中共山东省委政策研究室
一、我省农村劳动力转移的现状及特点
2002年末我省农村劳动力总数为3695.2万人，其中从事二、三产业的为1324.1万
人，占35.8%，比1998年增长了5个百分点。2002年转移农村劳动力104.8万人，比上
年增长8.6%。自1998年到2002年5年间，全省转移到非农产业的农村劳动力为233.14
万人，平均每年转移46.63万人；5年转移到非农产业的农村劳动力增长幅度依次为
1.6%、3.3%、2.8%、3.6%、8.6%。从调查的情况看，我省农村劳动力转移呈现出以下
几个特点。
（一）农村劳动力转移渠道呈现多元化。从转移方式看，自谋出路的占转移总数
的43.1%；依靠中介组织转移的占14.2%；政府部门组织的占12.4%；依靠亲友转移的
占24%；其它方式转移的占6.3%。从转移去向看，2002年当年转移的104.83万劳动力
中，转移到工业的占30.3%，转移到批发、零售贸易和餐饮业的占16.9%，转移到建筑
业的占13.4%，转移到交通运输、仓储和邮电通讯业的占8.5%，转移到其他非农产业
的占30.9%。
（二）农村劳动力转移以就地转移为主。从转移劳动力的区域看，全省乡内转移
的占60.4%，县内乡外转移的占19.3%，省内县外转移占14.3%，省外转移仅占6%。东
部地区农村劳动力转移范围以县域为主的特点尤为明显，烟台市县域内转移的农村劳
动力占转移总数的73.3%，潍坊市占78%。即使在经济不发达的临沂市，就地转移也占
到71.2%，聊城市市内转移也超过了市外转移。
（三）城乡一体化的劳动力市场初露端倪。针对农村劳动力转移存在的自发性、
盲目性，我省各地积极探索建立城乡一体化的劳动力市场建设，初步形成了市、县、
乡（镇）三级劳动力市场，逐步健全完善了信息发布、就业咨询、职业介绍、权益保
障等社会化就业服务体系，使城乡劳动力就业朝着一体化方向发展，农村劳动力转移
逐步走向规范化。烟台市在全市范围内建立起了市、县、乡三级劳动力市场，并建立
了三级劳动力资源网络系统信息平台，实现了信息共享。临朐县积极培育劳动力市场，
开展多种形式的就业服务活动，每周五和每月10号在县劳动力市场举办招聘洽谈会，
免费为城镇失业人员、农村劳动力和用工企业提供招聘服务，促进了农村劳动力转移。
（四）农村劳动力的转移具有明显的兼业性。在现行的农村土地承包政策下，绝
大多数转移的劳动力还保留着对土地的承包权，转移的劳动力每年除在外务工外，农
忙季节大多数还需要回家从事农业生产，属离土不离乡、进厂未进城的亦工亦农型转
移，具有明显的兼业性。据青岛市的调查，2002年全市转移劳动力中季节工有40.8万
人，占转移劳动力的30.4%。在转移劳动力中，继续承包土地的多，放弃承包或流转
土地的少。寿光市共转移农村劳动力10.42万人，其中，将土地转让的只有0.68万人，
占转移劳动力人数的6.5%；放弃承包地的有0.37万人，仅占3.5%。
二、加快农村劳动力转移的基本做法和经验
（一）加快二、三产业发展，不断拓宽农村劳动力转移渠道。一是大力发展各类
经济园区，使大批农村劳动力进工厂，由农民变“工人”。近几年，我省不少县市实
施“工业兴市、工业强市”战略，不断加大招商引资力度，大力发展加工制造业，提
高了工业化水平，为农村劳动力转移开辟了道路。龙口市重点抓了“四区六园”建设，
创造了大量的就业岗位，仅南山（村）工业园的建设就吸纳农村劳动力2.85万人。昌
乐县今年通过招商引资，新上各类投资项目500多个，提供就业岗位2.5万个，80%以
