关于统筹城乡发展更好地解决“三农”问题的调查
王德椿 苟成富 张开聚 李 为 刘永宽 冀宪河
2004年上半年，山东省政府调研室就统筹城乡发展更好地解决“三农”问题，到
部分市、县进行调研。调查显示，全省上下普遍掀起了贯彻落实中央和省关于“三农”
问题的一号文件的热潮，纷纷召开各种会议，制定具体的政策措施，努力做好结合的
文章。 截至2004年4月，全省已有87个县市区取消农业特产税，崂山、城阳、章丘等
县市区从2004年开始免征农业税，进一步减轻农民负担，激发了广大农民的生产积极
性。
近年来，山东省农业和农村经济发生了重大变化，农业生产由家庭经营向产业化、
组织化、市场化的转变加快，一批龙头企业成长壮大起来；产业结构由农业主导型向
工业主导型转变，工业化进程明显加快；农产品生产加工由低层次、分散经营向标准
化、规模化转变；农民就业由以农为主向农业和非农产业并重转变，城市化水平明显
提高。同时，也存在着一些问题和薄弱环节，主要表现在：一是农民收入增长缓慢，
城乡居民收入差距逐步拉大。世界城乡居民收入差距的警界线是2∶1，而山东省城乡
居民收入之比由九十年代初的2.2∶1扩大到2003年的2.7∶1，城乡消费之比由2.3∶1
扩大到2.8∶1。二是农村二、三产业发展滞后，产业结构不尽合理。2003年山东省三
次产业比例为12.1∶53.5∶34.4，农业比重不仅远远高于世界发达国家和地区，而且
高于广东、浙江4.3个百分点，高于江苏、辽宁3.2和1.7个百分点。特别是附加值高、
容纳劳动力多的农产品加工业仍然是短腿。目前，发达国家农产品加工深度达80％以
上，中国平均还不到40％，山东省也只有30％左右。三是城市化水平低，农村富余劳
动力转移难度大。2002年山东省城市化水平为40.3％，低于广东、浙江、江苏16.3、
13和4.4个百分点。农民来自非农产业的收入比重为56.4％，低于浙江26.8个百分点，
低于广东、江苏13个百分点。全省约有1000多万农村劳动力就业不充分，占总数的27
％左右。四是国民收入再分配不合理，在城乡二元结构体制下，多年来一直向城市、
工业倾斜，对农业、农村支持和保护的力度不够。支持农业基础设施建设和公共事业
发展的资金严重不足，2003年全省财政支农支出及农林水事业费为61.7亿元，仅占财
政总支出的6.1％， 且相对比重处于下降趋势。农业信贷投入也严重不足，2003年社
会金融机构用于农业的贷款总额为1156.5亿元，仅占金融机构贷款总额的11％，这与
农业在山东省国民经济中的地位和作用明显不相称。
统筹城乡发展是树立和落实科学发展观的基本要求，不仅是从根本上解决“三农”
问题的关键，而且是“五个统筹”的牛鼻子，能够有力地促进其他各个方面的统筹发
展。通过调研，我们认为，统筹城乡发展当前要突出抓好以下几个方面：
一、加大对中央一号文件的贯彻落实力度，采取更直接、更有力的政策措施解决
好“三农”问题
中央一号文件是在“三农”问题的关键时刻出台的一个关键性文件，通篇贯穿了
科学的发展观，当前首要任务是抓好贯彻落实。要按照“重中之重”的要求和城乡统
筹的原则，切实解决一些地方和单位学习理解不够深入、政策措施落实不到位的问题。
一是要充分认识新阶段农业和农村经济发生的重大变化，准确把握其规律性。要从城
乡经济社会协调发展的大视角进行谋篇布局，使农业在国民经济中的基础地位，农村
在发展序列中的优先地位，农民在市场经济中的主体地位得以确认和保证，更多地关
注农村、关心农民、支持农业。二是切实把“三农”问题作为全部工作的“重中之重”
来抓。山东省东、中、西部都有一批有说服力的城乡统筹发展较好的典型，要认真加
以总结推广，发挥其示范带动作用。城乡统筹是全局范围的大统筹，关键在于党政一
把手亲自抓，要拿出防治非典的力度，抓好组织协调，抓好各项政策的落实。三是加
大对中央一号文件的宣传力度。 利用各种宣传形式， 把文件精神特别是把“减税”
“直补”等一系列重要而又实在的政策措施宣传得家喻户晓，人人明白。四是把“三
