孙建生 姜骁军 秦庆武 王红勇 甘信忠
一、山东农民增收的阶段性回顾及当前面临的主要问题
(一)农民收入情况的阶段性回顾
改革开放以来，山东农民收入变化大体可分为四个阶段：
1979～1983年，为快速增长阶段。家庭联产承包经营激发了农民的积极性，农产
品总量迅猛增加，农民收入也快速增长。农民人均纯收入从114.56元增加到360.64元
；平均每年增长25.8％。
1984～1992年，为平稳增长阶段。1984年以后，主要农产品短缺状况得到很大缓
解，粮食、棉花甚至发生过两次短期的“卖难”，单纯靠增加产量已难以保持农业净
收益的增长。这一时期农民增收主要是靠国家提高粮食收购价格，带动农产品价格上
涨。同时乡镇企业发展较快；增加了农民的非农产业收入。农民人均纯收入从360.6
4元增加到802.9元，年均增长9.3％。
1993～1996年，为加速增长阶段。在这一阶段，全省各地大力调整农村产业结构
；高产高效农业和农村二、三产业快速发展。同时，国家又一次大幅度提高粮食收购
价格，使农民收入又一次进入快速增长时期。农民人均纯收入从802.9元增加到2086
.31元，年均增长27％。
1997～2001年，为增幅减缓阶段。这一时期，多数农产品出现了供大于求的局面
，且价格大多高于国际市场，增产、提价已没有多少空间，乡镇企业也进入结构调整
时期，对农民增收的拉动作用减弱，农民增收日趋困难。农民人均纯收入从2086.31
元增加到2804.5元，年均增长6.1％。
(二)当前农民收入结构变化的主要特点
1、收入结构由单一型向复合型转变，收入来源多元化。改革开放初期，农民收
入来源比较单一，主要来自于种植业特别是粮食生产，副业收入占的比重很小。197
8年全省农民生产性纯收入103.19元，占农民人均纯收入的90.l％。随着家庭联产承
包责任制的全面推行和乡镇企业的崛起，农民收入渠道逐渐拓宽，从单纯依靠农业转
向农、工、商、建、运、服共同发展，农业内部也摆脱了对粮棉油等传统种植业的依
赖，转向大力发展畜牧、水产、养殖业和林果、蔬菜等高效经济作物，农民收入来源
多元化。1990年农民人均纯收入中，非种植业收入达167.84元，占23.4％；种植业收
入中，经济作物收入比重占54.7％；超过了粮食作物。“九五”以来，农民的劳动报
酬收入、财产性、转移性收入和家庭经营中的二、三产业收入在农民收入中的比重越
来越大。2000年全省农民人均纯收入中，劳动报酬收入占32％，转移性财产性收入占
5％，二、三产业收入占15.4％，种植业收入占38.8％，林牧渔业收入占7.4％。
2、收入类型由农业主导型向非农产业主导型转变，增收渠道拓宽。“九五”期
间，全省农民人均纯收入累计增加944.1元，其中劳动者报酬441.59元，对农民收入
增长的贡献率为46.8％；家庭经营的二、三产业收入增加283.84元，贡献率为30％；
转移性和财产性收入增加56.18元，贡献率为6％；农业收入增加162.3元，贡献率仅
为17.2％。在农民收入增长部分中，来自于非农产业的收入占到82.8％。可见，非农
产业收入已成为农民收入增长的主动力。同时，农民收入构成中的农业收入与非农产
业收入之比，由1995年的64.4∶35.6变为2000年的47.7∶52.3。无论从总量上还是从
增量上，非农产业收入均超过了农业收入，农民收入类型由农业主导型转变为非农业
主导型。
3、收入形态由实物型向现金型转变，现金收入所占比重增大。从农民收入形态
看，可分为现金纯收入和实物纯收入。人民公社体制下，农民参加生产队劳动记工分
，按出工多少和人口数量分配粮食，如果年终有节余，可分得少量现金，农民的收入
基本是粮食等实物。改革开放以后，随着城乡市场的活跃，农民生产的粮、棉、油、
蔬菜、水果、生猪、禽蛋等农产品大部分拿到市场上出售，农产品商品率大幅度提高
，农民现金收入明显增加。1992年农民人均纯收入为802.9元，其中以现金纯收入为
