省新型农村合作医疗制度试点工作调研组
一、全省新农合制度试点工作的基本情况与特点
2003年全省开展新农合制度试点工作以来，省委、省政府高度重视，把建立新农合制
度、解决农民看病难问题，作为实践“三个代表”重要思想、执政为民、建设“和谐山东”
的重要措施，列入了“十项民心工程”。在各级党委、政府的重视支持和各有关部门的共
同努力下， 试点工作进展顺利，健康发展，取得了明显成效。到2005年6月，三年共启动
了46个省级试点县（市、 区），其中2003年7个，2004年20个，2005年19个。2005年，46
个省级试点县共有1710.48万农民参加合作医疗， 平均参合率77.71％， 筹集新农合资金
2.73亿元。 其中农民个人缴纳17274.16万元，市、县级财政补助4688.77万元，省级财政
补助2351.24万元， 其他筹资2985.83万元。截至2005年6月底，已为339.08万农民报销医
药费用9780.55万元。同时，全省还有15个设区市在49个县（市、区）的396个乡镇进行了
市级试点，参合农民1017.59万人。三年来，省、市两级试点总共有2728.07万农民参加合
作医疗， 占全省农业人口的43.8％。省级试点县累计筹集5.2亿元资金用于农民防病治病
补偿。
经过三年的探索和发展，全省新农合制度体系逐步健全完善，保持了平稳健康运行，
呈现出以下几个特点：
一是新农合制度得到农民群众普遍拥护，认同感不断增强。基层干部和广大群众普遍
认为，新农合是惠及亿万农民的一项新制度，是解决多年来存在的农民就医难问题的有效
措施，是党和政府真正为农民解难题、谋利益的“民心工程”。由于各级各有关部门在试
点工作中加强宣传引导，严格掌握政策，坚持自愿原则，公开透明规范运作，使参合农民
普遍受益，增强了广大农民参合的自觉性和主动性，扩大了参合面，使这项制度逐步得到
农民群众的理解、 信任和拥护。从对全省近千份农民调查问卷及调研走访的200多位农民
来看，认同满意度达到了100％。
二是新农合试点工作稳步推进，参合率逐步上升。随着农民群众对新农合制度认同感
的增强，试点工作呈现出快速稳步发展的态势。到2005年6月份，省级试点县由最初的7个
扩大到46个， 年筹集新农合资金由2003年的5886.97万元增加到22924.60万元。同时，农
民参合率稳步提高，特别是受益农民参合积极性空前高涨。2003年7县参合率为82.01％，
2005年46县参合率为84.04％。第一批试点县临邑县2005年参合率达到了94.52％；寿光市
2004年参合率为87.9％，2005年上升到97.6％。
三是制度建设日趋完善，农民受益面逐步扩大。各地从实际出发，积极探索，因地制
宜制定了宣传发动、基线调查、基金筹集、补偿、监管、费用控制、药品使用目录、定点
医疗机构管理、转诊以及便民利民等方面的一系列制度、办法和操作规程，初步形成了新
农合管理和运行机制。随着试点工作的深入和制度的完善，资金筹集规模越来越大，保障
水平逐步提高。参合农民补偿率由2003年的77.08％上升到2004年的84.66％，已接近“保
障适度，收支略有节余”的政策目标。
四是基础工作得到加强，管理水平明显提高。适应新农合试点的需要，由县、镇、村
三级医疗预防保健机构组成的农村卫生服务网络逐步建立，农村卫生服务队伍素质不断提
高。各试点县建立了试点工作领导和经办机构，选配素质高、业务精的经办人员，并进行
了培训，部分试点县由编制部门批准设立专门机构；普遍建立了管理精细、操作性强、惩
处严厉的运行制度体系和咨询、投诉、举报等监督制度体系，开辟群众参与监督的各种渠
道。立足于提高运营管理水平和医疗人员专业技能，促进医疗管理体制的创新完善，增加
投入， 改善条件。嘉祥县在财政困难的情况下投资138万元建立新农合信息管理网络，实
现了管理手段的高起点、高水平；宁阳县不仅实现了信息管理网络化，而且实施了免费为
参合农民远程网上会诊，使农民不出县就能享受到北京协和医院等高水平医院专家的诊疗
服务。
五是配套救助制度开始起步，保障能力不断提高。在开展新农合制度试点的同时，部
