中共山东省委政策研究室
一、我省社会主义新农村建设呈现良好发展势头
2006年以来，全省新农村建设开局良好，取得明显成效。
农业综合生产能力显著提高。全省实现农业增加值2110亿元，比上年增长5.2％；粮食总产4048.8万吨，增长3.4％，棉花、果菜、畜牧、水产全面增产增收。农产品出口80亿美元，同比增长16％，继续保持全国领先地位。
农民收入持续增长。全省新增转移农村劳动力150万人，农民人均纯收入达到4300元，增长10％。农民来自非农产业的收入达到58％，其中工资性收入的贡献率超过三分之一。
农村基础设施不断完善。全省改造中低产田180万亩，新增和改善灌溉面积1000万亩，增加和改善除涝面积500万亩。新增改造农村公路1.2万公里，行政村通油路率达到95％，农村自来水普及率达到70％，户用沼气池达到67万户。
农村社会事业加快发展。农村义务教育“两免一补”政策得到全面落实，改造农村中小学危房120万平方米。完成了360所乡镇医（卫生）院改造，新型农村合作医疗试点县达到88个，农民参合率88.6％。农村最低生活保障制度全面建立，参保农民1055.3万人，五保户集中供养率60％以上。
全省社会主义新农村建设总体形势很好，但也出现了一些值得注意的问题。一是有些干部群众在认识理解上简单化，将过多精力放在村庄整治上。二是盲目乐观和畏难发愁情绪并存，发达地区有人认为基础较好，再有三五年就可以建成新农村，存在急于求成的倾向；欠发达地区有人认为本地经济发展水平低、财力有限，工作上比较消极。三是“等、靠、要”思想严重。各地都有一些干部群众认为，建设新农村靠上级支持，靠外力拉动，片面理解城乡统筹、工业反哺。
二、分类指导我省新农村建设的总体思路和目标要求
（一）总体思路
按照建设社会主义新农村的总要求，围绕我省“提前全面建成小康社会、提前基本实现现代化”的目标，以促进农民持续增收为中心，以建设现代农业为首要任务，以发展县域经济为抓手，以政策的连续性和稳定性为保证，坚持共性要求与具体实际相结合，遵循“省指导到县、县指导到村”的工作思路，对全省有农村的135个县（市、区）进行科学分类，明确目标任务，突出工作重点，优化扶持政策，分层负责，梯次推进，扎实建设社会主义新农村。
（二）基本分类
针对全省县域新农村建设的不平衡性，本着既体现新农村建设特点，又保持“双30”战略等县域经济发展政策连续性的原则，突出科学、客观和简便易操作的要求，以国家《农村全面小康评价指标体系》为重要参考，以在充分调研论证基础上形成的《全省新农村建设县级分类指标体系》的18项指标及其权重为依据，以全省“十一五”规划指标为目标值，以全省有农村的135个县（市、区）为基本单位，测定各县（市、区）新农村建设综合指数，据此将各县（市、区）划分为“强区强县、中等县、欠发达县”三大类：
一类县：综合指数排名位居前列的城阳、崂山、黄岛等15个强区，以及荣成、文登、邹城等30个经济强县，占全省总县数的33％。
二类县：综合指数居中的长岛县、河口区、潍城区等60个中等县，占全省总县数的44％。
三类县：武城县、宁津县、莒南县等30个经济欠发达县，占全省总县数的23％。
（三）三个类别县新农村建设的目标任务和工作重点
1、强区强县：围绕实现“城乡一体化”目标，构建“五大体系”，大力提升新农村建设水平
