山东省人民政府调查研究室
始于上世纪80年代的服务外包产业源于跨国公司。它们为专注核心业务，降低生产和经营成本，将生产经营或
运转过程中的某一个或几个环节（非核心业务） 转包给专门公司。 主要有信息技术外包（ITO） 、 商业流程外包
（BPO）和知识流程外包（KPO）三种形态。按发包商地域，服务外包又分国际服务外包，也称离岸外包（包括近岸
外包）和国内服务外包（也称在岸外包）。
一、国际服务外包发展情况
国际服务外包发包方主要由欧美发达国家和新兴国家构成，其中美国约占世界服务外包市场总量的66%，日欧约
占23%。接包方以拉美、东欧和亚洲的发展中国家为主，中国、印度、爱尔兰、菲律宾和俄罗斯等20多个国家是主要
承接地。印度每年都能从这个行业获取520亿美元的收益，大约有200万人从业于金融、人力资源及客户服务领域。其
中，有200家财富500强企业在班加罗尔等城市设立研究中心。国际服务外包主要采用两种方式:一种是以美国的离岸
服务外包方式为特征，主要选择印度、中国、菲律宾等距离较远、成本低廉、人才丰富的区域；另一种以欧洲和日本
的近岸外包方式为特征，主要选择与本国距离较近和文化接近的区域，其中日本外包业务的40%在中国。
2008年，全球服务外包市场约1.2万亿美元，其中离岸外包4600多亿美元。全球财富1000强中95%的企业已制定业
务外包计划，到2012年，全球离岸外包将超过6000亿美元。据国际咨询公司麦肯锡预测，2020年可达1.5万亿美元，80
%的增量来自现在非核心市场。其中，1900亿美元新增服务外包来自政府公共事业、医疗保健、能源等新兴产业。美
国Gartner公司2009年5月关于欧洲市场的调查显示，大约60%的西欧企业从2009年开始计划外包大量与IT、业务流程等
相关的业务。
目前，国际服务外包发展呈现出新的趋势。一是离岸外包目的从单纯降低人力成本，向获取人才、开发新产品、
新业务和新技能转变。新业务包括为银行、电信公司等客户服务型企业提供数据挖掘、医药创新研究、医药研发支持
服务、知识流程外包等。二是服务外包的内容，已开始向法律服务、会计服务、审计服务、税务服务、建筑设计服务、
新兴IT基础设施服务、离岸设计研发服务、知识和创意产业等领域拓展。三是发包方不断在外包地寻求最佳组合，建
立全球交付体系。更多国家竞相进入服务外包领域。印度、爱尔兰、以色列、东欧国家已将服务外包产业发展作为重
要的国家战略。四是服务外包的空间载体，已从中心城市逐渐向周边城市或中小城市转移。五是受全球金融危机影响，
发包方正进一步整合供应商，减少供应商数量，企业只有做大做强才能承接更多业务。
二、我国服务外包发展情况
我国服务外包承接商实力不断增强，企业承接业务范围逐步拓宽，已覆盖ITO与BPO的所有细分领域。日本、美
国是我国离岸市场的最大发包方。在当前外贸形势依然严峻的情况下，我国服务外包产业实现逆势上扬。截至2009年
5月，全国服务外包企业超过5500家，从业人员超过101万。2009年1—5月，我国新增服务外包企业1057家；新增从业
人员24.6万人，其中新增大学毕业生19.2万人；承接服务外包合同签约金额35.2亿美元，同比增长13.2%，其中国际服
务外包合同执行金额达23亿美元，同比增长45%。麦肯锡预言，5年内中国将成为信息技术服务外包的超级大国。毕马
威最新研究报告称，到2015年，中国IT产业外包市场规模可追平印度，达到700—900亿美元，10年内软件服务业可能
成为中国排名前两位的大产业。
从2006年起，我国开始把服务外包作为经济结构调整的重点。同年，商务部联合相关部委实施了服务外包的“千
百十工程” 。即“十一五”期间，在全国建设10个服务外包基地城市，推动100家世界著名跨国公司发包中国，培育
1000家取得国际资质的大中型服务外包企业。2007年3月，国务院下发的《关于加快发展服务业的若干意见》，要求
“具备条件的沿海地区和城市要根据自身优势，研究制定鼓励承接服务外包的扶持政策，加快培育一批具备国际资质
的服务外包企业，形成一批外包产业基地。”2009年1月，国务院办公厅下发《关于促进服务外包产业发展问题的复