分地区还建立了以多方筹集资金、资助特困农民参合及救助大额医疗支出为主要内容的农
村医疗救助制度。烟台市对具有本地农村户口、享受最低生活保障的贫困家庭和残疾人，
由政府资助其参加新型农村合作医疗，资助标准为年人均10元；对没有参合的农村贫困家
庭实施医疗救助，根据实际困难程度，一般为因病残等所致特殊困难家庭每年救助1000～
3000元，从2002～2004年累计发放救助款1512万元。东营市在全市建立了医疗救助制度，
市财政每年列支420万元，用于对参合农民年医药费用超过3万元以上部分的大病救助，参
合农民一次性医药费用超过3万元且仍在治疗中的， 还可以申请紧急救助；同时对农村五
保户、低保对象和伤残军人，其参加合作医疗个人缴纳部分由市财政缴纳。
新农合制度的积极意义和重要作用突出表现在以下几个方面：
一是促进了农民医疗消费和健康观念发生新的变化。新农合制度的实施，教育和引导
农民初步树立了互助共济和风险共担意识，增强了农民自我保健和健康投资意识，试点县
农民的就诊人次和住院人次明显增加。东营市农民因病就诊率由2002年的75.1％上升到目
前的90.3％，住院率由2.9％上升为3.7％，农民人均医疗消费由106元上升为358元；宁阳
县农民门诊人次，实施新农合后增加了36％。
二是减轻了农民群众的医药费用负担。新农合制度的实施，提高了农民健康保障能力，
使农民群众医疗卫生需求逐步释放出来。 三年来，省级试点县已为725万人次补偿医药费
2.5亿元， 补偿数额超过5000元以上的1929人，超过1万元以上的518人；有213.62万人享
受了免费体检。 广饶县石村镇王家村参合农民许英，因病毒性脑膜炎住院，当他接过4万
多元的大病补偿金后激动地说： “没想到只交了10块钱，却能补给4万元，新农合是政府
给我们的保护伞。”
三是加快了农村医疗卫生资源的整合与优化配置。一方面，新农合制度的实施，把县、
乡、村医疗机构有机联系起来，使推行卫生服务管理一体化有了保障，资源共用、利益共
享有了桥梁，乡、村医疗服务机构提高综合服务能力有了依托，加快了县、乡、村医疗卫
生服务机构的发展，提高了门诊人次、出院人次和业务收入。潍坊市实施新农合制度后乡
镇卫生院门诊人次增长18％，出院人数增加20％，床位使用率增加19个百分点。另一方面，
基层定点医疗机构综合服务能力、服务质量、管理水平的提高，又能为参合农民提供优质、
高效、价廉的服务，为引导病人合理分流，降低医药费用，提供了有效载体。威海市在推
行新农合试点过程中，大力调整农村医疗机构布局和功能，突出整合优化乡村卫生资源配
置， 该市重新划分了17处中心卫生院和37处一般卫生院，规划建设了167个标准化中心卫
生室和1489个村卫生室，初步形成了基础稳固、功能明确、方便群众的农村卫生服务格局。
实践证明，新农合制度是卫生服务管理一体化的桥梁和纽带，卫生服务管理一体化是新农
合制度的基础和载体，二者相互促进，相辅相成。
四是促进了农村医药市场的规范化发展。试点县大力整顿医药市场，规范管理药品采
购，公布合作医疗基本用药目录，实行药品最高限价，严格执行药品质量、价格公示制度，
初步解决了药价虚高问题，收到了让农民群众对药品质量、药品价格、医疗服务“三个放
心”的良好效果，使广大农民享受到和城里人同质的医药服务。为切实减轻农民药费负担，
各地积极探索对目录用药实行县级集中招标、乡镇统一配送、村级安全使用的方式，让农
民吃上“放心药”、便宜药。青州市从2004年9月开始对乡村卫生院979种药品进行了大幅
度降价，其中58种常用药品平均降价幅度低于政府定价54％。东平县州城镇公开承诺全镇
范围内所有定点医疗机构药品的价格低于市场零售价格，参合农民发现高于市场价格的予
以退款。
五是改善了农村卫生机构服务条件。新农合试点工作开展以来，46个省级试点县乡镇
卫生院、农村社区卫生服务站和村卫生室面貌大为改观，农村公共卫生服务体系逐步完善，
较大提升了农村医疗卫生机构的服务水平和质量。东营市到2004年底筹集农村卫生“房屋、
设备和人才培养三项建设资金”6472万元，对80％的乡镇卫生院进行了新建改建，高标准
