乡镇卫生院和社区卫生机构）拥有床位数11.23万张、人员数13.87万人，分
别比2008年增长32.42%和33.54%，均高于县及县以上医院床位和人员增长幅度；农村
地区医院（包括综合医院、 中医院及各类专科医院） 拥有床位数13.47万张、 人员
15.58万人， 分别增长31.95%和25.56%，略高于城市医院的增长速度。全省卫生总费
用结构更加优化，政府卫生支出比重增加，居民个人卫生支出比重降低，公共财政投
入向基层和公共卫生倾斜的导向作用不断增强，居民负担相对减轻。
（六）深化医改凝聚了共识，为深入推进改革打下基础。三年来，随着医改各项
政策措施的落实到位，以及改革成效的持续显现，广大人民群众对推进医改的认识更
加统一，由原先的旁观、怀疑、消极对待，逐步转变为理解、支持、拥护、投身到改
革实践中，为医改营造了良好的社会环境和改革氛围。同时，通过三年的改革实践，
明确了改革的方向，探索出改革的基本路子，积累了推动改革的经验，锻炼了一支工
作积极主动、勇于攻坚克难的医改工作队伍。这些，都是三年改革积累的宝贵财富，
为下一步继续深入推进改革打下坚实基础。