省政府调查研究室
一、县域经济发展的新趋势、新特点
(一)县域经济已成为全省经济的重要支撑。2001年，县域GDP占全省的76％，地
方财政收入占全省的51％。在市地一级，无论是经济发达还是欠发达，县域经济也都
扮演着极其重要的角色。到2001年，烟台市县城GDP占全市的85.5％、地方财政收入
占69.1％；德州市县域GDP和地方财政收入的比例则达到86.4％和78.5％，县域经济
已经成为区域经济的主导力量。
(二)民营经济成为推动县域经济发展最具生机与活力的力量。2001年，全省民营
经济上缴税金30亿元，占地方财政收入的14％，有1/3的县市超过30％。在许多县域
，民营经济已名副其实地成为国民经济的半壁江山、财政收入的主体、吸纳就业的重
要渠道和农民增收的重要来源。如，2001年德州市县城民营经济创造的GDP已占全市
的48％，上缴税金占地方财政收入近60％，新增投入占全社会固定资产投资的70％以
上，安置就业占新增城乡劳动力的60％，为农民提供的现金收入占新增部分的80％。
武城县民营经济创造的GDP占全县的75％，上缴税金占地方财政收入的80％以上，对
农民收入的贡献份额达到70％左右。
(三)园区经济成为县域经济发展的一大亮点。目前，全省县域仅民营经济园区就
发展到1100多处。60％以上的新建项目聚集在园区内。许多县域的园区经济，已经成
为新一轮经济发展的产业聚集带。如，青岛市城阳区的工业园区创造的经济总量已占
到全区工业经济的70％；禹城市的高新技术开发区，去年已入区企业76个，投资22亿
元，实现销售收入23亿元，利税2.8亿元；海阳市近两年规划建设园区19处，到今年
底可实现税收5000万元，约占地方财政收入的25％；胶州市已开发工业园区面积56平
方公里，全市80％以上的内外资项目落户在工业园，城区规模成倍扩张。
(四)招商引资成为县域经济发展中最大的增长热点。县市一级已普遍树立起“县
域以外都是外”的观念，把对外开放、招商引资置于经济工作的首位，千方百计招商
，千军万马引资，掀起了又一轮大开放、大招商高潮。凡是县域经济发展快、活力大
的，都得益于招商引资，招商引资成为当前打破县域资金短缺“瓶颈”、加速县域经
济发展来得最快、效果最好、潜力最大的一条捷径。比如城阳区，到2001年底已累计
引进外资项目1532个，实际利用外资12.04亿美元；引进内资项目1088个，实际利用
内资92.9亿元；去年出口创汇完成13.2亿美元，增长25％，居全省首位，全区税收总
额的30％、全社会固定资产投资的60％以上来自于外商投资企业。即墨市去年实际利
用外资达1.93亿美元，内资20.2亿元，三资企业实现税收2.42亿元，占全市总额的2
9.2％。寿光市仅在今年的蔬菜科技博览会期间，就签订合资、合作项目92个，总投
资高达32亿元。
二、县域经济发展中的主要困难和问题
(一)农业产业化经营难度加大。总体而言，我省的农业产业化起步较早，发展较
快，许多县域通过大力实施产业化经营，有力地促进了农村经济的发展，对农民增收
做出了重要贡献。但近两年特别是今年以来，国际、国内消费市场需求变化加快，受
国内部分大城市实行农副产品准入制度，农产品对外出口的一些主要国家和地区不断
提高“门槛”等因素影响，使农产品卖难，以及农业“龙头”发展慢、经营困难等问
题越来越突出，各地在生产、加工、流通等各个环节都遇到了一些新的问题，组织化
程度不高的矛盾更加显现，农业产业化经营难度进一步加大。调查中，各地普遍反映
，农产品出口的检验检测标准不断提高，项目不断增加，如鸡肉出口的检测项目比入