农”工作列入考核各级党政领导干部工作实绩的重要内容，制定目标考核体系。产值
只是一方面，更重要的是把农民收入、主产区粮食生产、劳动力转移、基础设施建设、
农村社会事业发展等作为主要指标，定期考核检查。
二、统筹城乡工业发展，用发展工业的思路发展农业，推进农业产业化和农村工
业化进程
工业化是一个地区经济发展水平的重要标志。调查表明，哪里工业发展得快，哪
里工业对农业的辐射带动作用就强，对农业的反哺力度就大，“三农”问题解决得就
好。统筹城乡发展，必须走“以工兴农、工农互动”的路子。一是按照发展工业的思
路发展农业。跳出就农业抓农业的传统做法，用现代工业的管理理念谋划农业，把投
入产出理念、市场理念、品牌理念、标准化理念贯穿于农业生产的全过程。二是大力
推进农业产业化，提高农业综合效益。产业化是推进农村工业化的有力措施，也是农
业和工业、生产和流通、农户和市场、农村和城市有机结合的有效形式。潍坊市农业
产业化起步于1992年，经过10余年发展，逐渐形成了龙头企业带动、主导产业明确的
良好局面。目前，全市龙头企业已有1700多家，其中年销售收入过亿元的61家。2003
年该市龙头企业实现销售收入300多亿元，利税16.8亿元，出口创汇8.7亿美元，全市
82％的农户在其带动下进入产业化链条。应借鉴潍坊市的经验，围绕发展龙头企业、
基地、市场和农村合作经济组织四项重点，落实有关的扶持政策，完善运行机制，不
断提高农业的组织化程度和市场化水平。省、市每年应拿出更多的专项资金用于龙头
企业的贷款贴息，对龙头企业在税收等方面给予优惠，对做出突出贡献的给予奖励。
全省供销社系统在组织引导农民进入市场方面发挥了很好的作用，涌现出了一批典型，
应加以扶持和指导。三是把农村工业列入整个工业发展规划，特别是把打造制造业强
省与推进农村工业化统一规划。落实税收、信贷等优惠政策，促使各类企业向园区集
中、农民向城镇集中，提高产业聚集度和竞争力。四是推进农业标准化生产和规模化
经营。中国加入世贸组织后，国际绿色壁垒不断升级，国内一些大城市也纷纷推出了
农产品市场准入制度。为应对这些变化，潍坊市近两年抓住时机推行农产品标准化生
产，实现了对农产品生产、加工、保鲜、贮藏、运销等各个环节的全方位质量监控。
目前潍坊与全国200多个大中城市建立了稳定的农产品购销关系， 农字号产品进入世
界120多个国家和地区， 农业的市场竞争力大幅度提高。省市应加快农业标准体系、
农产品质量安全检测检验体系建设，为农业标准化生产和规模化经营提供服务和条件。
三、用发展城市的理念发展农村，着力膨胀县（市）城和中心镇规模，推进农村
城镇化进程
加快城镇化发展，减少农民，让农民变市民，是解决“三农”问题的根本措施。
一些发达地区城镇化和工业化带动乡村发展的经验值得我们借鉴。珠江三角洲依托毗
邻港澳的区位优势，大力发展“三来一补”贸易，带动了本省的商品农业发展，进而
加快了农村工业化和城镇化进程，80％的农村劳动力已转移到二、三产业，城市人口
占总人口的比例达50％左右。江浙城镇化是“农村社区化、工业园区化、园区城市化”，
以乡镇企业发展和改制带动城乡一体化，促进一、二、三产业的协调发展，加快城镇
化进程。山东省农村城镇化发展，要按照统筹城乡发展的思路，根据各地的现实条件，
结合农业产业化、工业园区、制造业强省建设等，因地制宜地编制好城乡发展的近期
和长远规划，积极稳步地推进农村城镇化进程，走以城带乡、以工促农、城乡一体化
协调发展的路子，促使城乡居民在生活、收入、文化、教育、医疗卫生等方面逐步缩
小差距。
从山东省实际出发，推进城乡一体化，当前必须着力于膨胀县（市）城和中心镇，
促使县级城市向中等城市发展，重点中心镇向小城市发展，形成大中小城市配套的城
镇体系，为吸纳农村人口和农村富余劳动力转移提供强有力的载体。一是旧城改造与
新区开发、园区建设相结合，拓展城市发展空间。胶南、平度等市以经营城市的理念，
利用土地市场化运作的方式，实行旧城改造与新区开发、园区建设相结合；通过土地