建设农村社区卫生服务站434处； 德州市投入3000万元对37处中心卫生院进行了改造；聊
城市连续三年每年投入1000万元建设了10处中心卫生院，农村卫生服务环境和条件得到较
大改善。
二、试点工作的基本经验和体会
（一）党政领导重视，部门参与配合，是搞好试点工作强有力的组织保障。各级党委、
政府高度重视，把试点工作列为“一把手”工程和为民办实事的重大举措来抓，定期研究、
部署，人大、政协加强监督，卫生、财政、审计、农业、民政等相关部门密切配合，形成
了党委政府组织领导、卫生部门具体实施、多部门协调配合、社会监督相结合的组织管理
和监督体系。各地都建立健全了管理机构，成立了新农合管理委员会和监督委员会，建立
了县乡经办机构和定点医疗单位管理网络。东营市提出“用老板的钱干城市建设的事，用
政府的钱办农民关心的事”，对农民健康保障紧抓不放，年年有突破，整体有提高；青州、
邹平等市县连续两年将新农合工作列为政府为民兴办的“十件实事”之一，纳入经济社会
发展总体规划和乡镇、部门年度考核的重要内容，进行重点督查和单项考核，试点工作扎
实推进。
（二）广泛宣传发动，提高农民认识，是试点工作顺利开展的前提。各试点县结合实
际，开展了形式多样、行之有效的宣传发动工作。普遍召开动员大会及座谈会，组织人员
到村入户，设立咨询台和宣传栏；印发了“致农民朋友的一封信”和明白纸，制作播放广
播电视专题节目，设计通俗易懂的宣传标语和口号；并利用农村集市，采取典型事例、文
艺演出等方式，大张旗鼓地宣传新农合政策的好处，介绍就诊转院程序、报销办法等具体
规定。龙口市、东平县注重宣传的广泛性、针对性、灵活性，精心编排了山东快书、戏曲、
小品等文艺节目宣传新农合政策，深受农民欢迎；宁阳县以农民易于接受的形式开展宣传，
其“一天只交三分钱，吃药看病管一年，最多能报一万元”等言简意赅的韵句深入人心，
达到了“家喻户晓，人人明白”的宣传效果。
（三）科学制定方案，健全规章制度，是新农合规范运作的基础。在试点工作中，各
地都特别注重开展基线调查，科学合理地制定实施方案和定点医疗机构管理、基金管理、
会计核算等办法，建立就诊转诊、费用报销、补偿公示、定期审计等制度，使农民从筹资
参合到就医、结算、报销的全过程，以及管理服务机构的行为都有章可循。各试点县按照
“收支平衡、保障适度”的原则，研究设计新农合筹资与补偿方案，确定了统筹账户和家
庭账户的筹资比例以及报销比例、起付线、封顶线，并根据情况变化及时调整完善。垦利
县对县内定点医疗机构门诊费用、住院费用一律实行现场报销，对合作医疗定点机构实行
准入制度，并规范了因病施治、合理检查、合理用药、合理转诊程序，从源头上防止违规
行为的发生。
（四）严格基金监管，确保基金安全，是新农合健康有序发展的保证。各地切实加强
对资金筹集、管理、使用情况的监管，使农民享有参与权、知情权和监督权，增强了透明
度，确保了资金的安全运行。各试点县普遍实行了“筹钱不管钱、管钱不用钱、用钱不见
钱”的封闭式运作方式，建立了财政、审计和社会监督等多种监督制度，做到了统筹资金
县级统一核算、收支两条线，专户储存，专款专用，管用分开，高效运转。对46个省级试
点县的基金管理使用情况，省卫生厅、财政厅每年至少组织一次专项检查，未发现违规违
纪问题，基金总体运行情况良好。
（五）方便群众就医，使农民真正得到实惠，是新农合可持续发展的根本动力。为增
强新农合制度的影响力、吸引力，试点县结合实际采取了许多为民、便民、利民措施。嘉
祥县、东平县、邹平县突破行政区域界限就近选择医疗定点机构，曲阜市对所有定点实行
“一卡通”，将门诊报销范围扩大到所有实行一体化管理的村卫生室，全部实行门诊费用
现场报销，极大地方便了群众，深得民心。多数试点县开展了送医进村入户活动，免费为
群众查体、巡诊，进行健康教育、健康调查、健康咨询，向参合农民发放合作医疗使用手
册、健康手册，增强了群众的疾病预防意识和自我保健能力。合作医疗定点机构增设接诊、
导医、咨询服务，张贴医疗政策、就医指南、报销流程图等，尽可能方便农民就医。
（六）加强基层卫生服务体系建设，提高医疗服务水平，是建立新农合制度的重要支
