山东省人民政府调查研究室
省政府调研室会同省劳动和社会保障厅、国土资源厅、财政厅、农业厅、建设厅
等部门，就此问题赴浙江省进行了学习考察，到淄博、潍坊、青岛、济南进行了专题
调研。现将有关情况和对策建议报告如下。
一、浙江做法
浙江是我国沿海经济发达省份，人均耕地较少。改革开放以来，随着工业化、城
市化进程的加快，农民失地问题日趋突出。1998～2001年间全省共征用土地近200万
亩，100多万农民失去土地，许多农民因失地而失业，由此引发了许多社会矛盾和问
题，全省因征地引起的农民信访案件占到全部信访案件的1/3。对此，浙江各级党委、
政府高度重视，把解决被征地农民基本生活保障问题摆上了重要议事日程，从实际出
发积极探索实践。目前全省已开始形成既有统一原则要求、又有各地特点的被征地农
民社会保障制度的基本框架。
浙江各地的做法主要有三种类型：（一）社会保险型。即将征地后需要安置的人
员统一纳入城镇职工基本养老保险。嘉兴市市区已试行近9年。主要做法是：统一办
理征地，市区内的征地项目全部由市征地办公室办理；统一政策待遇，征地单位将征
地人员名单和所需社保安置费用一次性划转劳动社保部门，资金来源于安置补助费；
统一纳入社会保障，对所有被征地人员给予办理“农转非”。从1993年到2002年，该
市规划区内累计实行养老保险的有2万人，目前月均享受养老标准398元。（二）生活
保障型。即把着眼点放在建立基本生活保障上，保障水平定位在最低生活保障与基本
养老保险之间。采用这一形式的有宁波、绍兴、金华等市的市区。主要做法是：分档
确定缴费标准，宁波市个人缴费标准为4.6、3.3、2万元三档，绍兴市为1.8、0.9、
0.2万元，金华市为1.8、1.5、1.2、0.8、0.4万元五档；分档确定待遇标准，宁波市
三档月均待遇标准为300、250、200元，绍兴市为200、150、100元，金华市五档为
220、180、140、105、80元；多渠道筹集资金，由政府、所在村集体和个人按比例缴
纳。（三）社会保险与生活保障结合型。以衢州市为代表。分三个年龄段实施：退休
年龄段的实行基本生活保障；劳动年龄段的参加城镇职工基本养老保险；未到劳动年
龄段的一次性发给安置补助费。
二、济南、青岛、淄博、潍坊4市的有关情况与分析
济南、青岛、淄博、潍坊是我省经济基础较好、发展较快的地区。近些年，4市
城市化、工业化快速发展，土地征用呈加速增长态势，失地农民开始增多。青岛市自
1991年至2002年，净减少耕地62.4万亩，全市人均耕地不足0.1亩的有33.6万人，城
阳、黄岛、崂山三区人均耕地不足0.3亩的有42.24万人，占三区农村人口的67%。淄
博市自1998年以来征用土地5.3万亩，其中2002年为4500亩，是1998年的2.2倍，张店
区人均耕地不足0.3亩的失地农民达1.68万人，占全区农村人口的12.8%。潍坊市自
1997年至2003年上半年，累计占用土地18.9万亩，其中耕地15.4万亩，中心城区2002
年征地2116亩，是1999年的2.5倍。济南市历城区自1998年以来，累计征地4.17万亩，
人均耕地不足0.3亩的农民有1.88万人。目前，各地都在谋划和实施加快发展的新举
措，各类开发区、经济园区和新城区的建设明显加快，土地征用从以往的零星征用为
主发展为大区域、整村式集中征用为主，失地农民将会随之大量增加。据测算，济南
市规划占地46平方公里的东部产业带一期工程和占地48平方公里的长清大学园区，建
成后约有5万农民失去土地；规划建设中的淄博新区占地52平方公里，建成后也将有4