上是农村劳动力。二是大力发展商贸流通业，促进农村劳动力向第三产业转移。第三
产业是农村富余劳动力最容易进入的产业，特别是商贸、餐饮和服务业，人人能干，
人人可干，能够容纳大量农村劳动力。近几年，即墨市以市场建设为载体转移农村劳
动力，全市发展集贸市场141处，其中专业批发市场23处，共转移农村劳动力10万多
人。三是大力发展劳动密集型产业和家庭手工业，就地直接转移农村劳动力。潍坊市
大力扶持和发展农业产业化龙头企业，增强了产业化各环节吸纳农村劳动力的能力。
目前全市发展农业龙头企业1172家，带动156万农户参与一体化经营，直接吸纳农村
劳动力20.6万人。桓台县通过大力发展建筑业，使建筑业成为农村劳动力转移的主渠
道，目前全县转移到建筑业的劳动力达5.18万人，占农村劳动力转移总数的42%，农
民整户转移3825户，占转移总户数的75%。莱州市通过发展传统的草编业，共吸纳农
村劳动力7万人。沂水县集中培育发展食品、布鞋、油顶三大劳动密集型支柱产业，
直接或间接吸纳农村劳动力5.2万人以上。
（二）加快城市化进程，不断增强城镇对农村劳动力的吸纳能力。近年来，各地
积极探索打破城乡二元结构，以深化户籍管理制度改革为切入点，放宽农民进城条件，
降低农民进城门槛，通过加大城镇基础设施建设投入，吸引工业企业向县城和小城镇
集中，加快农村人口向城镇聚集，为农村劳动力转移拓展了空间。截至2002年底，青
岛市有46.6万农村劳动力转移到小城镇，33.5万转到中小城市，5.6万转到大城市。
龙口市以服务业兴城，通过加快发展城市服务业，推进城镇化的过程。到2002年全市
服务业累计吸纳社会就业10.2万人，其中农村劳动力占到了50%以上。安丘市景芝镇
通过不断强化城镇建设，镇区人口不断扩张，目前城镇人口达5万多人，成为远近闻
名的中心镇。
（三）建立健全劳动力市场服务网络，为加快农村劳动力有序转移提供服务。建
立健全统一、规范的城乡统筹的劳动力市场服务体系，是加快农村劳动力合理、有序
转移的基础和必然要求。青岛、烟台两市及所属市（区）都先后建立了覆盖面广泛的
劳动力市场，有的在人口密集的乡镇（办事处）设立了劳动服务管理所（站），具体
负责本地农村劳动力教育培训的组织和职业介绍工作，为农村劳动力转移就业服务。
莱州市建立了以市区中心市场、镇（街）二级市场和乡村劳务市场三级市场组成的劳
动力市场网络，按照“分级管理、信息共享”的原则，健全了农村劳动力的转移培训
档案体系，统筹城乡就业，取得了很好的效果，目前，全市已形成了海水养殖捕捞、
石材加工、皮件加工、草编散工等10多个各具特色的农村专业劳务市场，先后有5万
多名农村劳动力通过这些市场找到了就业岗位。淄博市及各县区建立劳动力市场12个，
发展民办职业中介机构50多个，初步形成了以市劳动力市场为龙头，区县劳动力市场
为分支，民办职业机构为补充，纵横相连、覆盖城乡的职业中介网络，为农村劳动力
转移搭建起了就业工作平台。
（四）切实搞好教育培训，不断提高劳动力素质。各地都充分发挥各类职业学校、
技工学校、培训中心等教育资源优势，通过实施“绿色证书”“双提培训”和“新世
纪青年农民培训工程”等，积极开展对农民的科学技术和专业技能培训，提高了农村
劳动力素质和就业技能。临沂市坚持“先培训后输出”的原则，利用技校、职业学校
等，采取委培和联合办学等形式，对有外出务工要求的农村劳动力开展“订单式培训”
和“储备式培训”，进行职业技术、法律常识、安全知识等教育，全市累计培训各类
劳务人员20多万人次，较好地解决了劳动力市场和用工单位对劳动力素质和技能的要