函》，批复了商务部会同有关部委制定的促进服务外包发展的政策措施，批准北京、天津、济南等20个城市为中国服
务外包示范城市。商务部、国家发改委、科技部、工信部、财政部、教育部、人力资源和社会保障部、税务总局、海
关总署等部委，先后联合或单独制定了20多个支持服务外包产业发展的文件，包括税收、劳动工时、人才培训、公共
服务平台建设、电信服务、金融支持、知识产权保护和数据安全等方面，范围之广，力度之大，前所未有。
为进一步支持在岸服务外包发展，我国将从加强政府在服务领域的采购、加强金融部门业务外包、加强国有企业
的服务采购三个方面， 扩大国内服务业的总体需求， 加强对国内服务外包产业的扶持。财政部会同有关部委起草了
《关于鼓励政府和企业发包促进我国服务外包产业发展的指导政策》。中国人民银行也在制定相关措施，推动国内金
融企业加大服务外包采购力度。
服务外包已成为新一轮区域经济竞争的热点，占得先机的地区有两类。一类是北京、上海、江苏、广东、辽宁和
浙江等经济发达省市，一类是西安、武汉、成都等高校和科研院所林立、知识型人才密集的中西部特大城市。江苏省
提出要实现从“制造业基地”到“服务外包高地”的转变，南京市依靠举办“中国服务外包合作大会”，迅速提升城
市形象，扩大业内影响。上海市提出建设“中国服务外包合同中心”，大连市提出打造“软件外包之都”，成都提出
创建“世界办公室”， 西安正着力打造“中国西部服务外包之都”，深圳则主打“深港合作”。目前，我国服务外
包已形成了四大区域板块:以北京、大连为龙头，包括天津、济南的环渤海板块；以上海、杭州、南京为龙头的长三
角板块；以深圳、广州为龙头的珠三角板块；以西安、成都、武汉等城市为代表的中西部板块。江苏最为抢眼。2008
年江苏接包合同额24.42亿美元，同比增长185%；合同执行额18.61亿美元，同比增长226.8%。其中，离岸外包接包合
同额13亿美元，同比增长86%；合同执行额9.37亿美元，同比增长261%。各项指标均居全国首位。2009年以来速度更
快。1—4月，新增企业388家，同比增长38.57%；新增从业人员6万人，同比增长152%；新增授信人员2.2万人，同比增
长147%；新签离岸外包合同16.5亿美元，同比增长58.56%；合同执行额10亿美元，同比增长189.8%。其中南京新增企
业92家，同比增长513%；新增从业人员2.8万人，同比增长440%；新增授信人员1.4万人，同比增长27倍；新签离岸外
包合同7.3亿美元，同比增长115%；合同执行额4.6亿美元，同比增长397%。缘此，南京第三产业增速位列长三角之首，
比重高达55%。
三、我省服务外包发展情况
我省服务外包与国际服务外包产业转移几乎同时起步。上世纪90年代，一批留学归国人员在济南高新区建立企业，
承接日本的软件开发业务，以济南NEC、青岛软脑为代表的服务外包企业陆续入驻齐鲁软件园、青岛市南区软件园，
并形成聚集。2007年10月，省政府出台了《关于加快服务外包产业发展的意见》，全省服务外包发展开始提速。省政
府主要领导越来越关注服务外包发展。才利民副省长率团出访美日，推介我省服务外包发展环境。济南、青岛、烟台、
威海等市成立了由市政府主要领导任组长的服务外包工作领导小组，出台了相关扶持政策。济南市在全国首开先河，
按城市新区的要求，高标准规划建设齐鲁外包城，现已完成设计（国际）招标。青岛市将创建国家服务外包示范城市
和人才培训基地列入全市重点工作， 3年内市财政将投入3亿元扶持服务外包，并在全国率先编制出台中长期发展规
划。烟台市将莱山牟平滨海的50平方公里黄金地块规划为服务外包产业带，3年内市财政将投入1.6亿元扶持服务外包。
2009年1月，济南被国务院确定为全国服务外包示范城市。5月，全省认定了15个省级服务外包示范基地。6月，
齐鲁软件园被评为全国服务外包优秀园区五强；浪潮集团被商务部评为服务外包10大领军企业；中创、万博、旅科3
家企业当选百强成长型企业。济南市槐荫区动漫外包聚集区、烟台市芝罘区动漫外包聚集区，东营市石油工程技术服
务外包聚集区等二线园区已经初具规模。信息技术外包是我省服务外包的主要形态，业务流程外包已经起步，东方道