入股、宅基地置换等形式搞好“城中村”改造，既节约了土地，又拓展了城市发展空
间，提高了城市化水平。二是鼓励引导企业、产业向县城、园区聚集，不断膨胀城市
规模。突出特色，突出产业聚集，搞好城区、园区的基础设施建设，吸引企业向城区、
园区聚集。莱阳市在推进城市化进程中，鼓励引导乡镇企业、民营企业利用资金、品
牌、管理等优势，进城区兼并重组国有、集体企业；鼓励各乡镇的企业和招商引资项
目进城区发展，企业上缴的利税等仍归原乡镇。该市还连续三年每年都在市区开发建
设40多万平方米经济适用房，其中50％以上由进城务工经商的农民购买，既膨胀了城
市规模，又带动了农民的有序转移。三是村庄整体异地搬迁进城镇，膨胀城镇规模。
尽快制定相关的配套政策，本着节约土地的原则，建立有利于城镇发展的土地置换和
调整机制，鼓励有条件的村庄整体搬迁进城镇。胶州市李哥庄镇采取土地置换的办法，
鼓励有条件的村庄整体搬迁进乡镇，并优先安排招工，有力地促进了中心镇的膨胀发
展。调查中，许多同志还提出在推进农村城市化进程中，要克服盲目追求“硬化、亮
化、绿化”等脱离农村实际的倾向，改变政府主导圈地搞建设的机制，遵循客观规律，
因地制宜发展县城和小城镇，真正给农民带来实惠，让农民分享城镇化的成果和效益。
四、统筹城乡就业，促进农村人口向城镇转移
统筹城乡发展，城市辐射带动农村，重要的是统筹城乡就业，为农村富余劳动力
提供就业机会。淄博市近年来把农村劳动力转移作为关键措施，积极创造就业机会，
抓好“六个一批”转移：即发展劳动密集型农业企业，就地消化一批；发展乡镇企业，
向非农产业转移一批；加快城镇建设，在城镇安置一批；发展民营经济，自我消化一
批；培育劳务中介组织，向外输出一批；合乡并村，向外搬迁一批，使全市从事非农
产业的劳动力达100万人， 占农村劳动力的67％，农民来自非农产业的收入占纯收入
的66％。为搞好农村劳动力转移，许多市县提出当前还应突出抓好以下几个方面的工
作：
一是加强对农村劳动力的技能培训。这是提高农民素质的有效途径，是增强山东
省制造业和服务业竞争能力的需要，也是转变农业增长方式的根本途径。政府有关部
门应切实承担起组织实施的责任，把农民教育培训纳入国民教育计划，作为一项公益
事业来抓，确保培训经费列入财政预算。进一步明确农民培训的管理机构和职责，对
承担培训的机构和用人单位给予财政补贴。招远市针对企业用工需求，利用市就业培
训中心、技工学校、农广校等教育基地，对农民进行岗前劳动技能培训，2003年培训
农村劳动力3万多人次，提高了农民素质和就业竞争力。
二是加强组织领导，大力抓好劳务输出。临沂、聊城各县把劳务经济作为一个大
产业来抓，采取政府推动、全民参与、市场运作的办法，拓宽了劳务输出渠道，收到
“输出劳务、带回生产力”的良好效果，使劳务经济成为农村经济新的增长点。2003
年，聊城市通过劳务输出转移农村劳动力64万人，占全市农村劳动力总数的27.8％，
劳务收入34亿元， 全市农民人均劳务收入750元，占农民人均纯收入的28％，占农民
工资性收入的90％以上。
三是进一步改善农村劳动力进城就业的环境。彻底清理对农民进城就业的各种歧
视性规定和不合理收费，简化手续，降低门槛，为农村人口向城镇转移创造条件。
五、发展壮大县域经济，发挥县（市）在统筹城乡发展中的重要作用
发展壮大县域经济，是解决“三农”问题的一条根本出路，是统筹城乡经济社会
发展的着力点，也是统筹工业化、城镇化和农业产业化的重要载体。近年来，省委、
省政府高度重视县域经济的发展，采取了一系列政策措施，使全省县域经济和社会事
业有了长足发展。特别是当前围绕“突破菏泽”、突出抓好30个经济强县和30个经济
弱县，促强扶弱带中间，既是促进东西部协调发展的战略性举措，又是解决“三农”
问题的根本性措施，在全省上下引起了强烈反响，大大调动了广大干部群众解放思想、
干事创业的积极性和创造性。齐鲁大地，从东到西，从南到北，各具特色的县域经济
星罗棋布；不分强县和弱县，谋开放、求发展的积极性空前高涨。