撑。在积极开展新农合试点的同时，各县进一步理顺农村卫生管理体制，整合镇村卫生设
施、人力等资源，大力实施乡村卫生一体化管理，加强农村卫生服务体系和医疗机构建设，
努力改善基层医疗机构就医条件和环境，大幅度提升了农村医疗服务质量和水平，为参合
农民“小病不出乡，大病不出县”打下了基础。东营市实施乡镇卫生院“二次改貌”工程
和村卫生室规范化建设，2003年总投资7096万元，其中市财政投资2129万元，用于建立新
农合制度为主要内容，涉及乡镇卫生院危房改造、规范化预防接种门诊、规范化产科、一
乡一辆急救车和农村卫生社区服务站等五个项目，农村卫生面貌焕然一新。威海市通过制
定政策，鼓励有专业特长的医护人员、医科院校应届毕业生到农村卫生机构工作。全市15
处县级以上医院与28处镇卫生院开展了对口支援，镇村卫生机构实行人员统一调配、交流
使用，改善了镇卫生院“人多才缺”的状况，提高了服务水平。
三、试点工作中存在的主要问题
（一）筹资水平较低，统筹能力还不强。据专家测算，合作医疗基金达到农民年医疗
消费的20％、 人均纯收入的1.5％～2％， 才具有保障作用。2004年全省人均医疗消费为
170元， 农民人均纯收入为3504元，按上述比例合作医疗资金人均应该达到35～50元。但
由于国家尚未对全省新农合试点进行相应配套的财政资金补助，大多数试点县都在人均20
元左右起步，与我国中西部地区相比少了国家补助的10元。同时，由于区域发展不平衡，
全省东中西部地区之间差距较大，东部发达地区人均筹资可达30元左右，而中西部欠发达
地区因财政实力较弱和农民收入水平较低，人均筹资只能维持在20元左右。因此，全省筹
资额度明显偏小，统筹能力不高，互助共济的作用不强，导致合作医疗保障水平有限，抵
御大病风险的能力较差。据调查，多数试点县参合的农民门诊费用仅能报销10％～20％，
大病报销5000～10000元封顶，一般还要剔除用药目录以外的医药费用。由于报销比例低、
额度小，一是对农民来说缺乏吸引力，感到小病报销太麻烦，大病补偿比例太低；二是从
根本上看无法达到新农合制度设立的目标，不能从根本上解决农民看病难和因病致贫、因
病返贫的问题。
（二）管理机构不健全，缺少经费来源。任何一项制度的设立都需要一定的运作成本。
各试点县党委和政府都高度重视，花费了大量的人力、财力和物力，推动这项工作。但是，
经费问题、机构编制问题，中央和省都没有明确的规定，在地方财力十分紧张、编制严格
控制的条件下，如何使这项工作持续开展下去，就成了大问题。不少试点县乡镇一级因财
政困难，没有设立专门机构和人员，有的只是在乡镇卫生院抽调了医务人员做管理工作，
不能实现管、办分离。
（三）基层医疗机构条件有限，难以满足农民需要。全省农村卫生基础设施建设还比
较滞后，乡村卫生服务机构自我发展能力不强。部分乡镇卫生院机制不活，设备落后，人
才匮乏，医疗技术水平和服务质量不高，难以满足农民多元化的医疗需求。调查发现，乡
镇一级医疗机构中，医务人员的学历层次以中专为主，本科生很少；在村一级医疗机构中，
几乎没有大专以上学历的医务人员。不少乡镇级医疗机构，经营收入很少，处于难以为继
的境地；在村级医疗机构中，有些还是私营性质，有的诊所就设在自己家中，条件很差。
通过新农合试点，虽然这些问题有一定改观，但还没有从根本上解决问题。
（四）经常性筹资机制尚未建立，运行机制有待完善。一是在农民个人筹资方面，还
没有找到一个简便有效的筹资途径。各地多采用乡村干部进村入户收缴合作医疗资金的办
法，每年收缴一次，成本较高，经常性筹资机制尚未建立起来。二是制度运行机制还不完
善。有的地方没有按照要求开展基线调查，制定报销起付线、封顶线受主观因素影响较大，
起付线偏高或封顶线偏低，都影响农民受益和参合的积极性。此外，新农合运行管理缺乏
全省统一的系统软件，46个省级试点县中有16个没有实行网络化管理，使用手工操作，管
理成本高，效率低。
（五）基金运行存在潜在风险，长效机制亟待建立。一是基金封闭运行机制和监管机
制还不完善。有的地方存在筹资和补偿报销程序不健全，财务管理手段落后，缺乏具有专
