省政府调研室课题组
多年以来，山东省高度重视三农工作，农村经济的各项指标都在全国名列前茅。2004
年，全省一产增加值1778.3亿元，连续多年保持全国第一，蔬菜、水果、肉类、水产品产
量居全国第一，粮食、油料和棉花产量居全国第二，农产品出口82.9亿美元，也是多年保
持全国第一。农村全面小康实现程度达42.8％，比全国高21.2个百分点。农民人均纯收入
达到3507.4元， 比全国高200多元，比上年增长11.3％，增幅为1997年以来的最高水平。
当前，全省农村经济面临重要的战略机遇，一是党中央高度重视三农工作，提出了“城市
支持农村、 工业反哺农业”的新思路；二是全省人均GDP为2045美元，已处于1000～3000
美元的经济腾飞时期； 三是未来的5～15年将是农村经济发展的转型期，传统农业向现代
农业转型，乡村社会向城市社会转型，农民向市民转型。
山东是农业大省，农业在全省经济和社会中具有重要的支撑和保障作用。首先，国以
民为本，民以食为天，农业是安天下的战略产业。中国的改革是从农村入手的，农业的发
展推动了整个改革的进程，未来经济和社会的发展仍然需要以农业的稳定发展为后盾。全
省必需确保8000万亩永久性基本农田长期稳定、粮食播种面积1亿亩左右、粮食总产量700
亿斤以上这三条底线。 其次，虽然近几年全省第一产业的比重有所降低，但对GDP的贡献
是持续增长的， 而且仍有增长的潜力。2000～2004年，全省第一产业增加值占GDP的比重
由14.8％下降为11.5％， 但绝对值从1268亿元增加到1778亿元，年均递增8.8％。按照这
个增长速度，到“十一五”末，农业增加值将达到2950亿元。第三，在全省的工业体系中，
以农产品为原料的加工工业占有相当大的比重，第三产业在一定程度上也依赖于农业的发
展。据不完全统计，2004年，全省仅纺织、造纸、酿造、烟草、农副食品加工业等行业，
实现增加值就达1507.6亿元， 占全部工业增加值的23.2％；为国家提供税收215.7亿元，
占整个工业企业税收的23.7％； 容纳就业人员179.83万人， 占全省第二产业从业人员的
27.8％。第四，全省农村人口占70％，农村稳定了全省才能稳定，农村和谐了全省才能和
谐，农村全面建成了小康全省才能全面建成小康，而这一切，都需要农村经济的全面发展。
第五，农业仍然是农民收入的重要来源。2000～2004年，在农民人均纯收入中，第一产业
收入所占的比重虽然由47.7％下降为47.2％，但绝对值从1267元增长到了1655元。特别是
中西部地区农民，家庭经营收入仍然以农业收入为主。因此，对三农工作不但不能有丝毫
放松，而且要进一步强化，要从党执政兴国的高度，从落实科学发展观和践行“三个代表”
的高度重视农业，深化改革，在农村经济体制创新、机制创新和制度创新上迈出新步伐，
实现新突破，促进农村经济更快更好地发展。
一、稳定农村土地承包关系，发展农业适度规模经营
现阶段的土地政策符合生产力的发展水平。第一，党在农村的土地政策和《农村土地
承包法》规定，土地承包期30年不变，依法保障农民对土地承包经营的各项权利。按照依
法、自愿、有偿的原则，引导和规范农村土地承包经营权流转，逐步发展适度规模经营。
第二，在农村，土地不仅担负农业产出功能，更担负着农民生存的保障功能。农民失去了
土地也就没有了安身之本，社会就失去了稳定的基础。所以，农民对土地是十分看重的。
第三，农业规模化经营在短期内是难以实现的。全省人均耕地仅有1.04亩，且呈逐年减少
态势，即使全省城市化达到80％，农村仍有2000万人，每人耕地5亩，一个4口之家的耕地
面积也不过20亩，难以大规模经营。
近几年，随着农村劳动力向城市转移，农村土地有向种植大户集中的趋势。据统计，
全省有262万亩土地发生了流转， 流转形式主要有转包、反租倒包、互换、转让、租赁、
土地入股等， 分别占流转总面积的28％、18.6％、17.7％、13.6％、12.8％和4.7％。转
包是指土地承包方将承包地转给其他农户经营，转包后原土地承包关系不变，原承包方继
续履行原土地承包合同规定的权利义务。转让是指承包方经发包方同意将承包期内全部或
部分承包地让渡给第三方，由第三方履行相应土地承包合同的权利和义务。互换是指承包
方之间或集体经济组织之间为了各自需要和便于耕种管理，交换其承包地块。租赁是指承
包户将所承包的土地全部或部分租赁给他人经营，并收取一定的租赁费用。反租倒包是指
村集体经济组织租赁村民已经承包的土地，然后再包给其他人或单位经营。入股是指承包