万多农民失去土地。失地农民作为界于农民与市民之间的特殊群体，其基本生活保障
和就业等生存发展问题如果得不到合理有效的解决，势必会引发许多社会矛盾，成为
社会不稳定因素。
针对土地征用增多带来的失地农民问题，4市的各级党委、政府采取多种措施解
决他们的生产、生活问题。青岛市已着手研究建立和完善农村社会保障体系，并从
2003年起在城阳区进行试点。济南、淄博、潍坊等地也开始进行这方面的探索。他们
的做法主要有：一是农村社会基本养老保险全覆盖型。青岛市城阳区以被征地农民养
老保障为切入点，经过一年半的调研论证，2003年7月制定出台了建立农村社会基本
养老保险《暂行办法》，目前正在城阳街道办事处试行。基本内容包括：（一）保障
水平与全区经济发展水平相适应，养老金能够保障参保人员的基本生活需要；（二）
实行“大账户、小统筹”，个人按不低于当年全区农民人均收入6%的比例缴纳，村集
体和镇、区财政按相应比例补助，个人和集体部分计入个人账户，财政补助部分实行
统筹；（三）权利和义务相统一，多缴多享受，少缴少享受，不缴不享受；（四）参
保对象为具有本地户口的18周岁以上劳动年龄段人员，男年满60周岁、女年满55周岁
起领取养老金。二是生活补助和农村养老保险结合型。这是潍坊市高新技术开发区正
在试行的做法。主要内容是：（一）对不到60周岁的所有村民实行生活补助金政策。
资金来源于征地补偿费和安置补助费，由财政专户管理和发放，5年内每人每年600元，
5年后从村集体收入中支付。（二）将满60周岁符合入保条件的村民全部纳入农村养
老保险，按照农村养老保险费率，由村里从征地补偿费和其他收入中，一次性趸交，
从60岁开始每人每月领取100元养老金。（三）实行留地安置措施，筹措村民生活保
障费用。按人均10平方米和72平方米标准，统一规划建设商业用房及标准厂房用于出
租，出租收入主要用于村民的生活保障费用。三是农村养老保险型。济南东部产业带、
淄博市新区在建设规划中，拟把被征地农民纳入农村养老保险，用征地补偿费和安置
补助费给农民入保，男60岁、女50周岁按月发放一定数额养老金。济南市已制定出台
新的统一征地办法，其中进一步明确了被征地人员养老保险、就业补助费、抚育费和
医疗补助费标准。四是村集体自发组织村民参加农村养老保险型。部分村在上级没有
统一要求的情况下，由村两委提议、村民大会表决通过，以村为单位制定参保细则，
把补偿金量化到每个村民，或者用村集体收入为村民集体投保。
以上情况表明，我省探索建立被征地农民基本生活保障制度工作已有良好的开端。
城阳的做法突破了现行农村社保的局限，保障水平高于城镇低保线，有利于将来与城
镇社保接轨。但相应的区级财政负担较重（每年3000万元），对其他多数地方来讲财
政很难负担得起。后几种类型基本上是把被征地农民纳入现行农村养老保险，且均以
村为单位整体加入，为下一步建立新的保障制度创造了条件。但由于现行农保制度保
障水平较低，从长远看很难有效保障失地农民的基本生活，与城镇社保接轨难度也比
较大。调研中总的感到，我省建立被征地农民基本生活保障制度的探索，总体上还落
后于形势的发展，许多地方对这个问题还没有给予足够重视，缺乏深入研究，往往是
以解决眼前的困难和问题为重，具有明显的福利性和临时性，没有作为一项重要的制
度建设来抓，也缺乏相应的配套措施。另外，调查中各地还反映，目前征地法定补偿
标准偏低，相同区位因用地性质不同，实际征地费用差别较大，被征地农民对此反映
强烈；在土地补偿费和安置补助费的管理使用中，村集体开支的随意性较大，有的村
集体用这块资金办企业、上项目，经营不善造成亏损，甚至背上新的债务。