迩、戈尔特西斯、第四方供应链等企业在业内已经小有名气。2008年，全省服务外包业务实际完成额约10亿元，同比
增长1.5倍。 其中， 出口1.1亿美元，同比增长1.3倍。截至2008年，全省共有注册服务外包企业246家，从业人员总数
5.1万人。2009年以来发展势头强劲。上半年全省新增注册服务外包企业182家，累计430家；营业额13.2亿元，同比增
长2.5倍；出口1.4亿美元，同比增长1.6倍。
与先进省市相比，我省服务外包还处于初级发展阶段。一是企业规模小。我省百人以上企业仅有72家，规模最大
的1000人左右，难以承接大型国际外包项目。二是园区承载能力弱。大部分园区规模较小，且主要由工业园区转型而
来，不符合服务外包产业发展的特殊需求。三是知名度低。2007年以前，欧美和日本的发包企业多关注北京、上海、
大连、深圳等一线城市。2007年以后开始关注无锡、苏州、南京等。在国内，由于商务成本（主要是居住成本）太高，
北京、上海、深圳的企业和员工开始流向二线城市，但大都选择江苏的上述3市，甚至成都、重庆等内陆城市。四是
人才严重短缺。既懂外语又懂电脑操作的应用型人才远不能适应外包企业实际需要。外语能力强、熟悉国际商业文化、
能够带领大型技术团队承接复杂外包的领军型人才更是寥若晨星。而全省培训机构和企业每年只有3万人的培训能力，
不足企业目前需求的一半，且无开展高端人才培训的实力。五是发展环境有待优化。主要集中在信息通道国际出口，
外籍员工及其家属就医、入学等方面。
之所以出现以上问题，深层原因是:第一，部分城市还没有站在承接全球新一轮产业转移、加速产业结构调整的
高度，认识发展服务外包的必要性和紧迫性，把发展服务外包作为城市发展战略；部门、单位之间上下联动、通力合
作的促进机制尚未形成。第二，政府在推动载体建设、主体培育、人才支撑等根本问题上，尚未形成强大的政策合力。
第三，对外宣传和招商策划不够。日本和欧美的发包商反映，由于连续、高密度的专业招商和推介宣传，国际发包商
对无锡“530工程”和“123计划”、大连建设“全球服务外包新领军城市” 和“软交会”、西安“BPO大会”耳熟能
详。而我省城市还没有对外宣传的整体策划，招商活动数量少，且套用制造业招商的方式。第四，高等教育与服务外
包产业发展连接不紧密。可以适应服务外包需要的软件学院，山东省属高校1所没有，而江苏有15所，大连有5所。即
使信息技术、外语、金融等相近专业，与服务外包的衔接也不紧密。
四、促进我省服务外包产业发展的建议
（一）把发展服务外包作为新兴支柱产业来抓。2006年商务部等国家部委实施“千百十工程”以来，江苏省委、
省政府把服务外包作为新兴支柱产业来抓，迅速成为全国服务外包发展的高地，吸引了包括我省浪潮集团在内的大量
外包企业集聚，2008年离岸服务外包总量是我省的8倍。在2009年国务院确定的20个示范城市中，江苏有无锡、苏州
和南京3个城市入围，而我省只有济南1个城市。时任江苏省委书记李源潮要求江苏各级干部要像抓外贸外资一样抓服
务外包。在他的倡导下，省委把全省13市和部分区（市）的书记、市（区）长以及省直部门的一把手，分批集中到省
委党校专门进行服务外包知识培训，称为“换脑工程”。无锡市把发展服务外包作为决定城市未来命运的战略大转型，
市委书记杨卫泽率县区和部门负责人到印度班加罗尔外包产业园召开现场会，统一思想，提高认识。省财政、发改委、
外经贸、教育、科技、劳动保障和信息产业等六部门共同出台政策，推动外包产业发展。全省上下形成了领导干部懂
外包、特殊政策引外包、上下联动促外包的发展局面。
发展服务外包是顺应新一轮世界产业结构调整，推进山东经济结构转型，实现跨跃式发展的关键节点之一。要充
分发挥党校、行政学院等培训主阵地作用，加强对领导干部服务外包知识集中培训。把发展服务外包的主要指标，如
基础设施建设、企业引进、外包总额及出口、利税、培训、就业等，纳入科学发展综合考核定量指标体系，把任务分
解到相关部门，提高服务外包在城市党委、政府和相关部门主要领导工作中的份量，调动全省竞相发展服务外包的积
极性。