业知识和技能的人才等问题。二是基金运行存在潜在的风险。多数试点县在新农合制度建
立初期，报销的人数少，资金沉淀多，但经过调整运作一段时间后，报销的人数大大增加，
资金沉淀减少，有的地方出现了超支现象，增加了基金运行风险。此外，由于筹资水平较
低，大多数试点县尚未建立风险基金。
（六）家庭账户不规范，管理运作成本较高。目前主要有三种情况：一是省级试点县
中有41个设立了家庭账户，但资金比例不一致，有6元、8元、10元不等；二是有的县名义
上设立了家庭账户，但实际上未能按家庭账户的方式运作；三是少数县未设立家庭账户。
对家庭账户设与不设，认识还不够统一。有的试点县不赞同设立家庭账户，认为将农民个
人缴费中的一部分记入家庭账户看门诊，余额划转下年，影响了互助合作的初衷，影响常
见病、多发病、慢性病人受益；同时家庭账户又不能完全解决参合病人的门诊费用问题，
而且增加了个人缴费的基数，加大了筹资难度和运行成本。但参合农民大都拥护家庭账户，
认为自己的钱大部分由自己和家人支配，能得到实际补偿，比较放心。家庭账户作为新农
合的一项重要制度设计，应该认真研究，探索一种既能体现互助共济、让农民得到合理补
偿，又能降低运作成本的家庭账户管理办法。
（七）基本用药目录尚须调整，药品价格控制不力。目前，合作医疗的基本用药目录
收录的药品十分有限，缺少大部分二、三级医院经常使用的基本用药目录之外的新药、特
药，使部分住院病人用药受限。同时还存在着“一药多名”现象，造成基本用药目录在执
行过程中，实际操作难度较大。调查发现，在规定范围内用药的部分试点县，仍存在着定
点医疗机构药价高于零售药店同类药品价格的现象。
四、加快推进全省新农合制度建设的思路和对策
（一）进一步提高认识，加强领导
1、加强对新农合及农村卫生工作的领导。各级党委、政府要认真贯彻国务院第101次
常务会议和全国新型农村合作医疗试点工作会议部署要求，把发展农村卫生事业列入当地
经济和社会发展总体规划，把关心农民健康、解决农民群众看病难问题列入重要议事日程，
纳入各级党政领导的任期目标和年度工作目标考核，真正把发展和完善合作医疗制度作为
一项“民心工程”，作为落实科学发展观和正确政绩观的具体体现，作为解决“三农”问
题、构建和谐社会、建设社会主义新农村的重大举措来抓，促进农村经济社会持续健康发
展。要抓紧制定出台“关于在全省全面推开新型农村合作医疗制度的实施意见”。
2、 进一步加大宣传发动力度。一是把宣传发动作为一项长期工作常抓不懈。当前要
结合正在开展的保持共产党员先进性教育活动，进一步把宣传发动工作落到实处，做到年
年讲，经常讲，反复讲。二是建立经常性的宣传机制和平台。以县为主组织宣传发动，结
合其他涉农政策宣传贯彻一并安排，并在公共场所设置公益广告牌及利用公共汽车车体广
告等多种形式，广泛宣传，大造舆论。三是搞好集中宣传发动。充分利用电视、广播、报
纸等媒体播发领导讲话，印发宣传资料，组织宣传车和文艺演出队；集中筹资期间在省、
市、县电视台的黄金时段，连续播出宣传新农合的公益广告，开辟专栏，使新农合制度家
喻户晓，深入人心，增强农民群众参加的自觉性和主动性，进一步扩大参合面。
3、 充分发挥新农合联席会议的作用，加强对试点工作的指导。及时研究解决试点工
作中的重大问题，对每个县的试点方案都要按规定程序报批，使方案更加合理完善。
4、 加快立法进程。建议根据试点情况和全省实际，加快研究制定全省性的相关法规
或条例，以立法形式将制度建设要求固定下来，确保试点的全面开展和制度的长久实施。
（二）实行政府主导，不断提高筹资水平
1、 加大财政补助力度。积极争取国家财政资金支持，争取有更多的试点县（市）纳
入中央财政补助范围。当前，应着重落实好国务院提出的政府加大对参合农民补助的要求。
建议省里按东、中、西分类确定补助标准，对享受中央补助政策的地区，在中央财政补助
的基础上省市县财政补齐差额；其他地区，省财政按其分类进行补助。有条件的乡镇也可
以增加补助资金。
2、 逐步提高农民筹资水平。各地应根据实际，在不增加农民负担且农民自愿的基础
上，适当提高农民的筹资额度。