我们认为，从经济发展阶段看，我省正处于工业化、城市化快速发展时期，土地
征用增多，一部分农民失去土地，是这一进程中难以避免的，从一定意义上说也是社
会进步必须付出的代价。对此，一方面应依法加强土地管理，实行集约用地，努力提
高土地利用效率；另一方面应高度重视保护被征地农民的合法权益，解决好他们的基
本生活保障和就业等问题，创造条件使他们尽快融入城市社会，尽量减少城市化进程
中可能产生的负面影响。
三、对策与建议
（一）把建立被征地农民基本生活保障作为一项重要的制度建设尽快提上日程
土地是农民的“命根子”。农民失去土地，等于失去最大的生活保障。这个问题
解决得好不好，关系改革发展稳定的大局。要把解决被征地农民的生活保障问题，作
为实践“三个代表”重要思想的具体要求，摆上重要日程，高度重视，抓紧抓好。尽
管我省农民失地情况目前还没有达到广东、江苏、浙江的程度，但情况已普遍存在，
有的地方矛盾已开始突出起来。青岛市从2001年到2003年5月份，农民反映土地问题
的来信来访共计966件，占信访总量的14.4%；越级上访的62起、598人。从我省工业
化、城市化的发展势头看，目前已进入土地征用高速增长期，预计今后10～20年用地
增长将呈刚性趋势。从全省近几年征地情况和几个市（区）征地与失地农民的关联程
度分析测算，全省城市化水平每提高一个百分点，约需征用土地20万亩，产生10万左
右失地农民（人均耕地不足0.3亩）。10年甚至5年后，失地农民将发展为一个庞大的
群体。目前一些市县正在进行的这方面的探索试点，做法各不相同，特别是由于缺乏
必要的法规依据和政策支持，实施中的难度相当大，他们迫切要求省里加强对这项工
作的指导。综合考虑以上因素，尽快建立全省统一的被征地农民基本生活保障制度，
已显得非常必要和迫切。
（二）我省建立被征地农民基本生活保障制度的基本框架与主要内容
1、指导思想和需把握的基本原则。总的要以“三个代表”重要思想和中共十六
大精神为指导，以推进工业化、城市化和被征地农民市民化为方向，以保障被征地农
民利益、促进社会保障和劳动就业为主线，以提高土地利用率和环境竞争力为基础，
建立既有别于现行的农村和城镇养老保险制度、又便于与之相衔接的新的制度体系。
工作中应把握好四个“结合”：第一，保障水平与经济发展水平相结合。按照
“政府能承受，群众能接受”的要求，合理确定被征地农民的基本生活保障形式和保
障标准，确保保障基金收支平衡。既不能超越当地发展水平过高保障，造成征地成本
上升过快和政府支付压力过大，也不能脱离当地实际生活水平偏低保障，满足不了解
决后顾之忧和今后与城镇社保体系接轨的要求。第二，实行统一制度和搞好衔接转换
相结合。被征地农民生活保障制度的建设方向，应当是接轨城镇社保体系。各级制定
政策必须以此为统一要求，在这一前提下，允许各地因地制宜，探索实践，推行符合
当地实际的实施方案。实际操作中，既要做好与现行农村养老保障制度对接，又要考
虑将来与城镇职工基本养老保险和其他社会保险相衔接;既要着眼未来建立新增被征
地农民的保障制度，又要兼顾过去的遗留问题的合理解决；同时，还需注重研究基本
养老保险、生活保障之间的转换，养老保险与医疗保险之间的衔接问题。第三，强化
硬约束与自愿性相结合。在筹集保障资金责任上，应坚持政府、村集体、个人共同出
资的原则。政府部分的具体比例可由各地自行确定，但必须明确来源和预算到位；对
村集体承担部分要有明确的硬性规定，原则上土地补偿和安置补偿金首先用于保障费
用；鼓励个人积极参与，出资多少由个人和村集体自主确定，多缴多享受，少缴少享
