山东省农村富余劳动力就地转移专题调研报告（摘要）

省政府调研组
山东省总人口9180万人，农村人口5187万人，其中农村劳动力3754.2万人。近几年来，
山东省认真落实科学发展观，积极构建和谐社会，按照“一二三四五六”的发展目标和工
作思路，制定实施了一系列行之有效的战略举措，统筹城乡发展和就业，农村富余劳动力
就地转移取得了显著成效。 2000年以来，全省农村富余劳动力年均转移118.2万人，年均
递增8.9％。 截至2004年底，全省转移到非农产业的农村劳动力1574.1万人，比2000年底
增长33.7％，占农村劳动力的41.9％。在转移的农村劳动力中，省内转移就业1440万人，
占91.5％，其中70％以上在县内转移，青岛市就地转移高达99％。2004年，全省农民人均
纯收入中53％来自非农产业。
一、山东省农村富余劳动力就地转移的主要做法
（一）做大做强二、三产业，加快发展区域和县域经济，不断增强吸纳农村富余劳动
力的能力。一是实施“三个突破”，促进区域经济协调发展和农村富余劳动力就地就近转
移。2004年底，济南、烟台、菏泽三市农村富余劳动力就地转移分别达到78万人、75万人
和56万人，比实施“三个突破”前分别增长16.2％、16.7％和19.3％。二是实施“三个一
批”，全省支柱产业迅速发展，大企业集团快速成长，尤其加快半岛制造业基地建设，较
大提升了工业化水平，为农村富余劳动力就地就近转移提供了更多的就业岗位。据统计，
全省规模以上工业企业就业人员达到647.8万人， 比“三个一批”实施前增加91.4万人。
三是实施“双30”工程，增强县域经济实力，为农村富余劳动力就地转移构筑坚实阵地。
2004年，“30强”和“30弱”主要经济指标增幅均超过了全省平均水平，分别累计就地转
移农村富余劳动力336.7万人和93.5万人， 比“双30”工程实施前分别增长15.2％和19.5
％。四是突出“三个亮点”，为农村富余劳动力就地转移开辟广阔渠道。2004年，全省个
体私营经济发展到193.6万户，从业人员达735万人，其中农村富余劳动力占70％以上。
（二）完善城市体系，搞好小城镇建设，为农村富余劳动力就地就近转移提供空间载
体。一是实施城市化战略，提高城市综合竞争力，营造适宜创业发展和生活居住的城市环
境。目前全省大中小城市及建制镇四个层次有机配套的城镇体系框架基本形成，城市化率
已由2000年的38.3％提高到2004年的43.5％， 共转移农村人口500多万人。二是促进山东
半岛城市群崛起，加快区域一体化进程。以青岛为龙头，整合济南、烟台、潍坊、威海等
8个设区城市的优势，推进基础设施、资源开发、产业发展、市场体系、环境保护一体化，
促进人口与产业同步集聚，引领全省实现跨越式发展。半岛城市群带动作用明显，2004年
经济总量占全省的64％，进出口总额、实际利用外资分别占85.9％和84.2％，吸纳了省内
中西部地区和周边省份大量农村劳动力就业。三是推进小城镇建设，增强其人口和产业聚
集功能。坚持小城镇建设与农业产业化、农村二、三产业发展、乡镇企业二次创业紧密结
合。目前全省镇区人口1158万，占全省城镇总人口的29％；97％的乡镇已完成规划编制，
中心镇驻地平均人口已超过2万人， 服务功能日趋完善，正在成为农村的区域性经济中心
和接纳农村劳动力的重要基地。
（三）实施“龙头带动”，大力推进农业产业化经营，为农村富余劳动力就地转移提
供基础和平台。这是全省加快农村经济结构调整、增加农民收入的重要举措，也是实现农
村富余劳动力就地转移的最直接渠道。目前，全省农业产业化经营组织发展到8716个，其
中销售收入过100万元的龙头企业有6822个，过亿元的有684个。各类农业产业化组织共吸
纳149万人就业，带动基地农户978万户，占全省农户总数的48％。截至2004年底，潍坊市
农业龙头企业发展到1974家，从业人员33万人，其中农村富余劳动力占80％以上，直接和
间接吸纳农村劳动力220万人，占全市农村劳动力总数的50％以上。
（四）优化就业环境，为农村富余劳动力就地转移提供政策支持。一是把农村富余劳