方将土地经营权量化为股权，凭股权入股组成股份合作社或股份公司，合作社或股份公司
对土地实行招标承包、对外租赁，或直接开发，收益按股分红。此外，还有委托代耕、机
关事业单位干部下乡包地等其他形式的土地流转12.06万亩，占流转面积的4.6％。从目前
情况看，这些土地流转方式是合适的，关键是要形成法律规定，加以规范。
二、大力发展农村合作组织，提升农业产业化经营水平
改革开放以来，市场经济对农业的发展提出了更高的要求，农业需要进一步做大做强。
为适应这一要求，全省在农业经营方式上不断进行探索和创新，由80年代的贸工农一体化、
产供销一条龙，到90年代初率先提出农业产业化经营，一直走在全国前列。经过多年的发
展，农业产业化经营已形成一定优势，成为全省农村经济的一个“亮点”。目前，全省各
类农业产业化经营组织达到12098个，其中龙头企业6822个（省级188家、国家级44家），
参与农业产业化经营的农户占到全省农户的48.3％。但是，龙头企业与农户联结不紧、利
益关系协调不好的问题也非常明显。为解决这些矛盾和问题，进一步提升农业产业化水平，
各地借鉴世界发达国家的成功经验，通过大力发展农村合作经济组织，在龙头企业与农户
之间架起了联结的纽带和桥梁，形成了“龙头企业+合作组织+农户”的产业化经营新模式，
推进“小群体”共同对接“大龙头”，既提高了农民的组织化水平，又壮大了龙头企业实
力，促进了农产品的规模经营，增强了市场竞争力，提升了产业化水平。到2004年底，全
省比较规范的农村合作经济组织发展到15395个，入社（会）农户126万户，占全省农户总
数的6.2％， 有利地促进了全省农村经济的发展。今后，要大力推进体制、机制和科技创
新，通过资本运营、资产重组、兼并联合等方式，多途径、多形式发展壮大龙头企业和龙
头企业群。大力发展各种类型的合作经济组织，进一步密切龙头企业与农户的利益关系，
建立符合市场规则的农产品行业协会，充分发挥其行业自律、信息沟通、协调服务的功能。
三、大力发展园艺和畜牧业，促进农业结构优化升级
因为现在农村二、三产业已和整个社会的二、三产业统计在一起，没有专门的统计，
所以，现在所说的优化农业结构是指优化第一产业内部结构和种植业内部结构。近几年，
全省农业结构优化调整力度很大，效果也十分明显。突出表现在，高效经济作物快速发展，
全省粮经作物面积比已调整到54∶46；特色名牌农产品大量涌现，形成了烟台苹果、昌乐
西瓜、沾化冬枣等一大批规模化的特色农产品基地；优势农产品区域布局更趋合理，全省
已初步形成八大优势产业带和专业生产区；农产品质量安全和经济效益不断提高，全省各
类标准化生产基地已达到3000万亩；畜牧业产值突破1000亿元，在第一产业中的比重达到
29.6％；畜牧业在农民增收中的贡献连年增长，已经占到农民人均纯收入的20％多，成为
农民增收的支柱产业。
推进农业结构的战略性调整，是今后一个时期全省农业和农村经济工作的重大任务，
也是确保山东农业在全国领先地位的重要措施。按照优势产业优先发展的原则，从全省实
际出发，农业结构调整必须优先发展附加值高、产业链长的园艺和畜牧业，响亮地提出建
设园艺强省和畜牧强省。建设园艺强省的基本思路是，稳定蔬菜、果品等主要作物面积，
改善品种品质，实施标准化生产，扩大产品出口，大力发展贮藏加工业，促进园艺产业转
化增值。建设畜牧强省，一是要提高规模化养殖水平，争取规模化养殖比重达到80％以上；
二是要有强有力的科技支撑，科技对畜牧业增长的贡献率达到70％以上，畜产品深加工率
达到70％；三是大力发展草食畜禽，达到50％以上；四是解决好饲料问题，大力推进“粮
—经—饲” 三元种植全面发展，到2010年，饲料玉米种植面积达到1000万亩，牧草500万
亩，适量从省外调入玉米，保证饲料供给；五是要高度重视动物疫病防治工作，建立健全
防疫体系， 深化兽医体制改革，兽药生产、经营和使用全部达到GMP要求，力争全省重大
动物疫病和人畜共患病基本得到控制或消灭， 畜禽发病死亡率下降到2％左右，实现畜牧
业的优质高产高效，使畜牧业成为全省农业农村经济的支柱产业。
四、以提高就业技能和优化就业环境为突破口，加快农村劳动力转移
省委、省政府一直高度重视农村劳动力转移问题，出台了一系列政策措施，全省农村
劳动力转移速度加快，转移规模明显扩大，取得了显著成效。最新调查显示，2000年以来，
全省农村劳动力年均转移118.2万人， 年均递增8.9％。 到2004年底， 全省农村劳动力
3754.2万人，其中，转移到非农产业1574.1万人，比2000年增长33.7％。呈现以下特点：