受。第四，突出重点和搞好配套相结合。解决被征地农民的问题，既要突出保障制度
建设这个核心环节，也要十分重视建立和完善相关的配套措施。从我省情况看，应当
突出抓好促进被征地农民就业、加强完善土地征用管理、加快撤村建居和“城中村”
改造等工作，这是确保被征地农民基本生活保障制度建立并有效运转的重要条件。
2、明确保障对象和保障形式。确定保障对象和保障形式，是建立被征地农民基
本生活保障制度的核心内容，必须科学、准确地作出界定，便于各地在具体实施中因
地制宜地进行选择。
（1）保障对象。在城市规划区内，经省以上政府批准征地，由当地国土资源管
理部门实施统一征地，且征用后人均耕地（以行政村为单位）达不到0.3亩的；被征
地时合法享有第二轮土地承包权、年龄在18周岁以上的在册农民，均应列入保障的对
象。确定保障对象应经过村民代表会议讨论，报乡镇（街道）政府核准，并予以公示。
征地时未达到劳动年龄段的人员，或已享受城镇职工基本养老保险的人员，可一次性
发给征地补偿和安置补助费。
（2）保障形式。从全省范围看，一般可先实行基本生活保障的方式；也可实行
基本生活保障与社会保险相结合的办法，分别对劳动年龄段以上的实行基本生活保障，
劳动年龄段内的纳入城镇社保体系；少数有条件的地方也可以直接纳入城镇社保体系，
但必须合理确定缴费基数、比例和年限，不留资金缺口。
基本生活保障，主要是通过建立被征地农民养老保险制度，保障其年老后的基本
生活需要。被征地农民养老保险模式，应既不同于城镇职工基本养老保险，也有别于
现行的农村养老保险制度，需由地方政府统一组织，政府、集体、个人共同出资，并
根据当地经济发展水平，按照征用土地的补偿标准，合理确定被征地农民年老后的生
活保障水平，确保他们进入领取年龄后按时足额领到养老金。
3、多方筹措保障资金。建立被征地农民基本生活保障制度，关键是要落实保障
资金。可采取“三个一块”的办法，即“政府出一块、村集体补一块、个人缴一块”，
共同出资筹集。其中政府出资部分原则上不低于保障资金总额的30%，主要从土地出
让收入中列支；集体和个人承担部分不低于保障资金总额的70%，集体补助应占大头，
从土地补偿费和安置补助费中列支和抵交；个人承担部分比例由村集体讨论确定。同
时，为应对未来的支付风险，各地应按照保障资金总额的一定比例，建立风险准备金。
要切实加强保障资金的管理和监督。按照国土资源管理部门统一筹措、财政部门
专户管理、劳动保障部门经办的形式，运作管理保障资金。国土资源部门统一办理征
地费用，及时足额转入财政专户，实行“收支两条线”管理。财政部门单独建账，专
款专用，不得挤占、截留或挪用。由财政部门依据参保情况，及时将集体承担部分计
入被征地农民的基本生活保障或基本养老保险个人账户，由劳动保障部门统一管理发
放。政府出资部分计入个人账户，由县一级统筹管理使用。
目前各地在土地补偿收入的收缴、管理和使用方面，做法不一，特别是监督薄弱，
不能保证这部分资金的合理使用和保值增值。建议责成有关部门对此研究提出具体意
见，以规范各地的做法，切实管好用好这部分资金。
4、搞好新的基本生活保障制度与现行的农村和城镇基本养老保险制度的衔接。
建立实施被征地农民基本生活保障制度前，已参加农村养老保险的被征地农民，个人
账户保持不变，到达领取年龄后其相应的养老金领取额，可与参加基本生活保障制度
后享受的领取标准合并计算；建立实施被征地农民基本生活保障制度后，参保的被征
地农民“农转非”就业后，按规定参加城镇职工基本养老保险，其个人专户储存额按
城镇职工基本养老保险的政策规定，进行缴费标准和年限的折算，进入城镇社保体系。