世前增加10多项，蔬菜类出口仅药残检测就由4项增加到46项，检测费用大大增加，
农副产品出口遇到前所未有的困难。仅青岛市今年上半年农副产品出口增幅同比下降
了22.5个百分点。适应新的形势，不断创新农业产业化经营方式，提高产业化水平，
对解决当前农村经济发展和农民增收问题极为紧迫。
(二)县域经济发展不平衡的矛盾加剧。由于受基础、区位、资源禀赋及改革开放
力度等诸多因素的影响，较长时期以来，我省市与市、县与县之间经济发展不平衡的
矛盾一直比较突出。近几年来，这种不平衡的矛盾，在东、西部县域之间表现的尤为
明显，差距进一步拉大。据统计资料计算，1995年至2001年，东部四市(青岛、烟台
、威海、潍坊)县域国内生产总值增长了87.4％，比西部四市(德州、滨州、聊城、菏
泽)县域高出11.3个百分点。从经济国际化程度上看，差距更大，2001年，仅城阳区
流亭镇出口额和实际利用外资就达到5.2亿美元和5246万美元，分别是西部四市总和
的86％和30％。发展不平衡的问题，不仅表现在总量差距的拉大上，而且在产业结构
优化升级方面也存在很大差距，经济增长呈现出质的差异。2001年东部县域二、三产
业的比例达到82.1％，高出西部10.7个百分点。
(三)资金紧缺是制约县域经济发展的“瓶颈”。当前发展中遇到的最大难题是融
资难，资金短缺。特别是实行新的金融体制后，国有商业银行对中小企业发放贷款严
格控制，对以中小企业为主体的县域经济来讲，影响巨大。许多县市，这两年很难也
很少得到银行资金的支持，即使得到许可也往往因审批程序过于繁杂，资金不能及时
到位，影响使用效率。因而，在县域经济发展中，一些有效益、有优势的项目上马难
，一些技术改造项目落实难，一些中试成果转化难，造成县域企业投入难，创新能力
不足，缺乏后劲。与此同时，县域金融机构存贷差呈现出不断扩大趋势。
(四)发展环境不够宽松。在近年来的行政体制改革中，一些重要的职能部门实行
垂直管理，权力向上集中，一些经济综合管理部门、行政执法部门职能转变慢，缺乏
用市场的手段管理指导经济发展的意识，仍注重项目审批、收费管理，甚至在涉及本
部门管理权限、职能的改革中，避重就轻。这些现象，使县一级政府指导经济发展的
调控能力出现弱化趋势，在优化县域经济发展环境、制止“三乱”、申报项目等方面
，力不从心。有一个县在2002年5月份的一次专项调查中发现，按照政策权限，目前
有权对民营企业收费管理的垂直管理单位和地方部门仍多达十几个，有的一个单位就
有十多个收费项目，而且都有上级业务部门的参照文件或规定，收费、罚款标准高、
弹性大，大大超出了企业的承受能力。
三、县域经济发展的思路、对策和建议
(一)明确县域经济的主体地位，把握好发展定位。在全省经济社会发展的总体布
局上，应该把县域经济放在更加突出的位置上，在宏观指导、财政金融、项目计划、
审批事项以及基础设施建设等方面，优先顾及县域经济的发展需要，强化县一级指导
经济发展的职能，形成有利于县域经济发展的政策和体制框架。
更重要的是，县域经济应把握好发展定位，理清发展思路，这是关系到县域经济
发展快慢甚至少走弯路的战略性问题。特别是在我国加入世贸组织、资源配置市场化
、发展竞争日趋激烈的新形势下，从全省、全国、世界经济一体化的视角，用市场的
眼光，用别人的眼光，来定位本县域的发展战略显得尤为重要。从调查的情况看，各
县域都十分重视本身的发展定位问题，有许多成功的模式和经验值得借鉴，其最大的
共同点是狠抓特色经济的培育和壮大。凡是发展快的，地方特色经济都比较突出。我
们认为，各县域能否科学准确地做好发展定位，最关键的一条是注重发挥和创造优势