286.7元，占35.5％。1995年农民人均现金纯收入占收入的比重达到62.3％。2000年
，在农民人均纯收入中，现金纯收入的比重达到78.4％，比1995年提高16.1个百分点
。
4、收入由均衡增长向非均衡增长转变，农户间收入差距拉大。反映居民收入分
配差异程度的基尼系数，在上世纪80年代初期只有0.2，1993年以后超过0.3，90年代
末扩大到0.4。按照国际标准，我省农民收入已经进入绝对不平均区间。造成这种差
异的原因是农民增收不平衡，以非农产业为主的农户收入较高且增长较快，以农业为
主的农户收入较低增长较慢，部分纯种粮食的农户收入下降。据一项入户调查资料显
示，2001年邹平县好生镇山旺村8户农民中，3个经营工商业和外出打工的户年人均纯
收入分别为26870元、5180元和5095元，平均为12382元；2个既搞种植又搞养殖的户
分别为3070元、1920元，平均为2495元；3个纯种地的户分别为965元、816元和599元
，平均为793元。三种不同类型农民的平均收入之比为15.6∶3.1∶1，收入差距明显
。
(三)近几年农民收入增长缓慢的主要原因及不利影响
1、农民收入增长缓慢的主要原因
(1)农产品供求格局发生根本性变化。农产品从以往的长期短缺变为总量基本平
衡，丰年有余，农业发展由主要受资源约束转变为受资源和市场双重约束。在农产品
短缺时期，不存在需求约束，只要农业增产，农民就能增收。而在有需求约束的情况
下，一般意义上的农业增产便不足以使农民增收，关键要看市场对增产的反应。与1
978年相比，2000年全省粮食总产增长了66.7％，棉花增长2.8倍，油料增长2.7倍；
蔬菜增长9.2倍，水果增长5.4倍，肉类增长8.2倍，禽蛋增长15.3倍，奶类增长9.4倍
，水产品增长5.7倍。农产品产量的大幅增长，使绝大多数农产品已从数量上满足了
市场的需求。由于受食品需求刚性约束的影响，对农产品数量的需求却没有明显增加
。2000年城镇居民人均消费粮食、食用植物油、肉类分别为63.57公斤、4.93公斤和
19.48公斤，比1991年分别减少22.2％、7％、9.8％；农村居民人均消费粮食、食用
植物油、肉类分别为234.28公斤、4.67公斤和7.64公斤，比1991年分别增长0.5％、
56.7％和96.3％。而在此期间全省粮食、油料和肉类的产量分别增长了7.5％、68.3
％和1.53倍，产量增长明显快于需求增长。同时，随着城乡生活水平的提高，人们对
农产品质量的要求越来越高，对优质、专用、无公害农产品的需求量越来越大。但是
，过去农业生产的主要目标是高产，对优质化重视不够，致使农产品质量普遍较差、
品种单一，不能满足市场对优质化、多样化的需求。
(2)农业比较效益下降。从我省农产品成本核算看，2000年种植小麦、红薯干、
苹果的亩纯收益分别为－0.31元、194.01元、723.56元，比上年均有不同程度下降。
农户养鸡、养牛的纯收益分别比上年减少40％和11.6％。效益下降的主要原因是农产
品成本居高不下。从1997～1998年中国与美国的稻谷、小麦、玉米、大豆4种产品每
千克成本比较看，稻谷：中国为0.94元，美国为1.65元；小麦：中国为1.22元，美国
为1.01元；玉米：中国为0.88元，美国为0.67元；大豆：中国为1.83元，美国为1.2
1元。我国只有稻谷生产成本低于美国。近年来，我国主要农产品成本还在以每年10
％的速度增长。另外，我国农业仍是以提供原材料和粗加工产品为主，农产品加工转
化增值率低。发达国家农产品加工程度在90％以上，我国只有20～30％。价值1元的
初级农产品，经加工处理后，在美国可增值3.72元，在日本可增值2.2元，在我国仅
增值0.38元。
(3)农业劳动生产率提高缓慢。从1978年到2000年全省人均GDP增长29倍，而农业
劳均增加值仅增长14.8倍。2000年，全省农业从业人员占社会从业人员的比重为43.