动力转移工作纳入各级党政责任目标考核，切实加强领导。全省组织实施了区域间就业岗
位对口援助和输出的“西输东接” 和“三进两出”工程。2004年以来，济南、青岛等7市
1000多家企业赴菏泽召开现场招聘会，集中举办用工洽谈会12次，参加应聘人员达30万人
次。二是完善组织保证体系，建立面向农村富余劳动力的信息服务系统。目前，全省大部
分县（市、区）都在乡镇建立了劳动保障所，在各村聘请了劳务信息员，农村富余劳动力
呈现出由自发无序流动走向规范有序转移的新变化。全省当年组织化输出转移的农村富余
劳动力比例由2002年的12.4％提高到2004年的39％。三是引导支持市、县政府统筹城乡就
业。威海、青岛等市将农村就业与城镇就业捆在一起，威海还在全国率先统计农村劳动力
失业情况。四是从保险、教育、城镇准入等制度设计入手，为进城务工农民提供基本社会
保障。五是鼓励各类教育机构参与农民培训，提高就业能力。2004年，转移农村劳动力中
受过专业培训的占30.7％， 比上年提高了5.6个百分点，劳动部门有组织输出的培训率达
85％以上。六是加大执法力度，扎扎实实地为农民工维权。到2004年底，累计清欠建筑业
农民工工资30.7亿元、被征地农民补偿费9.5亿元。
二、农村富余劳动力就地转移的意义及启示
农村富余劳动力实现就地就近转移，具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。一
是有利于降低转移成本。就地就近转移可以避免远距离、跨区域的流动，减缓交通压力，
节省消费支出费用。据调查，跨省区转移，农民的收益率仅为15.5％，年人均净收益1012
元；县内转移收益率为58.6％，年人均净收益3807元。二是有利于充分就业。就地转移使
农村劳动力就业呈现出较强的兼业性，务工的同时，还可以兼顾农业生产，实现了农村劳
动力的充分就业。青岛、烟台、威海三市2004年农村兼业户的比重分别为57.9％、66.4％、
78.4％，促进了城乡一体化进程。三是有利于避免大城市病。墨西哥、印度、巴西等发展
中国家，由于农村人口向城市转移得过快过于集中，都出现过大城市病。全省各地流向省
内大中城市的农村富余劳动力仅占流动人口总量的20％左右，就没有给城市发展造成压力。
四是有利于社会稳定。异地输出带来的“民工潮”，以及个别地方由于农民工维权而引发
的群体事件，对社会稳定造成一定影响。而就地就近转移，就能较好地解决这些问题。
山东省农村富余劳动力就地转移的五点启示：
启示一：农村富余劳动力就地就近转移是符合中国国情的城市化道路的必然选择。
启示二：加快区域经济发展，开辟广阔的就业空间，是实现农村富余劳动力就地就近
转移的必要前提。
启示三：大力发展县域经济，加快小城镇建设，是实现就地就近转移的基本途径。
启示四：降低转移成本，提高劳动者素质，是实现农村富余劳动力从“转”到“移”
的关键环节。
启示五：推进制度创新，保护农民工权益，是政府不可推卸的重要责任。
三、推进农村富余劳动力就地转移的对策与建议
当前，制约农村富余劳动力就地转移的主要因素，一是对农民工在推进工业化、城市
化进程中的地位和作用认识不足。二是在户籍、就业、人口迁徙、土地、社会保障、城市
管理等方面，还存在着制度性壁垒，影响农村劳动力彻底转移。三是县域经济发展中存在
着财政、金融体制和土地等制约，县以下政府财力较弱，县域中小企业、乡镇企业和民营
经济发展贷款难和用地难的矛盾突出。四是农村劳动力素质低、培训难，影响转移规模、
速度和层次。五是政府部门对农村劳动力转移的管理和服务存在着“缺位”，对农民工的
合法权益保护不够。
就此，提出以下对策和建议：
（一） 强化统筹城乡发展这一主题，进一步推进农村富余劳动力就地转移。1、建议
中央明确改变“农民工”这一称谓，统一为“新产业工人”或更为合适的、不带歧视的新
称谓。 2、建议国家在制定“十一五”规划时，把农村富余劳动力转移工作列入阶段性目
标任务，明确提出要求，制定政策措施，统筹城乡就业，扩大就地转移。对农民工的培训、
就业服务和进城后的住房、子女教育、医疗卫生保障等，中央和地方财政都应安排预算，
加大资金补助力度。3、建议2006年“中央1号文件”集中解决农民工问题，并在随后连续