，经营强项，张扬特色，通过迅速膨胀特色经济带动本县域经济快速发展。
(二)调整优化结构，进一步提升县域经济层次。当前调整优化县域经济结构应特
别突出三个方面。一是所有制结构调整，突出民营经济。二是三次产业结构调整，突
出工业化和骨干企业拉动。三是农业结构调整，突出产业化经营。
(三)进一步优化环境，放宽放活县域经济发展空间。优化县域经济发展环境的任
务还很艰巨，也不只是县一级本身能够做到的，应该进一步解放思想，坚持上下联动
、合力促进的原则，不断放宽放活县域经济发展的空间。一方面，上级有关部门应进
一步更新观念，摆脱部门利益的束缚，全面落实“转变职能，提效提速”要求，加大
清理各类行政许可和审批事项力度，进一步缩小审批范围，减少审批环节，减少和降
低收费项目、标准，简化办事程序，同时适当扩大县一级调控经济运行的能力；改革
完善财政金融体制，研究制定更有利于县域经济发展、增加地方收入的激励政策，探
索县域中小企业拓展融资渠道的办法，解决中小企业发展资金严重不足的矛盾。另一
方面，县一级应继续把创造良好的投资环境放在重要位置，不断创新方式方法，千方
百计加大城镇环境美化、基础设施配套、社会环境治理等硬件建设力度；积极转变县
域政府部门工作方式，发挥其接近农村、企业的优势，增强服务意识，主动为广大农
民、企业解忧解困，真正做到少管理、多服务。另外，全省上下应继续大力营造良好
的舆论氛围，以“三个有利于”为标准，以“三个代表”重要思想为指导，不断解放
思想，更新观念，鼓励支持县域经济放胆闯、放胆试，在创新中加快发展。
(四)加大招商引资力度，加快对外开放步伐，推动县域经济提速发展。近年来，
各县域应借鉴省内外的经验做法，抢抓机遇，在招商引资中抢得先机，赢得主动。坚
持招商引资与壮大县域特色产业相结合，与改造提升中小企业相结合，与扩大对外贸
易相结合，走以企业为主体，项目为载体，政策和服务为辅助的招商引资路子。在一
些基础差、起步晚的县域，应打破“唯条件论”的束缚，增强招商引资的韧劲和信心
，硬件不足软件补，改进方式方法，从基础工作入手，大小项目一齐抓，多层次、大
密度展开招商，逐步提高招商引资的实效性。同时，县域经济还应坚持“引进来”和
“走出去”并举，“出口”与“进口”并重，加快融入世界经济的步伐，在更大范围
、更高层次上推进县域经济开放。
(五)大力发展园区经济，构筑“工、贸、城”一体化发展的新格局。目前，各县
市发展工业园区、民营园区和开发区的积极性有增无减，应在规范完善、调控指导的
基础上积极推进。一是坚持以高起点规划、高标准建设、高效能管理的原则统领园区
的建设和发展。园区建设一开始就应与城镇建设紧密结合起来，按照城镇发展总体规
划的要求，适度超前。新建园区应重点放在城区周边和中心城镇，防止布局分散，低
水平重复建设。二是坚持多元化投入，配齐配好基础设施和服务设施。园区建设需要
注入大量的资金，仅靠财政投入远远不能满足需要，也不符合国有经济有所为、有所
不为的要求。从各地的实践看，采取经营城市的方式，吸引国内外、社会和个人资金
参与园区的开发和建设，是解决目前园区投入问题的一条有效途径。2002年1～7月，
即墨市通过整合城市资源、完善土地储备制度、实行国有土地拍卖、出售园区街道冠
名权等措施，积聚了大批建设资金，仅土地经营收入就超过亿元。三是坚持市场化运
作，对园区实行“扎口”管理，把园区当作企业来运作，由独立的法人对园区实行统
一的规划、设计、建设和运营，对进区项目、企业实行“一条龙”的管理和服务，做
到以园哺园，滚动发展，实现投入和产出的良性循环。