6％，而农业增加值仅占GDP的14.8％，据此推算，农业劳动生产率相当于社会平均水
平的1/3。当年我省农业劳均增加值5151元，大体相当于日本的1/5，美国的1/60，法
国的1/70。劳均粮食产量1558公斤，仅相当于日本的1/2，法国的1/20，美国的1/40
。劳均粮食产量比1996年还减少192.23公斤，减少11％；劳均棉花产量比1984年减少
45.29公斤，减少65％。
(4)对农民的投入少而索取多。据有关部门测算，新中国成立以来，农业通过“
剪刀差”形式为工业提供了近1万亿元资金。改革开放以来，农业和农村经济有了很
大发展，但是旧体制的惯性依然存在。表现在投入上，就是重城市，轻农村，对城市
的投入远大于农村，而对农民的索取又高于城市居民，从而导致农村资金不断流向城
市，“失血”过多，发展无力。2000年全省农村上交的农业税、农业特产税、耕地占
用税和契税共计32.36亿元，而同期地方财政支出中用于支援农村生产和农业综合开
发的支出仅为20.04亿元。农民每年还要缴纳大量的“三提五统”和名目繁多的费用
。近几年，我省农民人均承担“三提五统”90元左右，总额在65亿元左右，其他各种
收费摊派数额大致与“三提五统”相当。除去“三提”留归村用外，每年约有100亿
元左右的资金从农民身上抽走。各级金融机构也转移了大量农村资金。2000年底，全
省农行存款余额779亿元，其中来自农村的占64.7％；邮政储蓄总额为427亿元，来自
农村的占70％。仅这两部分就从农村拿走800亿元资金，但全省用于农户的贷款只有
528亿元。这种多取少予的状况，大大削弱了农民的积累能力，导致农业和农村经济
发展后劲不足。
2、农民收入增长缓慢的不利影响
(1)制约农村消费增长。近几年，农民的生活消费支出增长缓慢，1996年到2000
年，农民人均生活消费支出年均递增仅为1.7％，其中1997年和1998年农民的生活消
费支出还出现了负增长。而同期城镇居民人均生活消费支出年均递增7.4％，城乡消
费差距从1996年的2.28∶1扩大到2000年的2.84∶1。
(2)使农民投入缺乏动力。农户是农业生产投入的主体，农民收入增长困难，就
会挫伤农民扩大投入的积极性，减少对农业生产的投入。1997年到2000年，我省农民
人均家庭经营支出分别为950.55元、879.94元、849.83元和905.62元，年均递减1.6
％，由于收入不乐观，在没有好的收入预期情况下，许多农民不愿意加大对农业生产
的投入，更不敢涉足于二、三产业。
(3)导致农村贫富差距拉大。从2000年全省农民人均纯收入分组看，20％的高收
入户占有的收入份额是35.5％，20％的低收入户占有的收入份额仅有8.6％，高收入
户收入水平是低收入户的4.1倍。从消费看，占人口总数13.5％的4000元以上高收入
户，其生活消费额占总消费额的23.1％，而占人口总数21.2％的1500元以下的农户，
其消费额仅为总消费额的15％。反映现实购买力水平的期末银行存款和手存现金，高
低收入户的差距也很大。2000年末，20％的高收入户银行存款和手存现金占总额的3
9.8％，而20％的低收入户仅为9.4％，高收入户是低收入户的4.2倍。在每百户农民
家庭主要耐用品拥有量上，高收入户摩托车、彩电、洗衣机、电冰箱的拥有量分别是
低收入户的1.99倍、2.04倍、4.07倍和4.72倍。
(4)加剧城乡发展的不平衡。从收入水平看，1985年，全省城镇居民可支配收入
为747.56元，农民人均纯收入为408.12元，城镇是农村的1.8倍，绝对差距是339.44