3、 不断探索集体出资，社会、企业、个人捐资等多种筹资方式，提高筹资标准和补
偿标准。但需注意加强引导，强化农民的合作共济意识，不允许以集体出资代替个人交费。
要多方面吸收社会资金，壮大农村合作医疗基金实力，提升合作医疗制度的保障能力和抗
风险能力。
（三）以县乡村医疗管理一体化为主渠道，积极探索建立科学、稳定、低成本的筹资
机制
建立科学、稳定、低成本的长效筹资机制，是新农合制度建设可持续发展的根本保障。
从试点情况看，一年一发动，投入大量的人力、物力和财力，筹资成本较高。而充分发挥
县乡村医疗一体化管理主渠道作用，建立和完善县乡村医疗管理一体化筹资模式，是充分
利用医疗服务管理资源，建立稳定、长效筹资机制，降低筹资成本的有效方式和现实选择。
通过进一步健全完善县乡村医疗一体化管理体制，在深入宣传发动、农民广泛受益的基础
上，使参合农民主动缴费，筹资费用可在村卫生室交纳或住院报销时直接扣交，由村卫生
室统一收齐交乡镇卫生院，乡镇卫生院收齐交财政，从而减少环节，节省大量的人力、物
力、财力，降低筹资成本。
同时，根据调查中基层反映的意见，借鉴省内外行之有效的做法，还可以考虑从以下
方面进行探索。
1、 加大家庭账户资金量。家庭账户计入资金应能更好地使农民受益，充分调动农民
群众参合和缴费的积极性。
2、 实行滚动式筹资方式。即农民报销现场收费的办法。农民在村卫生室就诊时，可
以在自愿基础上将费用交卫生室，由村医定期到乡镇集中办理。农民个人可以多次缴纳，
直到缴齐为止。这样，绝大多数农户可以在年底前缴齐次年的参保费，对于预缴资金不足
的少数农户，由镇村干部和卫生人员入户收缴。
3、允许在自愿基础上“一次缴多年”。
4、 在缴款方式上，可以在农村信用社或财政所已有的开户银行设立代办点，在农民
办理存款时，代办缴存。
以上办法可在具备条件的地方先行试点，取得经验后推开。
（四）完善实施方案，不断优化运行机制
1、 合理建立和完善家庭账户。新农合资金要坚持分设家庭账户和统筹账户，并实行
以县统筹管理为主。加大家庭账户筹资比例，农民个人筹资尽可能全部划入家庭账户，家
庭账户用于补偿统筹账户起付线以下的医药费用，归农民个人所有，家庭成员间可以共用
通支，节余结转下年使用。省、市、县财政补助资金全部或大部分划入统筹账户，用于补
偿参合农民统筹账户起付线以上医药费用的补偿，以县为单位统筹使用，做到大病大受益、
小病小受益、无病也受益。
2、 科学合理地确定起付线、封顶线以及报销比例，探求封顶线以上医药费用的支付
途径。根据基线调查情况，特别是筹资情况，科学合理地确定起付线、封顶线以及报销比
例。应提倡实行零起点报销，既保大病又保小病，不仅患大病的农民可以得到补偿，患小
病的农民也能受益。要坚持量入为出，既不过多沉淀资金，又不超支资金，既提高受益面，
又防范风险，最大限度地发挥好合作医疗基金作用，实现可持续发展。
3、 简化就诊、转诊和报销程序，方便农民就医报销。本着就近、便利的原则，科学
设置定点医疗机构，最大程度减少农民群众奔波。在实行逐级转诊时，要充分尊重患者的
就医选择，任何单位都不能以转诊为手段，强留病人。在转诊问题上要做到“三个一”，
即一张转诊证明、一个公章、一次办结。争取明后年内，参合农民在县域范围内可以自由
选择任何一家医疗机构就诊，不需要办理转诊手续，实现“一证走全县”，异地看病，属
地报销，既方便群众看病，又鼓励医疗机构竞争。全面简化报销程序，实行现诊现报，门
诊报销实施缴费时当场报销，住院报销每月定期到村报销。同时要以方便农民群众为主，
实行“直通车”报销制度，除在社区卫生站、乡镇卫生院直接报销外，可增设流动报销服
务，定期到农村开展服务。
4、 积极探索保险公司参与新农合基金运行管理的办法。作为一种制度创新，保险业
参与新型农村合作医疗改革，是政府利用市场手段，整合社会资源，管理社会事务的有益
尝试。苏浙地区在这方面已做了有益尝试，他们按照“征、管、监”分离的原则，镇政府
负责基金征缴管理，保险公司负责业务管理，卫生行政部门负责监督管理，实现了政府、
农民、保险公司“多赢”的局面。全省应借鉴苏浙的经验和做法，有条件的地区可以积极