求。即墨市从2000年开始，市财政每年拿出100万元，对农村劳动力免费进行培训，
到2003年7月底，全市共培训农村劳动力5.9万人，有1.6万人新上了致富项目，7000
多人转移到了二、三产业。莱州市专门成立了以分管市长为组长、有关部门负责人为
成员的农村劳动力转移培训领导小组，并按照“政府统筹、劳动（部门）主管、部门
联办”的思路，建立了劳动保障、农业、科技、海洋水产、教育等部门各司其职、配
合联动的培训机制。全市成立了4个培训集团、18家培训中心、60个培训基地，已培
训农民6.5万多人，其中专业技术人员1.5万多人，有8000多名农村劳动力通过了职业
技能鉴定。经过培训，转移到二、三产业的农村劳动力达到5万多人。
（五）加强对外联系，不断扩大农村劳动力输出规模。实践表明，组织农村劳动
力输出，不仅可以增加农民收入，而且有利于农民开阔眼界，掌握市场信息，甚至引
来资金、技术和项目。近几年，各地都把组织农村劳动力输出作为转移农村劳动力的
重要手段，积极组织农村劳动力向市外、省外甚至国外进行劳务输出。聊城、临沂等
市把劳务输出作为一大产业来抓，采取了建立组织领导体系、搞好宣传发动、出台相
关政策、加强组织引导、严格目标责任制考核等一系列措施，有序组织农村劳动力向
省内、国内、国外异地转移，促进了劳务经济发展。目前聊城市劳务输出达到62万人，
年创收30亿元以上。临沂市劳务输出25万人，年劳务收入16亿元左右。劳务输出已成
为欠发达地区农民增收的重要来源，成为广大农民脱贫致富的成功之路，不少劳务输
出人员返乡后，自己办公司、做老板，促进了当地经济发展。莱西市主动与北京、上
海、济南等城市劳动保障部门建立联系，先后输出农村劳动力5.5万人次。同时，积
极开展境外劳务输出工作，先后向新加坡、韩国、日本等输出农村劳动力2000多人，
合同劳务资金达1000万美元。
三、农村劳动力转移中存在的主要问题
一是农民的择业观念陈旧。受传统的“父母在，不远游”这种儒家思想的影响，
不少农民还存有“在家千日好，出门时时难”“恋土守家”的思想观念，对外出务工
顾虑较多；有的思想观念滞后，存有职业偏见，认为外出打工，摆小摊做小贩丢面子，
安于现状，不愿寻找出路；有些农民自身定位不准，择业眼光过高，有怕吃苦的思想，
脏活累活不肯干，转移过程中出现“高不成、低不就”的现象；有些农民外出务工有
畏难心理，信心不足。
二是农村劳动力素质较低。农村劳动力素质低、技能差，不仅制约了我省农村富
余劳动力转移的数量，而且制约了转移的层次，这是影响农村劳动力转移的直接因素。
我省农村劳动力文盲半文盲占6.1％，小学文化程度占23.9%，初中占52.5%，高中以
上的仅占17.5％，全省农村劳动力平均受教育年限为8.3年，受过专业技术培训的仅
占10.8％。即使是处于经济发达地区的青岛、烟台两市，初中以下文化程度的农村劳
动力仍分别占76.5%和78.9%。
三是劳动力供给与市场需求的结构性矛盾突出。一方面大部分农民没有受过专业
技术培训，只能在较低层次的行业从事简单劳动，收入很低，另一方面很多企业招不
到需要的高级熟练技术工人。全省高级工、技师、高级技师仅占6%，中级工只占30%，
与企业对技术工人的需求分别相差14和10个百分点。劳动力技能与市场需求不能衔接，
一些专业技术性较强或者比较特殊的岗位，供需矛盾更为突出。
四是农村劳动力的就业环境比较差。近年来，随着经济的发展，社会为农民提供
的就业岗位不断增加，农村劳动力转移渠道更加通畅了，但是农民工的就业环境还没
有得到根本改善。主要是农民工的合法权益还得不到有效保护，企业不与农民工签订