元；到2000年，城镇居民可支配收入为6489.97元，农民人均纯收入为2659.2元，城
镇是农村的2.4倍，绝对差距是3830.77元，城市与农村居民收入的绝对差距扩大了1
1.3倍。从消费水平看，1985年，全省城镇居民人均消费支出667.13元，农民人均生
活消费支出321.98元，城镇是农村的2.1倍，绝对差距是345.15元；到2000年，城镇
居民人均生活消费支出是5022元，农民人均生活消费支出是1770.75元，城镇是农村
的2.8倍，绝对差距是3251.25元，城镇与农村居民消费支出的绝对差距扩大了9.4倍
。从生活水平上看，人均食品支出，农村781.88元，城市1744.09元，城市是农村的
2.2倍；恩格尔系数，农村44.2％，城市34.7％；人均衣着支出，农村117.51元，城
市665.62元，城市是农村的5.7倍；文化、教育、娱乐、服务支出，农村207.87元，
城市845.88元，城市是农村的4.1倍。彩电、洗衣机、冰箱、照相机、录像机的综合
普及率，农村只有15％左右，城市已接近70％。
(5)影响社会稳定。近年来，一些地方干群关系紧张，社会治安不好，集体上访
事件增加，是多种因素造成的，但是，农民收入增长困难，生活条件没有明显改善，
也是重要原因之一。加上受“不患贫而患不均”思想的影响，在农户之间、城乡之间
收入差距不断拉大的情况下，有些人可能会心态失衡，铤而走险，以身试法，成为社
会的不安定因素。
(四)当前农民增收面临的主要困难和突出矛盾
1、面临的主要困难
(1)农产品价格难提高。改革开放以来，特别是进入90年代以后，国家多次调高
粮食、棉花收购价格，对解决农产品供求矛盾，增加农民收入发挥了积极作用。据测
算，“八五”期间，粮食及主要农产品价格提高对农民收入增长的贡献率为60％左右
。近几年，多数农产品价格已经接近或超过国际市场价格，在激烈的市场竞争中，主
要农产品价格开始回落，直接影响到农民收入增长。据统计，1997～2000年间，我省
农产品收购价格总指数下跌了34.5％，因农产品价格下跌导致全省农民人均减收225
元。加入世贸组织后，国内外农产品的竞争将更加激烈，从国际农产品价格长期走势
看，国内农产品价格的上升空间已经不大，有些竞争力不强的品种，价格还会进一步
下降。
(2)农产品在产量上处于两难境地，一方面增产潜力有限，另一方面增产不一定
增收。我省主要农作物单产水平已经居全国前列，在品种和技术没有明显突破的情况
下，单产很难有大的提高。这决定了我省农产品总产量的增长潜力不大。我省农业是
70％的人口生产给30％的人口消费，农产品消费的弹性系数又小，很难走出“一生产
就多，一多价格就跌”的怪圈。即使某个时期产量增加，由于受市场需求的制约，仍
然会增产不增收。
(3)开拓国内外市场的难度加大。加入世贸组织后，随着关税减让和市场的进一
步开放，一些品质高的国外农产品进口会增加，农产品生产面临的竞争压力将加大。
目前国内多数农产品技术含量低，品质不高，品种结构不合理，特别是小麦、玉米、
大豆等几种比较敏感的农产品，进口的压力更大，市场竞争将更加激烈。
(4)乡镇企业效益普遍下滑，农民工资性收入难以增加。乡镇企业曾为解决农村
劳动力就业，促进农民增收做出了巨大贡献。近些年来，受市场竞争的影响，乡镇企
业效益普遍下滑，面临改制、重组或被淘汰的考验。为了生存和发展，乡镇企业纷纷
采用资本和技术替代劳动力的方式，加快了企业技术进步和经济增长方式的转变，吸