45个强区强县要以城乡一体化为目标，进一步加大统筹城乡力度，积极推进农村工业向园区集中、人口向县城和中心镇集中、农民居住向农村新社区集中、农地经营向农业大户集中“四个集中”，加快形成“体制统一、资源共享、利益共得”的城乡一体化发展新机制。力争到2010年，15个强区基本建立城乡一体化发展机制，在城乡融合发展上创出新路子；30个强县基本建立以工补农、以城带乡的发展机制，为全省新农村建设作出表率。工作重点是构建“五大体系”：一是构建城乡一体的现代产业体系；二是构建城乡一体的基础设施体系；三是构建城乡一体的就业和社会保障体系；四是构建城乡一体的生态保护与环境建设体系；五是构建城乡一体的社会管理体系。
2、中等县：围绕推进“三化进程”，做好“五篇文章”，全面推进新农村建设
60个中等县“十一五”期间，要坚持以产业化提升农业、工业化致富农民、城镇化带动农村，大力推进新型工业化、特色城镇化、农业产业化“三化”进程，积极推动城市基础设施向农村延伸、城市文明向农村传播、社会保障向农村覆盖、公共服务向农村拓展。工作重点是做好“五篇文章”：一是做好农业产业升级的文章；二是做好工业强县的文章；三是做好城乡基础设施建设的文章；四是做好农村社会事业发展的文章；五是做好村级民主管理规范化的文章。
3、欠发达县：围绕加快“三个转变”，抓好“五项工程”，扎实推进新农村建设
30个经济欠发达县“十一五”期间，要以加强农业农村基础设施建设，改善农民生活生产条件为切入点，大力发展农村生产力，不断拓宽农业增效、农民增收、财政增收渠道，加快推进传统农业向现代农业转变、传统村落向秀美村庄转变、 传统农民向新型农民转变“三个转变” 。工作重点是抓好“五项工程”：一是抓好特色主导产业培植工程；二是抓好农民生活环境整治工程；三是抓好劳务输出工程；四是抓好农村基础设施改善工程；五是抓好村级组织建设工程。
三、县域推进新农村建设的路径选择
（一）城乡一体化推进新农村建设模式。青岛市城阳区以统筹城乡发展为主线，发挥区位优势、经济实力优势和财政支付能力优势，积极构建城乡一体的产业发展体系、村镇建设体系、公共服务体系、社会保障和就业体系，将全区230个村庄规划建设成46个功能齐备、设施完善的新社区。2005年全区城市化水平达到57％，从事二、三产业的农村劳动力占到83％，实现了农村新型社会基本养老保险、新型合作医疗保险的全覆盖，全面小康社会实现程度达到95.6％，促进了城乡共同繁荣。这一模式主要适用于经济实力强、产业水平高、城乡融合度高的中心城市市区或近郊区。
（二）以城带乡推进新农村建设模式。淄博市临淄区依托辖区内齐鲁石化等优势工业企业，大力完善城区功能，强化中心城区的带动作用，形成了以城区为中心的20分钟现代交通网、公共服务网和都市经济圈，实现了城乡道路相连、设施共建、资源共享，增强了城市的承载力和辐射力。2005年全区城市化水平达到52％，农民人均纯收入5715元，经济社会发展综合指数绝对值和增幅均居全省县域经济30强首位。这一模式主要适用于工业化、城镇化水平比较高的工矿区或工业中心区。
（三）工业主导推进新农村建设模式。邹平县大力实施“三位一体”工业强县发展战略，即加快工业园区建设，引导县域工业集中发展，解决“村村冒烟”和环境污染问题；加快县城和中心镇建设，吸引农民集中到城镇居住；积极稳妥地推进农业适度规模经营，为农民进厂进城创造条件，加快了农村工业化、城镇化和农民市民化进程。2005年，全县第二产业占GDP的比重达76％，农民来自非农产业的收入占到人均纯收入的70％，魏桥、西王等一批企业集团发展成为人口集聚的新型农村社区。这一模式主要适用于工业实力强、产业集群发达，工业成为提升农业、转移农民强大引擎的地区。
（四）发展现代农业推进新农村建设模式。寿光市用现代经营理念发展农业，积极推进“一乡一业”“一村一品”建设，大力发展以蔬菜产业为主的现代农业，促进了农业增效、农村发展、农民增收。目前，全市冬暖式蔬菜大棚达40多万个，户均2个。农业龙头企业320家，带动基地40万亩，80％的农户进入蔬菜产业化经营体系，农民人均纯收入70％左右来自蔬菜产业，近60％的村依靠发展现代高效农业实现了强村富民。这一模式主要适用于农业特色鲜明、经营规模大、龙型体系全、流通服务网络发达的地区。