制发文件，配套完善相关政策。
（二） 抓住增强县乡财力、做强县域企业“两个关键”，加快发展县域经济。1、加
大对县乡财政的扶持力度。建议国家加大对县级财政一般性转移支付的力度，提高政策性
资金用于县乡的比例，提高省、市专项资金用于县乡的比例，提高增值税地方留成比例，
加快出口退税制度改革。 2、重点支持解决县域中小企业贷款难、用地难问题。一是建议
国家适当调整金融政策，给县级金融分支机构以适当审贷权；二是完善中小企业信用担保
体系，解决民营企业、中小企业贷款担保难的问题。三是调整相关政策，保证民营企业、
中小企业必要的建设用地。在城镇和集镇土地利用规划中，预留民营企业、中小企业建设
用地；允许镇驻地外的村庄将集体土地置换到镇规划区内搞建设，对国家重点镇、省级中
心镇在建设用地上予以适度倾斜。
（三）推进土地、户籍、社会保障“三项制度创新”，优化农村劳动力就业环境。1、
改革完善土地制度，赋予农民承包地的物权性质。建议调整《土地管理法》和《土地承包
法》有关内容，赋予土地承包人使用集体农用地的处置权，或者延长土地承包年限，明确
集体土地使用权人在处置土地时，与所有权人对土地收益的比例，使用权人拿大头。开展
进城农民以土地换保障、 以土地换住房试点。2、加快户籍制度改革，消除城乡居民自由
迁徙的制度壁垒。降低大中城市的准入条件。突出解决好进城农民住房问题，将农民工住
房列入城市建设规划，由政府低价提供土地，为进城务工者建设廉租房和公寓。进城务工
农民可以申请缴纳住房公积金， 且连续足额6个月以上缴纳住房公积金的，可与城镇职工
一样享有住房公积金贷款资格。3、建立健全城乡统一、兼顾农民工特点的社会保障体系。
建议在全国按统一政策建立各种社会保险，实行社会保障“一卡通”，使进城务工人员只
需一张保障卡，就能与城镇职工一样享受到社会保障。
（四） 突出教育培训方面的“四个重点”，全面提高农村劳动力素质。1、建议中央
和地方政府进一步加大投入，减少和免除农村基础教育费用，下决心改变义务教育由县承
担， “农村教育农民办”的格局。2、建立农村劳动力就业准入制度和劳动预备制度。推
行“8+1”或“9+1”教育，即义务教育后再增加一年职业技能培训，既可减缓社会就业压
力， 又能使农村新增劳动力掌握一技之长，提高就业能力。3、整合培训资源，建立健全
多层次、全方位的农村劳动力培训体系。鼓励有条件的职业教育机构承担农民技能培训任
务； 规范民办培训机构的职业技能培训。4、加大农村劳动力培训的投入。对失地农民、
农村中特困家庭中有转移意向的劳动力，由政府免费培训；由政府出资建立农村劳动力转
移培训基金，重点用于新增农村劳动力就业培训，待被培训者上岗后，从其收益中回收资
金；对已经就业的农村劳动力的继续培训费用，由企业从教育费附加中税前列支，计入成
本。
（五） 切实保障“五项权利”，维护农民工的合法权益。1、公民政治权利。一是对
长期进城居住的农民工，应在居住地赋予其选举权和被选举权，使之能够参与社区政治事
务和社区管理；二是在进城务工人员中普遍建立工会组织，使之依法维护自身权益；三是
加强对农民工流动党团员的管理， 符合条件的农民工要吸收其加入组织。2、自由流动迁
徙权利。降低大中城市准入门槛，取消暂住证等限制农民工自由流动的制度。把农民工的
管理纳入公共管理范围，在医疗卫生、计划生育、子女计划免疫和入托入学等方面实行统
一的社区管理。 3、公平就业权利。实行城乡统一的就业准入政策，完善城乡劳动者平等
的就业制度， 农民工只要凭身份证和劳动力档案即可进城务工。4、社会保障权利。建立
城乡统一的社会保障体系，扩大农民工社会保险的覆盖面。进一步调整完善保险费管理办
法， 简化手续，分档入保，转取自由，给参保人提供方便。5、工资报酬与子女教育的权
利。加强劳动合同管理和维权检查，把拖欠克扣农民工工资问题作为检查的重要内容，及
时解决劳务纠纷，处理侵权案件。严格约束企业认真落实国家有关工资、工时、休息休假
等规定。坚持公办学校为主、居住地为主和就近入学，城市优质教育资源要全部向农民工
子女开放，确保农民工子女有学上，平等享受各类教育资源。