纳农村劳动力的能力明显减弱。“九五”中后期，全省原来在乡镇企业就业的农业劳
动力减少近230万人，仅此一项，降低农民收入近120亿元。有些乡镇企业尽管仍保留
较多的人数，但是工人工资增加很少。目前，在城市企业用工基本饱和，农村个体私
营经济在没有长足发展的情况下，保持农民工资性收入持续增长的难度越来越大。
2、存在的突出矛盾
(1)农民人均占有资源短缺与持续增加产出的矛盾。我省人均占有耕地0.075公顷
，平均每户只有0.20～0.33公顷，农户经营规模小。这些土地在承包时，一般被分成
互不相连的若干块，很难搞规模经营。同时大多数农民的家底不厚实，人均存款只有
几千元，没有能力从事二、三产业。对于大多数农民来说，要增加收入只有靠提高产
出，但没有资源和投入的增加，产出便无从谈起。全省农业资源潜力十分有限，中低
产田占耕地面积的70％，其中纯旱地占30％；水资源也很短缺，人均占有水资源350
立方米，是全国平均水平的1/6，全省年降雨量仅有600多毫米，且旱涝不均，丰水年
、缺水年农业灌溉缺水率分别为30％和50％。资源短缺与增加产出的矛盾将长期存在
。
(2)农业产业化程度低与市场要求高的矛盾。现代市场竞争要求农业和农民有灵
敏的市场反应能力、快捷的市场应变能力和较强的抵御风险能力。我省农业产业化水
平虽然有了很大提高，但还不完全适应市场经济发展的要求。一是对多样化的市场需
求反应滞后。现代市场变化无常，机会稍纵即逝。由于大多数农民信息渠道不畅，生
产往往跟不上市场的变化，造成农产品低水平过剩。二是农产品加工业落后，产业链
条短，加工增值少。随着生活水平的提高，对农产品的需求不断升级，人们对原料型
、粗加工农产品的需求减少，对加工制成品和优质产品的需求增加。由于农产品加工
能力薄弱，加工的广度和深度不够，提供到市场上的农产品仍然以初级产品为主，科
技含量低，附加值少。三是农民的组织化程度低。农业生产经常要面对自然风险和市
场风险的考验，农户一家一户经营，抵御风险的能力不强，必须靠利益机制连接起来
。目前我省龙头企业数量少，规模小，对农民的带动力不强，农村中介服务组织发育
得也不完善，还没有真正承担起组织农民的作用。
(3)农村剩余劳动力增加与转移渠道狭窄的矛盾。农业人口比重大，大量剩余劳
动力滞留在土地上，是农民收入难以增加的根本性制约因素。从目前看，全省3600万
农村劳动力，除乡镇企业就业1100多万人，农林牧渔业需要1000万人外，有1500万左
右的农村劳动力处于隐性失业状态。目前我省城镇化率为38％。国外同等发展程度的
国家和地区城市化率一般在50％左右。城市化滞后限制了第三产业的发展，大大影响
了城市吸纳农村剩余劳动力的能力。“九五”以来，全省累计新增农村劳动力约为5
00万人，累计转移到非农产业的农村劳动力约为600万人，净转移100万人，平均每年
转移20万人。到2010年，预期我省城市化水平将达到50％左右，全省农民数量将降到
5000万人以下，按此要求，十年间全省需转移2000多万农业人口进入城镇。转移能力
与待转移人数之间的巨大差异，在短时间内很难改变，农村劳动力就业的问题将更加
突出。
二、增加农民收入，促进城乡经济平衡发展的总体思路
(一)调整城乡关系是增加农民收入，促进城乡经济平衡发展的根本性措施(略)
(二)调整城乡关系必须与工业化、城市现代化同步并进(略)
(三)调整城乡关系的战略思想、方针与重点(略)
三、增加农民收入，促进城乡经济平衡发展的基本对策
从山东实际看，增加农民收入，促进全省城乡经济平衡发展，是一项综合性、长