（五）创建小康村推进新农村建设模式。平原县积极推进以“发展现代农业、培育新型农民、建设秀美农村”为主要内容的“小康村创建工程”，确定工作目标，提升创建层次，提高了农村的综合实力、外在形象和文明程度。三年来，全县新修农村公路1440多公里，80％的村庄硬化了街道，林木覆盖率达到32％， 80％以上的村庄确立了经济发展主导产业，农民人均增收1000多元。创建小康村，建设生态文明村，对于推进新农村建设具有广泛的借鉴作用。
（六）改善人居环境推进新农村建设模式。成武县从欠发达县的实际出发，以组织实施“四清”（清草堆、清土堆、清粪堆、清垃圾堆）、“四改”（改厕、改水、改灶、改路）、“四学”（学政策、学文化、学技术、学法律）和“一规划”（搞好村镇规划）的“四四四一”工程为突破口，促进经济发展和农民增收。2006年全县集中完成“四清”近2万方，改厕7000多座，建沼气池700多座，培训农民5万多人次，农村“脏乱差”的局面明显改观，生产生活条件得到改善。这一模式主要适用于实力较弱、农民收入水平较低、发展相对滞后的欠发达县。
四、对策措施
（一）加强对新农村建设分类指导的政策扶持
1、加强财政的扶持引导。认真落实中央关于增加“三农”投入的各项具体要求，进一步加大财政支农力度。积极推进以县为主的支农资金整合工作，提高支农资金效益。要积极优化资金投向，对三类县分别实施不同的扶持引导政策。对45个强区强县要“锦上添花”，以奖代补，激励依靠自身财力建设新农村；对60个中等县要“釜底加薪”，激发内部活力，以引导为主，提高农村公共服务水平；对30个欠发达县要“雪中送炭”，加大省市财政帮扶力度，实现新农村建设的重点突破。
2、加强金融的扶持引导。继续深化农村信用社改革和邮政储蓄改革。加快构建多元化的农村金融组织，积极探索建立由自然人或企业发起的小额信贷组织，引导农民发展资金互助合作组织，扭转农村金融机构单一化的趋势。积极运用财政手段，扩大支农贷款贴息规模，设立农村信用担保基金，建立农业保险风险基金、政策性保费补贴和政策性保险业务补贴，吸引金融资金投入新农村建设。
（二）进一步加强和改进县对村的分类指导
各县（市、区）要立足实际，细化地域类型，细化指导措施，加强对村的分类指导。可以通过对本县农民人均纯收入、农村集体收入、基础设施建设、社会公益事业、班子建设等情况的综合分析，将全县村庄进行科学分类，分别提出目标任务、工作重点和推进措施。可以根据各村庄所处的地理位置，划分为山村、渔村、乡村、矿区村、城郊村、城中村等不同类型，确定工作着力点。也可以按照各村庄主导产业、经济发展模式，划分为工业企业带动型、特色农业带动型、商贸流通带动型、旅游产业带动型、劳务经济带动型等，将各自的优势做大做强。
（三）把发展农村经济、促进农民增收放在首位
1、大力发展现代农业。坚持把发展现代农业作为建设新农村的首要任务切实抓好。一是进一步调整优化结构。坚持粮食生产“三条底线”，做大做强园艺、畜牧、水产三大优势产业，大力发展优质高效生态安全农业。二是努力提高设施装备水平。加强农田水利设施建设，推进农业机械化创新示范工程，大力发展综合利用和保护地耕作机械，大幅度提高农业装备水平。三是强化科技支撑。加快农业科技创新，促进科技成果转化，加强基层农技推广体系改革建设，推进农业增长方式转变。四是促进资源节约。高度重视生态农业、有机农业、循环农业和生物质产业发展，提高资源利用率。五是全面推进农业产业化经营。坚持一手抓培育壮大龙头企业，一手抓发展农民合作组织，完善利益联结机制，使产业化经营更好地引领现代农业发展。