劳动合同、随意拖欠、克扣、欠发农民工工资等现象普遍存在；农民工工资偏低，有
些农民工生产生活条件恶劣，有些甚至缺乏基本的劳动保护；绝大部分农民工没有享
受到社会保障政策，以养老、医疗和失业保险等为基本内容的社会保障体系还没有将
农民工完全纳入。农民进城务工仍然受到许多不合理限制，缺乏政策保障，农民工的
合法权益得不到有效保护。
五是政府管理服务不到位。不少地方对农村劳动力转移的重要性认识不足，没有
把促进农村富余劳动力转移纳入重要的工作日程，缺乏对农村劳动力就业的组织和指
导，缺乏对农村劳动力的规划和调节，缺乏统一的组织协调。城乡统一的劳动力市场
发育不健全，劳动力转移的组织、服务严重滞后，劳动就业信息的采集、发布不够全
面、准确、及时，不少农村劳动力处于无序流动状态。
四、加快农村劳动力转移的思路与对策
（一）进一步解放思想，转变观念，为农村劳动力转移创造良好环境。各级应按
照社会经济发展的客观要求，统筹城乡就业，加快农村劳动力的转移，这既是解决
“三农”问题、缩小城乡差距的需要，也是工业化和现代化的必然要求。在具体工作
中，既不能把农村就业与城镇就业割裂开来，也不能因为城镇就业困难而忽视农村就
业问题。要按照市场经济规律办事，统筹规划城乡就业，切实把加快农村富余劳动力
转移作为增加农民收入、解决“三农”问题的切入点，深化城乡用工制度改革。尽快
取消城镇劳动力和农村劳动力就业条件的区别，建立统一的就业制度；取消城镇劳动
力与农村劳动力就业范围的限制，建立公平竞争的市场就业机制；取消企业用工身份
的界限，建立规范的劳动合同用工制度；取消户籍管理制度对就业的限制，建立城乡
一体化的就业机制，全力推进农村富余劳动力转移。同时，要教育引导广大农民群众，
转变长期在自然经济条件下形成的生产和生活观念，尤其要针对目前存在的有岗无人
就业的现象，积极帮助广大农民进一步消除思想障碍，转变择业观念，提高农民参与
劳动转移和社会就业的积极性和主动性。
（二）大力推进农业产业化、农村工业化和城镇化进程，不断拓宽农村劳动力转
移的空间。一是大力发展农产品加工及流通业。继续深入推进农业产业化经营，大力
发展食品加工业，拉长产业链条，使生产、运输、加工、储藏、销售等各个环节，都
能最大限度地吸纳农村劳动力就业。二是大力发展园区经济。科学规划、稳步推进各
类园区建设，通过招商引资、发展民营经济，引导二、三产业向园区聚集，使各类园
区成为增加城乡劳动力就业的重要载体。三是积极推进农村城镇化。以县城和中心镇
建设为重点，统筹规划，合理布局，形成比较合理的城镇体系。优化城镇投资机制，
加强基础设施建设，做好“经营城市”这篇大文章，增强其容纳和承载能力。把搞好
招商引资、发展工业园区、乡镇企业、民营经济等与城镇建设结合起来，增强城镇对
农村劳动力的吸纳能力。四是加快发展第三产业。重点发展商贸流通业、交通、通讯、
社区服务、信息技术服务和旅游业，拓宽农村劳动力就业领域。五是积极组织劳务输
出，开拓农村劳动力的就业空间。
（三）实行城乡统筹就业，建立城乡一体化的就业体系。一是要构建多层次、多
形式的劳动力市场体系，建立统一、开放、竞争、有序的劳动力市场，把市场机制作
为调节城乡劳动力就业的主要手段。二是在搞好公共就业服务组织的同时，大力发展
多种形式的劳动就业中介组织，逐步形成以公共就业服务为主体，市场中介就业服务
为补充，集择业信息咨询、职业介绍、培训教育为一体的社会化就业服务体系，促进
农村劳动力有序流动。三是要加快城乡一体化的劳动力市场信息平台建设，建立覆盖