（二）因地制宜，搞好产业定位。一要搞好规划。全省服务外包发展规划正在进行第二轮专家论证，要加快推进，
尽早出台。各市的规划要尽快编制或进一步完善。二要因地制宜，科学定位。省级示范城市，在发包商选择上不要一
味追求离岸外包，要离岸、在岸并举；在业态选择上，不能局限于信息技术外包，要努力拓展流程外包；在企业选择
上，既要引大企业，又不要轻慢小企业，既要引外资企业，又不要忽视内资企业。中西部城市发展服务外包也应该大
有作为。与东部相比，这些地方大学生并不少，信息渠道照样畅通，只要工作跟上，优势不比东部城市差。可先从在
岸外包、培训和数据处理等低端业务做起，为接“大包”、接“外包”聚集人气，积累经验，锻炼队伍。
（三）创新园区建设模式，打造服务外包产业集聚区。服务外包产业的特点要求企业高度集聚、资源共享、适宜
人居。因此服务外包园区建设要有比工业园区更好的基础设施和公共服务平台，不能沿用工业园区建设的思路和方式。
无锡、大连、太仓在园区建设方面较好地解决了“用谁的钱”和“怎么建”的问题，值得借鉴。一是无锡新区模式。
政府按工业用地出让土地，国资控股的园区投资公司出资，并吸收社会资本参股，科技地产公司参与开发，通信公司
进行通信网络、IT基础设施等方面建设，形成了各具发展特色的“park”系列服务外包载体。投资公司对有发展前景
的企业进行股权投资，在其上市前将全部股份以较低的价格转让给管理层。这种模式能更好地为企业提供一条龙服务，
对高科技企业的吸引力极大。二是大连软件园“官助民办”模式。政府在宏观指导、政策制定、园区推介方面提供政
策扶持和资金补贴，并推介园区和城市环境；企业作为开发建设主体，专业负责整个园区的基础建设、环境规划、招
商引资、产业服务以及配套管理，在某些方面代行政府行政管理职能。这种模式既调动了企业作为投入主体、开发主
体的积极性，又充分体现出政府在产业宏观规划中的指导作用，二者优势互补，形成有机结合。三是太仓模式。政府
不直接投资，只是按工业用地出让土地，负责产业规划和相关政策扶持，并允许发展商用15%的土地建酒店、餐饮等
辅助设施。引进的外资科技地产商负责园区建设和管理运营，通过股权投资、房租等获得收益。各市在建设外包园区
时，要坚持“政府主导、企业参与、多方投资、市场运作”的原则，按照城市新区要求设计外包产业集聚区，根据服
务外包产业发展的特殊需求和人性化、生态化的国际理念，实现办公、住宿、生活、文化体育设施完整配套。同时要
用足城乡建设用地增减挂钩和旧村改造等政策，吸引和鼓励国内外投资机构参与外包园区的投资、建设、管理和招商。
（四）引进与涵养相结合， 促进服务外包企业聚集成长。按照“培育与引进、离岸与在岸、市场与企业”相结
合的思路，创新招商方式，促进服务外包企业聚集和成长。一靠市场引。依托我省良好的制造业基础和丰富的人力资
源，鼓励党政机关、企事业单位释放非核心业务，丰富服务外包市场，吸引国内外著名企业落户。发展改革部门应组
织相关部门，对医院、疾控中心、计生服务站、药品监管中心、质检中心和部门办的信息中心等单位进行调研，探讨
资源整合、服务外包的路径；引导设计院、规划院等单位向服务外包企业过渡。国有资产管理部门要鼓励国有企业将
非核心业务内部相对独立，在保证服务本企业的前提下，承担其他企业的外包业务，条件成熟后再剥离。二靠中介联。
针对跨国公司外包业务转移战略和具体意向，制定有吸引力的奖励政策和严格的效果考核办法，委托境外服务外包协
会、专业中介机构、主流媒体、桥梁工程师等，以全球服务外包100强企业为重点，以12个服务外包示范基地为重要
载体，以发包国认可的方式和形式进行整体包装推介，避免盲目境外招商。三靠突出重点区域。针对北京、上海等地
综合成本上升、外包企业外迁趋势，积极有效地开展点对点的境内招商。四靠培植领军企业。鼓励民间资本、外来资
本、金融资金向服务外包产业集聚，建立服务外包风险投资基金和中小服务外包企业担保基金，为企业发展提供投融
资便利。支持企业重组、收购、兼并，实现结构优化和规模增长。对重点外包企业要全程跟踪服务，扶持企业做大做
强。
（五）引进与培育相结合，突破人才瓶颈。江苏省实施引进领军人才的“百万资助”计划、无锡市引进海外领军