2、发展壮大县域经济。继续把做大做强县域经济作为推进新农村建设的重要抓手，大力实施“双30”工程，不断壮大县域经济实力，增强县级统筹能力。要切实转变县域经济增长方式，促进县域经济转型，加快推动以乡村为依托，以农业和农村经济为主体的传统县域经济，向以县城和中心镇为依托，一、二、三产业协调发展的新型县域经济转变，不断增强二、三产业对农业、城镇对农村的带动作用。积极引导乡镇企业和民营经济向小城镇集中，提高集聚效应，带动第三产业发展。
3、拓宽农民增收渠道。在加快发展现代农业，充分挖掘农业内部增收潜力的同时，突出抓好农民创业培训、科技培训、转移就业培训，全面提高农民素质和就业创业能力。要广辟农民外出务工经商转移途径，完善城乡就业服务体系，深入实施百万农民转移工程。积极搭建平台，加大扶持农民自主创业的政策力度，推动由“打工经济”向“创业经济”转变。
（四）积极构建更富活力的农村经营体制机制
1、稳定完善农村基本经营制度。在坚持农村基本经营制度不动摇，保障农民土地承包经营权的前提下，引导农民按照“依法、自愿、有偿”的原则，进一步规范土地承包经营权流转，完善社会化服务体系，发展多种形式的农业适度规模经营。
2、大力发展农民专业合作组织。积极鼓励和引导农民发展多种类型的专业合作组织，逐步形成村有合作社、乡有联合社、县有协会的格局，不断提高农业组织化程度。加大财政扶持和信贷扶持力度，支持农民专业合作组织开展市场营销、技术服务、农资经营和农产品加工。同时，要进一步健全完善管理制度和运行机制，促其尽快成为运作规范完善、市场竞争力强、带动作用明显的合作组织。
3、增强村集体实力和服务功能。积极探索充分发挥双层经营体制活力，促进农民和集体双受益、农民收入和集体收入双增加的有效途径。积极引导村集体通过兴建市场、资源开发、领办专业合作组织等办法，以及搞好集体资产股份制改革，实现集体资产收益股份化等途径，多渠道增加村级可支配收入，增强服务功能。
（五）深入推进农村综合改革
扎实推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，建立精干高效的基层行政管理体制和运行机制、政府保障的农村义务教育体制、覆盖城乡的公共财政制度。以转变政府职能为重点，深化乡镇机构改革，加强农村社会管理和公共服务，建设服务型政府。以建立健全各级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定增长的保障机制为重点，深化农村义务教育管理体制改革，巩固和完善“以县为主”的农村义务教育办学体制。以建立覆盖农村的公共财政制度为重点，深化县乡财政管理体制改革，规范转移支付制度，增强县乡自我保障和发展的能力。
（六）充分发挥基层组织的重要作用
以增强服务功能和提高社会管理、依法办事能力为重点，大力加强农村基层组织建设。巩固和发展农村党员先进性教育成果，继续搞好农村党员干部现代远程教育，着力建立党员经常受教育、永葆先进性的长效机制。进一步加强以党组织为核心的村级组织配套建设，选好配强乡村党组织领导班子，支持村民自治组织以及青年、妇女组织发挥联系群众、服务群众、教育群众、维护群众合法权益的作用。加快建立基层干部奖励保障制度，合理提高他们的待遇和保障水平。抓好村级组织活动场所建设，解决基层组织工作无阵地、农民群众活动无场所的问题。扎实推进基层民主政治建设，完善村党组织领导下的充满活力的村民自治机制，使基层组织在新农村建设中充分发挥凝聚人心、推动发展、促进和谐的作用。