———关于进一步加快黄河三角洲开发建设的调研报告
山东省人民政府联合调查组
一、加快黄河三角洲开发、实施跨世纪工程具有重要而深远的战略意义
黄河三角洲（包括东营、滨州两市）是我国三大河口三角洲之一，有着丰富的自
然资源、独特的生态环境、优越的地理位置和巨大的开发潜力，是继长江三角洲、珠
江三角洲之后一块亟待开发的资源宝地。面对二十一世纪初区域经济发展的新形势，
黄河三角洲地区经济能否迅速崛起，对于壮大山东整体经济实力和综合竞争力，培育
新的经济增长点，建设“大而强、富而美”的新山东，具有重大而深远的战略意义。
（一）1992年省委、省政府把黄河三角洲开发列为全省两大跨世纪工程之一以来，
黄河三角洲开发建设引起了国家、省和国际社会的广泛关注与支持，黄河三角洲已经
具备加快开发的有利条件和良好基础。
（二）加快黄河三角洲开发，有利于形成我省又一投资重点地区，拉动全省投资
增长，有利于形成我省一大特色经济区和经济隆起带，有利于优化全省产业结构和区
域战略布局，必将为全省经济实现跨越式发展增添活力和后劲。
（三）黄河三角洲正处于大开发、大发展的重要战略机遇期，具有承接国内外产
业扩散和转移的有利条件和能力，只有抢抓机遇，加大开发力度，才能实现跨越式发
展。
二、加快黄河三角洲开发需要解决的几个突出问题
一是统筹规划和指导协调力度不够，尚未形成有效的领导体制和协调机制。作为
我省两大跨世纪工程之一，缺乏相应的组织保证措施；缺乏有力的协调机制；缺乏重
大实际性举措；缺乏区域空间发展规划，包括自然资源、交通、电力、产业布局等。
二是基础设施建设滞后，城市带动能力差。基础设施建设尤其是交通仍然是制约
黄河三角洲地区经济发展的主要因素，公路、铁路、港口缺乏连接和贯通。如东营港
现有吞吐能力低，难以发挥作用。滨州与黄骅大港近在咫尺，但由于黄（骅）大（家
洼）铁路尚未建成，没有铁路连接，只好望港兴叹。目前仅鲁北化工、沾化电厂、滨
化集团等五大企业，每年的货物吞吐量达1000多万吨，到2005年可达到2000万吨。据
测算，如果修通铁路，每吨成本就可降低30%以上，每年仅滨州的企业就可节约成本
3.5亿多元。滨博高速公路南通上海、南京，往北则是断头路，不能与京津相接。东
营、滨州之间尚未直通高速公路。东营、滨州两个城市规模偏小，整体功能不强，城
市特色不明显，尚未形成较强的带动和辐射能力。
三是资源有效利用和深度开发不够，资源优势还没有转化成经济优势。如黄河三
角洲石油产量约占全国的四分之一，但是当地原油加工指标十分有限。东营市已形成
700万吨的原油加工能力，大部分企业开工不足。滨州化工集团年原油加工能力为300
多万吨，生产重交沥青48万吨，销售量和产品质量均居全国第一，但每年的原油指标
仅有16.8万吨，绝大部分靠外采，致使资源深加工的高额利润大量外流。
四是生态环境脆弱，淡水资源缺乏。黄河三角洲国土整治历史欠账多，海岸防护
体系不健全，土地盐碱化程度较高，惟一的客水资源黄河近年的来水量日益减少。水
资源短缺、风暴潮、海水入侵、土地盐渍化等自然灾害，使黄河三角洲面临着潜在的
生态安全问题。
五是缺乏政策扶持。从八十年代初到九十年代初，除黄淮海平原农业综合开发项
目涉及黄河三角洲开发外，国家及省里尚未出台直接对应黄河三角洲开发的有关政策。
例如，滨州撤地设市已三年多，但至今的建设用地规划指标仍然是以原县级滨州市为
基础确定的。东营已被省政府批准建设加工制造业基地，各类园区迅速发展，尽管土