（三）抓紧制定有关配套政策措施
1、努力促进被征地农民就业。这是解决被征地农民长期生活出路最积极有效的
办法，是治本之策。特别是对劳动年龄段内的被征地农民尤为重要，必须实行就业安
置和养老保障并举，做到“失土不失保，失土不失业”。在工作措施上，一是突出抓
好职业技能培训，纳入城镇劳动就业培训体系，政府和村集体应安排专项资金，专门
用于失地农民的就业培训支出。可借鉴浙江发“培训券”的办法，对愿意参加培训的
人员进行补助。二是统筹城乡就业，推行与下岗职工再就业同等政策，对有劳动能力
和求职愿望的人员，办理失业登记手续，并享受与城镇集体企业下岗职工和失业人员
再就业同等的优惠和援助政策。同时，要关注“4050”人员的特殊情况，尽力给予扶
持，对经培训后未能就业的，可在一定期限内给予适当的生活补助。三是支持自主择
业、自主创业，鼓励用地单位在同等情况下优先安排被征地农民，有关方面要给予扶
持和政策优惠。
2、改革和完善土地征用制度。这是建立被征地人员基本生活保障的“阀门”。
针对目前不少地方征地主体多元化和补偿标准不统一的情况，应突出抓好两个方面∶
一要适当提高土地征用补偿标准。在城市规划区内征用土地，积极推行“区片综合价”，
逐步实现征地补偿以区位而不以用途定价。“区片综合价”的确定，应综合考虑地理
位置、利用现状、农业产值、经济生活水平、人均耕地数量及原征地价格等多方面因
素，并根据情况适时进行调整。鼓励各地积极进行试点，力争在2004年年底前完成向
“区片综合价”方式的过渡。同时，省有关部门应抓紧修订、调整征用土地亩年产值
和地面附着物价格标准，适当提高补偿水平。二要完善土地储备制度。政府对城市规
划区内的土地，必须坚持统一征地、统一储备、统一规划、统一开发、统一管理“五
统一”，实现一个口子进、一个池子蓄、一个口子出。对经营性用地一律实行招标、
拍卖和挂牌方式进行供地。
3、加快推进撤村建居和“城中村”改造。这是解决被征地农民保障问题的重要
切入点。城镇区内大部分土地被征用的村，实际上已经不是本义上的农村和农民，而
是城镇和城镇人口的重要组成部分，应积极推进撤村建居，实现被征地农民向城镇居
民身份的转换。在现行户籍制度没有改革前，具体操作中，可对所有被征地农民一次
性办理“农转非”，享受与城镇居民同等权利和义务。大部分“城中村”属历史遗留
问题，被征地农民数量多、分布集中、矛盾突出，应根据城市建设的统一规划，实施
优惠政策，加快改造步伐，实现村庄占地、农民住房的转换。在撤村建居和“城中村”
改造中，对原有的村集体资产进行股份改造，其收益优先解决村民的生活保障问题。
同时，积极探索多种形式的生活保障方式，如多安排住房面积、适当留地统一建设标
准厂房或商业用房，用于出租，增加收入。
鉴于以上几个问题政策性强，涉及面广，建议责成有关部门进行专题调查研究，
拿出具体政策措施，结合建立被征地农民基本生活保障制度，出台指导性意见。
（四）切实加强组织领导
第一，抓紧制定出台文件。请省政府分管的领导同志领导，以劳动保障部门为主，
国土资源、财政、农业、建设等部门参加，起草形成建立被征地农民基本生活保障制
度的《意见》。也可以借鉴浙江的做法，先由几个部门联合研究出台一个指导性意见。
同时，责成有关部门制定相关的配套文件。力争2003年年底前拿出文件，下发各地。
第二，开展试点工作。为及时发现问题，不断总结完善，应坚持先试点、再推广的原
则，稳妥加以推进。第三，在总结试点经验的基础上，力争到2004年年底前在面上推
开，各市初步建立起被征地农民基本生活保障制度。