一是就地消化吸纳能力增强。到2004年底，省内转移就业累计达1400万人左右，占转移总
量的90％。其中，县内就地转移劳动力占到70％以上，成为吸纳农村富余劳动力的主渠道。
二是转移区域分布也日趋均衡协调。 到2004年底，青岛、烟台、威海三市就地转移240万
人，占转移劳动力总数的80％以上。同时，随着“促强扶弱带中间”区域发展战略的深入
实施，西部欠发达地区就地吸纳农村劳动力的能力也不断增强。三是参加职业教育和专业
技术培训的农村劳动力明显增加。2004年，全省农村乡外转移劳动力中受过专业培训的人
数占30.7％， 比上年提高5.6个百分点，劳动保障部门有组织输出的农村劳动力输出前培
训率达85％以上。四是农村劳动力转移的组织化程度逐年提高，呈现出由自发无序流动向
规范有序流动的新变化。2004年全省农村劳动力组织化输出比例达到60％以上。
当前，全省农村劳动力转移中存在的突出问题有两个：一是劳动力素质比较低。据调
查， 全省农村劳动力文盲、半文盲占6.1％，高中以上文化程度的仅占17.5％，平均受教
育年限为8.3年， 外出务工人员绝大多数为小学或初中文化。二是农民工的权益得不到保
障。政治上，农民工无法得到工人身份和应有的权利，大量农民工得不到基本的养老、工
伤等保险；经济上，农民工和正式工同工不同酬，不能享受城市市民的各种福利待遇；社
会方面，农民工没有城镇户籍，无法获得市民身份。对此，要突出两大重点，加快农村劳
动力转移步伐。第一，以加强教育和培训为重点，全面提高农村劳动力就业技能。要高度
重视农村基础教育，逐步减少和免除农村基础教育费用，全面普及九年义务教育，提高农
村新增劳动力的综合素质。大力开展“阳光培训”等农民工培训工程，鼓励有条件的职业
技术学院、职业中专等承担培训任务。加大培训投入，对失地农民和农村中特困家庭的劳
动力，由政府免费进行培训。第二，以落实保障权利和切实维护农民工的合法权益为重点，
全面优化就业环境。要按照城乡统筹发展战略，实行城乡统一的就业政策，将进城农民工
纳入包括养老、工伤、失业、医疗、生育保险等内容的城镇社会保障体系。第三，维护农
民工的合法权益，坚决取缔对农民工进城的各种不合理规定和收费，坚决取消针对农民工
子女进入公办学校的借读费、择校费，确保农民工子女有学上。第四，加快户籍制度改革
步伐。只要进城农民在城镇有正当的职业和合法的住宅，农民个人及其亲属就可以在城镇
落户，与原城镇居民同等待遇，享有平等的就业机会和平等的社会身份。
五、改革财税体制，加大对农村经济发展的扶持力度
一直以来，农业是弱势产业，农民是弱势群体，农村社会事业发展滞后。由于投入不
足，农业基础设施落后，抗灾能力差，农业尚未从根本上改变靠天吃饭的局面。农村税费
改革以后，乡村两级组织减收多，经费紧，运转困难。上年，平均每个乡镇减收178万元，
每个村减收1.02万元。今年农业税继续调整，一些乡村经费将更加困难。据农业厅2004年
的调查，全省乡镇平均净负债务1359万元，村平均净负债务3.23万元，已成为影响农村社
会稳定的潜在因素。农村义务教育投入明显不足，部分教师工资落实不到位。农村社会保
障制度的建设还非常薄弱，广大农民缺乏基本医疗保障。
面对农村经济转型的新形势，要从财税上加大对农村经济发展的扶持力度。一是加大
对农村公共事业、农业基础设施支持的转移支付力度，改善农村卫生医疗条件、加强农业
基础设施建设、建立农村贫困救济制度。尽快改变农村中小型基础设施主要依靠农民群众
投资投劳的办法，逐步把县以下的中小型水利工程、农村道路、自来水等基础设施建设纳
入各级政府基本建设投资的范畴。要建立财政支农投入的稳定增长机制，完善财政支农资
金投入管理体制，统一调度使用政府财政支农资金。二是加大对乡村两级财政的转移支付
力度，及时足额弥补乡村基层组织因税费改革形成的收入缺口，解决经费不足问题。把乡、
村干部的工资纳入县级财政统一发放，保障基层组织的正常运转。要着手解决乡村债务问
题，分清责任，区别情况，分类处理，逐步化解。当前要采取切实措施，防止发生新的不
良债务。三是加大对农村义务教育转移支付的力度，在完善“以县为主”管理体制的同时，
明确建立中央、省、市、县按级合理分担义务教育投入保障机制，合理确定各级政府对教
育投入的责任。当前要重点解决农村教师工资、中小学危房改造、农村贫困学生“两免一
补”中存在的问题。四是加大对县级财政的扶持力度，适当扩大县级财政税收的留成比例，
用于解决“三农”问题，发展农村社会事业。