地资源丰富，但建设与用地的矛盾日益突出。
三、进一步加快黄河三角洲开发的总体设想与发展重点
黄河三角洲开发建设总体上应该认真落实江泽民有关指示精神，遵循省委、省政
府关于建设两大跨世纪工程的要求，科学规划，准确定位，因地制宜，走可持续发展
的道路。要以市场机制为基础，以发展高效生态经济和绿色产业为主导方向，坚持
“全面规划、统筹布局、突出重点、快速提升”的原则，实行区域经济社会一体化发
展，用5～10年时间，形成独具特色的新经济区，以区域整体优势参与国际国内竞争，
把黄河三角洲建成经济繁荣、环境优美的高效生态经济区，建成山东乃至全国新的经
济增长点和产业隆起带。力争在全省率先实现全面小康。
（一）借助区位优势，加快基础设施和中心城市建设，构建区域一体化发展框架。
充分发挥黄河三角洲地处环渤海经济圈、北接京津塘、南连胶东半岛经济带的优越地
理位置，加快基础设施建设，构架大交通网络格局。开工建设东营港万吨级码头泊位，
实现由专业港口向综合性港口的转变；10万吨黄骅港与我省只有一河之隔，黄河三角
洲的开发，应把黄骅大港纳入视野，为山东省所用。当务之急是把加快黄大铁路建设
放在首位，尽早启动。东营机场是三角洲地区惟一的空港，应发挥其应有的作用。加
快建设环渤海高速公路、东营———滨州高速公路等主线工程。通过基础设施的互联
互通，打造三角洲大交通网络，实现区域内“一小时交通圈”。区域经济一体化的主
体是城市。开发建设黄河三角洲应把城市发展放在突出位置，要规划建设好东营、滨
州两个中心城市，不断增强和完善城市综合功能，大力提高城市化水平。
（二）以山东加工制造业基地为依托，整合区内资源要素，以优势企业为骨干，
大力培植现代制造业和高新技术产业群。高度发达的制造业，是衡量区域经济综合实
力和现代化水平最重要的标志。要抓住当前全国产业结构空间大转换的机遇，紧追国
际制造业发展趋势，通过建设山东加工制造业基地，集中力量发展制造业中产业关联
较强的几个行业，大力推进骨干优势企业膨胀壮大。一是机械加工制造业。充分利用
黄河三角洲地区存量巨大的机械制造业资产的优势，借助油田的人才、技术、设备等
资源优势，扩展油地合作领域，积极支持渤海活塞厂、东营信义集团等在国内有影响
的骨干优势企业膨胀，建成全国最大的汽车配件专业制造区。二是石油及盐化工。目
前黄河三角洲石油炼化规模已达到1500万吨/年，要在争取国家给予更多的原油指标
的基础上，扩大滨化集团、东营石化集团等大型石化龙头企业的生产规模，重点抓好
石油炼制后续产品深加工，力争建成全国重要的油田化学品生产基地。黄河三角洲具
备发展盐化工的资源条件。要推广鲁北化工集团的循环经济模式，膨胀鲁北化工厂、
广饶盐化集团等生产规模，搞好资源综合利用，延长产业链，推动盐化工业的快速发
展。三是纺织工业。黄河三角洲纺织能力已达到380万纱锭，是全省最大的纺织生产
基地。要以魏桥棉纺集团为龙头，联合滨州华润、东营天信、滨印集团、山东大海等
骨干企业，组成集纺织、印染、服装加工于一体的三角洲地区大型现代化企业集群。
四是造纸业。黄河三角洲造纸能力已达到50万吨/年，其中华泰集团的造纸规模位居
全国第二，经济效益名列首位。要以华泰集团为主体，以150万吨木浆厂项目为带动，
加快建设500万亩速生林基地，推进黄河三角洲地区林纸一体化进程。五是高新技术
产业。充分利用油、地、军、校的科技、人才整体优势，加快推进产学研结合，以已
在三角洲有基础的电子信息产品制造业、海洋药物及保健品业、环保型绿色建材、新