城乡的劳动力供需网络，把省、市、县各级的劳动力市场通过网络联为一体，互通信
息，共享资源，使农民能够通过市场了解就业需求、自主选择职业。
（四）加大投入，强化培训，全面提高农村劳动力的素质和技能。各级只要抓住
了劳动力培训这个“牛鼻子”，使农村劳动力的技能提高了，就能加快农村劳动力的
转移。各县市要借鉴即墨等市的做法，每年都从财政拿出一定资金用于农村劳动力的
培训。省、市两级财政也要加大对农村劳动力培训的投入，每年从预算中安排一定资
金专项用于农村劳动力培训，使农民获得低成本的就业培训。要把农村劳动力的职业
技术教育纳入国民经济发展规划统筹考虑，引导社会力量参与劳动技能培训，建立政
府、企业、大专院校、职业职能培训机构等共同参与的社会化培训机制。要整合教育
资源，完善培训体系，解决师资问题，科学确定培训内容和培训方法，根据市场需求
培养人才，使农村劳动力学有所获、学有所用，切实提高劳动力技能。要大力发展定
向培训和“定单”培训，使受训人员结业后直接就业，消除农民的后顾之忧，调动农
民参与培训的积极性。
（五）完善政策，积极引导农村劳动力有序转移。一是建立城乡统一的社会保障
体系。要改变以往城乡分割的社会保障体系，消除城乡劳动用工界限，凡与企业签订
劳动用工合同的从业者，都要纳入社会保险范围，只要从业者持有有效就业证明，就
要给予办理社会保险。进一步调整完善保险费管理办法，简化手续，分档入保，转取
自由，给参保人提供方便。进一步扩大社会保险的覆盖面，使应保者都能够享受到社
会保障。二是建立规范有序的土地流转机制。只有健全完善农村土地流转机制，既保
障农民对土地的承包经营权，又消除他们的后顾之忧，才能使更多的农民从土地上转
移出来。各地要按照依法、自愿、有偿的原则，允许土地承包经营权采取转包、出租、
互换、转让、入股或者其它方式流转，建立起规范、有序的土地承包经营权流转机制，
使更多农民离开土地，离开农村。三是进一步加大户籍制度的改革力度。建议在全省
实行按居住地登记户籍的办法。凡在城镇有固定住所、稳定职业和生活来源的农民，
只要本人申请，都可免费为其办理城镇户口。要逐步剔除附着在户籍关系上的种种限
制和歧视，解决进城农民子女入托、入学等方面的问题，保证进城农民与城镇居民同
等待遇，享有平等的发展机会和统一的社会身份。
（六）加强组织管理，提高农村劳动力转移的组织化、规范化程度。一是理顺管
理体制。为促进我省农村劳动力转移，建议省、市、县三级都要建立由政府主要领导
牵头、有关部门参加的加快农村劳动力转移的组织协调机构，统一组织协调本地农村
劳动力转移工作。有关部门要明确责任，分工负责，把各自职责和工作任务落实到位，
彻底改变“多头管，无人管”的局面。同时，县、乡、村要建立农村劳动力转移管理
服务机构或设立专兼职人员，管理农村劳动力资源，搜集发布劳动力供求信息，形成
上下贯通的农村劳动力管理服务体系，引导农村劳动力有序转移。二是建立健全以公
共就业服务为主体，社会中介就业为补充的劳动力就业服务体系。要在加强公共就业
服务组织的基础上，进一步加强对社会中介组织的管理。要认真落实劳动职业中介组
织的许可证制度，规范中介服务行为，严厉打击非法中介服务和各类欺诈行为，保证
劳动力市场有序运行。建议对民间中介组织实行保证金制度，加强管理，规范运作，
充分发挥中介组织对劳动就业的促进作用。三是切实维护务工农民的合法权益。要加
强劳动力市场的监督管理，依法管理劳动用工，对企业招聘用工不签订劳动合同、随
意压低和克扣工资、延长工作时间和拒缴社保费用等违法行为，要依法查处，切实保
障进城务工农民的权益。