探索委托保险公司进行基金管理的做法，利用商业保险的机构设置、人员和管理经验，有
效做好审核报销工作，从而减少政府机构设置和人员的增加，缓解政府在财政和管理上的
双重压力。
5、 最大程度地提高受益面，让不得病的农民也得到实惠。在补偿方式上要探索多种
形式，既要“补大”也要“补小”，对当年未享受新农合补偿的参合农民，应免费进行健
康查体。要贯彻预防为主的方针，做好预防保健和健康宣传教育工作，印发明白纸，提高
农民的预防保健意识，预防传染病的发生和传播，降低疾病的发病率。充分发挥中医药在
新型农村合作医疗中的作用，提高中医药在农村防病治病中的应用比例，不断降低参合农
民的医药费用。
（五）规范资金管理，确保合作医疗资金安全
1、 提高资金管理透明度。要严格按照“公开、公正、公平”和“以收定支、量入为
出、收支平衡”的原则，做到专户储存、专账管理、专款专用，保证合作医疗资金全部、
公平、有效地用在农民身上。建议通过招标的形式，由一家国有商业银行作为合作医疗资
金财政社保专户的代理银行，规定全部资金进入银行开设的专户，专户储存、专户管理，
并由新农合领导小组办公室直接监控，实行“阳光”操作，定期向社会公布资金收支、使
用情况，保证参合农民参与、知情和监督的权利。
2、 建立举报投诉制度。开展新农合试点的县（市、区）都要设立举报电话，并公之
于众，达到人人皆知，家喻户晓。根据试点情况和全省实际，加快制定新型农村合作医疗
违规行为处罚办法，实施依法管理和监督，加大对违规违纪行为的惩治和处罚力度，确保
新型农村合作医疗制度健康发展。
3、 加大资金管理和监督力度。进一步发挥由各方面代表共同组成的农村合作医疗监
督委员会的作用，定期检查、监督合作医疗基金使用和管理情况。坚持实行社会公示制度，
定期在乡镇、村公布资金收支情况、医药费补偿标准、补偿对象及数额，接受农民群众和
社会监督，保证新农合工作的公开、公平和公正。审计部门要定期对合作医疗基金支出和
管理情况进行审计。各级人大、政协和合作医疗监管组织，要把监督基层医疗机构的医疗
行为作为监管的重点。对于那些片面追求部门利益、社会影响恶劣的医疗机构，要进行严
厉处罚，直至取消其定点资格。
4、 尽快建立合作医疗风险基金。建议从基金总额中拿出3％～5％作为风险基金，以
应对可能发生的入不敷出风险。
（六）健全组织机构，加强信息化建设
建立新农合制度，是党和政府的长期惠农政策，是一项庞大复杂的社会系统工程。保
持这项事业的持续健康发展，必须建立长效机制，健全完善经办机构，提供经费保障。建
议省政府有关部门明确制定全省统一的编制计划，省、市、县、乡分别设置专门的新农合
工作机构，定编、定岗、定员，同时将各级经办机构人员工资和办公经费列入同级财政预
算，做到有人办事、有钱办事，切实保障到位。要加强对管理人员和经办人员的培训，提
高他们的政策水平、管理水平和业务能力。
网络信息化管理是合作医疗高效运行的基础。为此，一要加快建设省新农合信息化管
理中心和全省信息网络直报系统的进程，编制统一的新农合管理系统软件。目前在建的省
新农合信息化网络平台所需的160万元资金已列入财政预算， 争取资金及时到位，力争明
年投入使用，以实现与各级合作医疗经办机构和定点医疗机构联网运转。二要加快县乡村
新农合信息化网络建设。 据测算， 全省县级新农合信息化网络建设每个县大约需要资金
56.4万元，124个县共需资金6993.6万元；每个乡镇网络建设约需资金1.2万元，1775个乡
镇共需资金2130万元。各市、县、乡都要争取建立起新农合信息化管理网络。
（七）加强农村卫生服务体系建设，提高农村医疗卫生服务质量
1、 加强农村医疗卫生服务基础设施建设。各级政府要加大投入力度，确保投资增长
幅度不低于同期财政经常性支出的增长幅度。从现在起到2010年，省、市、县级政府每年
增加的卫生事业经费主要用于发展农村卫生事业。所增加的投入主要用于农村乡镇卫生院
危房改造、设备更新和农村社区卫生服务站等配套建设，切实加强农村公共卫生体系建设。
按照省里的统一规划， 用三年左右的时间，集中财力，统筹安排，重点扶持360所重点中