材料生产等领域为重点，扶持龙头企业，逐步形成有竞争力的产业群。
（三）围绕资源优势，大力发展特色农业，打好生态经济牌。围绕已经初步形成
规模的特色产业，大力发展草畜乳、林果、蔬菜等绿色生态农业，以推进黄河三角洲
特色农业的规模化、产业化、标准化建设。一是草畜乳一体化产业。目前黄河三角洲
已建成优质牧草基地33万亩，有奶肉牛42万头，乳制品年加工能力40万吨，龙头企业
数十家，已形成强势产业群基地。以浙江横店集团为龙头，扩大苜蓿种植面积，突出
发展养殖大户和专业饲养场，推进规模化、集约化经营。二是林果、蔬菜业。扩大已
形成地方特色和优势的冬枣、金丝小枣、绿色蔬菜等生产规模，以金瀚林果集团、裕
华集团等为龙头，积极采取与国际接轨的生产和管理体系，提高产品质量，扩大企业
规模。三是农产品加工业。围绕粮油食品、果品、花卉、水产品等领域，推进农产品
深层次加工，大力吸收先进技术，开发天然营养、安全保健、绿色生态产品，提升农
业产业附加值。四是海洋水产业。黄河三角洲海域宽阔，开发浅海滩涂养殖极具优势。
浅海滩涂养殖应坚持养护与捕捞、增养与放养相结合的原则，抓好文蛤、南美白对虾、
丰年虫卵等增养殖，建成“海上山东”又一特色区域。
（四）把发展生态旅游业作为黄河三角洲开发建设的重要内容来抓。进一步加强
生态环境建设，大力发展植树造林，增加植被，统筹考虑，协调发展，逐步建立起比
较完备的、具有黄河三角洲特色的林业生态体系。严格按照黄河三角洲国家级自然保
护区实施规划，加强湿地生态原貌和生物多样性的保护。充分发挥黄河三角洲独特的
自然景观、民俗文化及人文景观。突出抓好以黄河入海口为重点的生态旅游，发展黄
河入海口湿地生态旅游区、天鹅湖旅游区、邹平县鹤伴山森林公园等精品路线。加快
发展古齐文化、孙子兵法园、博兴汉孝子董永故里等特色人文旅游。同时积极发展现
代服务业，如现代物流业、商贸流通业、金融保险业等，建立起与黄河三角洲工业化、
城市化步伐相适应的现代化服务业体系。
（五）以国土整治为重点，进一步改善区域生态环境。一是加快实施黄河口治理
二期工程，为黄河口地区发展创造稳定的发展环境。二是加强沿海防护堤建设，提高
防御风暴潮和海水侵蚀能力，消除黄河三角洲最大的生态安全隐患。三是加强重大水
利工程建设，增加滨州、东营两市的引黄能力，同时推广节水灌溉，建设节水型经济
区。四是盐碱地改良和国土绿化。配套完善农田水利基本设施，采取工程措施进行大
面积土壤改良，扩大后备土地资源的利用效率。采取乔、灌、草、花结合的办法，建
设黄河三角洲百万亩生态防护林、环城防护林、农田防护林等防护林工程，增加林草
植被，提高林木覆盖率。五是采取得力措施治理小清河、支脉河等跨区域河流的污染
问题，减少对三角洲地区的水质污染。
四、加大黄河三角洲开发力度的对策措施
（一）从山东发展的战略高度，充分认识开发和建设黄河三角洲的重大作用和战
略意义
在现代经济发展中，大河三角洲往往成为一个国家和地区经济的重心和先导。我
国除长江三角洲、珠江三角洲外，具有后发优势的就是黄河三角洲。黄河三角洲尽管
明显落后于长江三角洲、珠江三角洲，但是，从目前我国经济整体发展走势及区域经
济发展条件分析，这一区域正面临着起飞的战略机遇。
加快开发建设黄河三角洲是山东省两大跨世纪工程之一，是落实十届一次人代会
精神，建设“大而强、富而美”新山东的重要内容，必将对我省的国土规划、经济布