型归国创业人才的“530”计划和“人才太湖工程”，加速了服务外包人才聚集，对国内其他地区形成了“人才圈地”
的压力。我省必须加快完善人才支撑体系。一是引进来和走出去相结合。广泛宣传并认真落实《关于加快引进海外高
层次人才的实施意见》（鲁办发［2009］15号），积极引进具有从事服务外包经验的海内外优秀人才。选送相关政府
部门、服务外包企业中高级管理人员赴海外培训，培养更多的具有全球眼光、能够带领大型团队承接复杂外包项目的
中高端人才。二是实施“齐鲁人才”工程。全面落实部省市服务外包培训中心共建协议，把“中国服务外包培训中心
（济南）”办成国内一流的培训机构。依托有实力、有条件的大专院校和社会培训机构，积极推进与微软、IBM等跨
国公司的合作，建设好14家省级服务外包人才实训基地，培育3—5家年培训5000—10000人的省级服务外包人才实训基
地和20家年培训1000人的重点服务外包培训机构，带动辐射全省人才培训扩大规模，提高水平。三是深化高等教育与
外包产业的对接。发挥全国示范性软件学院和示范性软件职业技术学院培养服务外包人才的示范引领作用。鼓励省属
院校设立面向服务外包的软件学院，增加服务外包相关专业的学时和实训内容，加强与外包园区、专业培训机构和外
包企业的合作，采取“联合开发课程、学分互认、双专业、课程嵌入、特色班”等方式，实行“3+1”“2+1”模式的
教学合作，加快跨学科的复合型实用人才培养。四是加快建设发展“中日IT桥梁工程师交流示范基地”。示范基地试
点引进日本高层次人才特别是退休IT工程师来华工作，帮助企业提高技术和管理水平，在一定程度上缓解了软件外包
人才紧缺局面。济南作为全国首家示范基地，要继续做好各类经济型专家公寓的建设、升级和改造工作，为后续专家
进驻创造良好环境；整合日本退休IT工程师和其他专业人才资源，建立桥梁工程师信息数据库；逐步建立对引进人才
的第三方评价机制，积极组织受聘工程师开展培训工作。并以此为契机，将基地建设扩展到美国、爱尔兰、印度等软
件产业发达国家，在全球资源中寻找合作机遇，吸引高层次人才。五是大力推动校企合作培训。认真落实商务部、教
育部《关于加强服务外包人才培养促进高校毕业生就业工作的若干意见》，推动服务外包企业和高校联合成立服务外
包校企合作联盟，鼓励其在人才培养、产品和技术研发、高校毕业生就业等方面积极开展多边和双边合作，提高服务
外包从业人员数量和质量。
（六）大力优化服务外包发展环境。一是充分利用服务外包联席会议平台，完善部门、地方合作协调机制，成立
全省服务外包协会、服务外包专家委员会、服务外包人才培训联盟等中介咨询服务机构，建设分层次、多渠道的服务
外包发展服务促进体系，形成“省市基地”“市基地企业”共建机制。二是放大服务外包专项资金规模。整合分散于
有关部门的扶持政策，集中向服务外包产业倾斜。2008、2009年江苏省级财政外包专项经费都是5亿元，无锡市财政
将在3年内拿出不少于15亿元资金支持服务外包发展，而我省省级专项仅有2000万元，青岛、烟台、济南每年的扶持
资金也仅有1亿元、5000万元和2000万元。三是专项支持重点城市至国际出口节点信息专线建设，为济南、青岛、烟
台、威海等市开通直达国际出口的专用信息通道。建议借鉴江苏的做法尽快解决。四是加快研究出台数据保密等促进
服务外包发展的知识产权保护措施，加强知识产权保护力度。五是推广济南“软件出口绿色通道”的先进经验。绿色
通道大大缩短了申报时间，简化了申报手续，整个过程由最初的50天缩短到10天，大大提高了软件外包企业的出口积
极性。要继续总结经验，认真分析外包业务的新要求，逐步向其他城市和园区推广。六是制定山东省金融业支持服务
外包发展的政策。七是加大对动漫等技术公共服务平台的支持力度，降低企业成本。八是加快建设国际学校，拓展国
际航线，为外籍人员出入境、就医、子女入学提供便利，营造良好的生活环境。九是策划制定山东服务外包境内外推
介宣传方案。探索制定发包国企业易于接受的宣传方案，或直接“外包”给当地主流专业推介机构，既宣传整体环境，
又突出各市特色。
责任编校:宋 涛