心卫生院的危房整修、设备配置和人员培训。省有关部门要抓紧制订出台“关于加快提升
重点中心卫生院公共服务能力的具体实施方案”，抓好实施。从调查情况看，目前，全省
有600个中心卫生院（不含青岛市） ，加上一般卫生院，共有1500多所乡镇卫生院，其中
需要改造的占总数的2/3左右。 因此建议省和市、县共同负责，分批次、有重点地加快改
造步伐，争取到2010年全部完成乡镇卫生院改造和建设任务。同时，对村卫生室的改造也
要同步推进， 建议推广淄博市每村补1万元改造村卫生室的做法，进一步加大对村卫生室
的改造力度。
2、 大力推进农村卫生体系一体化管理。按照温家宝总理“一个乡镇一个公立医院，
一个村建一个卫生室”的要求，逐步强化乡村两级医疗机构的服务功能。建议推广东营市、
泰安宁阳县的做法，争取用3～5年时间，在全省农村全面建成以乡镇卫生院为龙头，以社
区服务站和村卫生室为主体，责、权、利相统一，办医条件标准化、经营管理规范化、指
导与考核体系化、服务质量优质化的乡村卫生一体化服务网络。
3、 加快推进乡镇卫生院管理体制改革。一是各地要根据区域卫生规划和乡镇行政区
域的调整， 合理规划乡镇卫生院布局。每个乡镇要有1所政府举办的卫生院，并上划县级
管理，做到乡镇卫生院的人员、业务、经费等由县级卫生行政部门按职责管理。将村一级
的卫生室纳入到农民卫生服务体系中，在经费投入上公平对待，保证农民预防保健和基本
医疗服务的需求。二是继续深化卫生院内部运行机制改革。乡镇卫生院要转变服务模式，
既提供小病全科门诊等初级医疗，又提供以预防保健、健康教育为主的综合性卫生服务。
搞活用人机制，通过统一考试，坚决分流、清退卫生技术岗位上不具备相应职业资格的人
员。要加大乡村医护人员的培训力度，对基层优秀医护人员采取公派的方法进行全科医学
培训，对志愿到基层工作的医学院校毕业生，要从政治上、工作上、生活上关心他们，相
应提高待遇，帮助解决他们的实际困难。
（八）加强农村药品市场管理，促进新农合制度建设与农村药品“两网”建设有机结
合、一并推进
自2003年试点以来，全省农村药品监管和供应“两网”建设取得了很大成效。实施新
农合制度，要解决农民就医难问题，同时还要解决农民用药贵的难题。把新农合制度建设
与农村药品“两网”建设有机结合、一并推进，是解决这一问题的有效途径。一是建议省
卫生、药品监管等部门加强协调沟通，抓紧制订新农合与农村药品“两网”建设有机结合、
共同推进的实施方案，拿出切实可行的措施。二是引入竞争机制，鼓励药品连锁经营向广
大农村延伸，对农村基层医疗机构集中配送药品，把农村药品“两网”建设作为完善新农
合制度的重要组成部分通盘考虑。建议对全省实施新农合的县市区，由卫生行政部门严格
审查， 在每个乡镇驻地各确定1个符合条件的药店列入参合农民用药报销范围，与新农合
同步进行试点，取得经验后再扩大结合面。三是进一步清理整顿规范农村药品市场秩序。
新农合用药价格不得高于市场同类药价格，反对不正当竞争。坚决打击药品非法经营，取
缔非法医疗机构，净化医药市场。对合作医疗基本用药可实行联合集中招标采购，一县范
围内统一配送，也可由乡镇卫生院为社区服务站和村卫生室代购分发。同时，充分发挥药
品监管网络作用，加强医药市场监管，以保证农民不吃假药、吃上价格合理的药。
（九）完善大病医疗救助制度，加大对农村因病致贫返贫群众的社会救济力度
新农合主要解决农民看病难和因病致（返）贫问题，是否致（返）贫取决于大病、慢
性病所发生的大额费用。而新农合制度刚刚起步，由于筹资水平的限制，保障能力目前还
比较低，对患大病农民的保障更显得杯水车薪。农村因病致（返）贫群众是农村贫困户中
最可能脱贫的一部分，加大对他们的救济力度将起到事半功倍的效果。此外，对农村因病
致（返）贫群众的救济，可使农民群众更加满意合作医疗的公平、合理和公正。为此建议：
一是省里按照一定比例，从公共财政、福利彩票、慈善捐款中拿出一部分，建立农村大病
救助基金，用于农村大病致（返）贫群众的救助。二是民政慈善机构加大募捐。三是红十
字会加大募捐。 捐款超过100万元的企业可以冠名基金。四是在全省推广即墨市建立救助
基金的经验做法。