局、对外开放等产生重大而深远的意义。因此，要高度重视。把黄河三角洲开发作为
促进全省区域经济协调发展的战略措施来抓；作为山东省的一个新兴经济区域、一个
新的经济增长点来抓；作为全面贯彻省委工作会议精神，实现全省国民经济超常规、
高速度、跨越式发展的重大举措来抓。
新一轮的黄河三角洲开发，必须解放思想，更新观念，跳出传统的发展思路和模
式，创新思想理念和工作方式。要坚持走国际化的路子，以大招商、大开放促进大发
展；坚持走新型工业化的道路，促进产业升级换代，促进区域经济和生态的协调发展；
坚持投资主体多元化，鼓励多种经济成份参与开发和建设；坚持资源共享，优势互补，
打破行政界限，实现区域经济一体化发展。建议省委、省政府对黄河三角洲进行专题
研究，并召开高规格的加快黄河三角洲开发的会议，进行动员部署，出台有关加大黄
河三角洲开发的实施意见，推动黄河三角洲开发步入快车道。
（二）建立强有力的领导协调体制
黄河三角洲开发是一项重大而长远的系统工程，涉及面广，迫切需要省政府建立
一个高层次、强有力的推进机构，以加强对黄河三角洲开发的协调指导。建议调整充
实原“黄河三角洲综合开发协调委员会”，或成立新的黄河三角洲开发建设领导小组，
由省长或分管副省长牵头，省有关部门及两市有关领导参加，同时吸收海洋、交通、
环保、旅游、经济管理等领域的专家，负责研究制定开发建设的规划和政策措施，协
调解决重大问题，督促落实重大建设项目，促进区域经济一体化发展。要着眼全国和
全球，打破行政区划界限，把黄河三角洲作为一个经济板块，统一规划建设。
（三）加大对黄河三角洲基础设施建设的支持力度
建议省政府及省直有关部门重点解决制约三角洲加快发展的交通问题，近期加大
对黄大铁路的协调支持，滨洲市迫切要求省政府出面与河北省协调，尽快立项建设鲁
北大桥，以打通黄河三角洲、山东半岛与黄骅港相联的交通梗阻，使黄骅港为我所用。
由油田和地方联手建设的东营港，应在做好前期工作论证的基础上及时上报，省有关
部门予以协调支持。建议省有关部门与天津、河北搞好协调，建设滨博高速路北延至
河北、天津市工程；尽快立项建设东营至滨州的高速公路。
（四）加大政策扶持力度
1、建议建立黄河三角洲开发建设基金。除省财政预算资金外，可加大黄河三角
洲区域内油气资源补偿费和油气等资源税的返还力度，并把它纳入黄河三角洲开发基
金。基金采用市场化运作。
2、充分发挥黄河三角洲土地资源丰富的优势，适当增加黄河三角洲地区建设用
地整体规模。在土地利用的总体规划中，适当增加城市建设用地指标；在土地征用等
方面，减免土地有偿使用费等有关费用。
3、建议省政府先期选择石油资源，支持黄河三角洲建立资源补偿机制，加大返
还力度，提高油气等资源税的税额，用于扶持地方发展石油接续产业和改善生态环境。
对胜利油田重组改制后，剥离出来的存续公司，建议省政府从资金、税收、产权分离
等方面出台更加优惠的政策，加快其改制步伐。
4、建议省里争取国家支持，以东营经济开发区为基地，建立东营国家出口加工
区，以更好地发挥其对外开放窗口和山东加工制造业基地的重要载体的作用。鉴于省
政府已批准东营建设加工制造业基地，建议也将滨洲市列入加工制造业基地。
5、争取国家支持、协调解决好黄河三角洲用水问题，科学调配黄河水资源，保
障黄河三角洲地区水资源供应。
6、争取国家批准黄河三角洲在生态环境治理和退耕还林（草）等方面享受我国
西部地区有关政策，包括增加资金投入的政策、实行税收优惠政策、实行土地和矿产
资源优惠政策等。