如何加快县域经济的发展，鲁发［2003］25号文件都作了全面阐述，特别是围绕
经济结构调整、抓好“三个亮点”、创新体制和机制提出了明确意见。结合调研，集
中各个方面的反映，加快县域经济发展还应突出解决好以下几个问题：
一是围绕统筹城乡发展，推进综合配套改革。章丘市作为全省八强市之一，率先
提出免征农业税，但随之也带来了市级财政负担加重、乡镇收支缺口、村级班子运转
经费及公益事业资金不足等问题。这些，一方面要靠加快发展、增加财政收入来解决；
另一方面要通过推进综合配套改革来消化，进一步深化县乡机构改革，加快县乡事业
单位改革步伐，精简人员，减少财政供养压力。加快建立公共财政体制，财政资金要
逐步退出一般性经营领域，增强对公共支出的财政保障能力。继续清理各种基金和收
费，将一切应纳入财政预算的基金、行政性收费和各种有特定用途的预算外资金全部
纳入财政统一预算管理。
二是切实解决好县、乡财政困难问题，巩固税费改革成果。加大对县级特别是弱
县的财政转移支付力度，继续落实好强县对弱县、东西结合等帮扶措施，增强欠发达
县的自主发展能力。财政困难的县市要从实际出发，发挥优势，挖掘潜力，在调整优
化经济结构、发展民营经济、加大招商引资力度等方面下功夫，壮大县域经济实力。
三是切实解决县域融资困难问题。近年来，农村资金严重外流，农村金融服务主
体少、 能力弱， 农户和农村中小企业获得贷款困难，已经成为制约县域经济发展的
“瓶颈”。要根据县域经济发展的状况，从农村实际和农民需要出发，改革和创新农
村金融体制，支持有条件的县市建立中小企业担保基金，鼓励推广和发展形式多样、
产权多元化的农贷担保机构，切实解决农户和农村中小企业贷款难的问题。通过明确
县域内金融机构为“三农”服务的义务，完善有关的金融政策等措施，缓解农村资金
外流。
四是加大对粮食主产县（市）的扶持力度。调查表明，山东省粮食主产区特别是
产粮大县一般财政收入和农民收入都相对较低。要从粮食生产大局、粮食安全出发，
重点加大对粮食主产县（市）的政策扶持，从根本上调动种粮农民的积极性。当前，
要千方百计落实粮食直补政策，真正把“粮补”全部兑现到农户。同时，从促进农民
增收入手，扶持粮食产业发展，拉长粮食产业链，提高粮食综合效益。要实行最严格
的耕地保护制度，最重要的是把基本农田保护好，这要作为一条不可逾越的红线，一
个村一个村地抓好落实。
六、建立城乡统一的政策机制，加大对农业和农村的投入
调查表明，城乡统筹，最大的障碍就是长期存在的城乡二元管理体制。只有将横
亘在城乡之间的各种壁垒、屏障下决心撤除，城乡自然资源、社会资源、人力资源才
能在更大范围、更高层次上实现优化组合、有机融合。因此，必须建立城乡统一的政
策机制，彻底打破城乡二元管理体制，转变“城市偏向”的发展战略，形成城乡经济
社会协调发展的新局面。一是建立城乡统一的户籍制度。加快城乡户籍制度改革，建
立以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所或稳定职业为户口准入条件，与社
会主义市场经济体制相适应的户籍管理制度。二是建立城乡统一的投入机制。建立财
政支农稳定增长的机制，进一步调整财政支出结构，逐步提高财政支农资金占财政支
出的比重，加大对农业基础设施、农村社会事业的投入力度。建议建立农业发展基金，
采取贴息等办法引导信贷资金投入农业，重点支持新兴产业和龙头企业建设。同时，
要降低“三农”信贷门槛，引导商业银行恢复和扩大农贷业务，并研究财政资金作贴
息撬动民间资金和银行资金投向“三农”的机制。农业发展银行等政策性银行要在做
好原有工作的基础上，积极探索扩大对农业、农村的服务范围。进一步加快农村信用
社改革，使其真正成为支持“三农”资金的主渠道。三是建立城乡统一的保障机制。
建立健全农业保险机制，建议国家、省建立农业保险基金，对农户保险进行补贴，增
强农业的风险保障能力。逐步建立农民最低生活保障制度，使社会救济工作规范化。
要逐步将进城民工、个体工商户纳入社会保障网络，消除他们的后顾之忧，促进土地
使用权的合理流转。