期性的工作，将贯穿山东基本实现现代化的全过程。对此，既要有紧迫感，抓紧解决
当前的实际问题，又要牢固树立长期抓下去思想，采取一些带有根本性的战略措施。
当前，应当进一步解放思想，更新观念，按照中央确定的“多予，少取，放活”的指
导思想，以结构调整为主线，以改革开放和科技进步为动力，以加快农村二、三产业
发展和小城镇建设为着力点，提高农民素质，加大对农业的扶持，创造有利环境，大
力发展农村生产力。全面落实党在农村的各项政策，充分调动广大农民群众的积极性
和创造性，促进全省城乡经济持续、稳定、协调发展。
(一)调整优化农业和农村经济结构，广开农民致富门路
在农业和农村经济发展新阶段，加快农业和农村经济结构战略性调整，是增加农
民收入的现实选择和有效途径。对农业和农村经济结构进行战略性调整，要坚持以市
场为导向，以效益为中心，以科技为动力的原则，因地制宜，科学规划，合理布局，
正确引导。总体思路是：积极扩大高效经济作物种植，努力提高土地产出率；大力发
展市场潜力大、经济效益高的畜牧业和水产业，提高农业综合经济效益；以个体私营
经济和小城镇建设为突破口，千方百计发展农村二、三产业，提高农村工业化、城市
化水平，增强转移农村劳动力的能力。同时，大力推进农业标准化，提高农产品国际
市场竞争力。
一是调整优化种植业结构，挖掘土地的增收潜力。要抓住当前大宗农产品供给充
裕的有利时机，在稳定粮食生产、确保粮食安全的基础上，积极调整种植业品种结构
，扩大名、特、优、新、稀品种生产，培育适应市场需求的名牌产品。适当压缩劣质
小麦和棉花面积，扩大优质专用小麦、饲用玉米、名优水果和优质无公害蔬菜生产。
在黄河三角洲地区和其他土地宽裕的地方继续扩大饲料作物种植，促进全省种植业向
粮食、经济作物、饲料作物三元结构转变。
二是积极发展畜牧业和水产养殖业，提高农业整体效益。畜牧业是实现农产品转
化增值，促进种植业、带动加工业的重要环节。与种植业相比，畜牧业的经济效益高
，增收效果明显。目前，发达国家畜牧业产值占农业产值的比重一般在50％以上，我
省仅为25％左右。随着国内人民生活水平的提高，对畜产品的需求将日趋旺盛，畜产
品的市场潜力很大。我省鲁西北地区地多粮多，发展畜牧业的条件很好，要充分发挥
优势，大力发展畜牧业。以家禽、生猪、肉牛、奶牛、山羊为重点，加快沿黄牛羊产
业带和鲁中南生猪产业带建设，做大做强畜牧业的主导产品。加快养殖品种的更新换
代，搞好优良品种引进、繁育和地方畜禽新品系的培育，重点抓好奶牛的繁育及产业
化，大力发展优质肉牛、瘦肉型猪养殖。积极采用先进饲养技术，推行秸秆青储氨化
和种草养畜，发展规模化、工厂化养殖和特种养殖，培育一批养殖大户和养殖专业村
。加快胶东半岛无规定动物疫病区示范区、黄河三角洲绿色畜产品生产区建设，加强
动物流行病学研究，控制和消灭对畜牧生产危害严重的动物疫病。
我省是全国渔业大省，渔业是部分农民特别是沿海农民的重要收入来源。要以“
海上山东”建设为中心，调整优化渔业产业结构，实现渔业经济的可持续发展。海洋
捕捞业要积极实施“走出去”发展战略，大力发展大洋性渔业。要加强对海洋渔业资
源的保护利用，严格控制近海捕捞强度，鼓励捕捞转业转产，搞好地方品种资源的放
流增殖。海淡水养殖业要向优质、精养、高效化发展，积极发展名优高效水产品养殖
。淡水渔业以沿黄、湖泊、池塘洼地和大中型水库开发为重点，大力发展网箱养殖、
特色养殖；搞好“上粮下渔”开发，推行鱼藕、蟹藕混养和稻田养鱼、养蟹。海水养
殖重点搞好对虾、扇贝、海参、鲍鱼等名优海产品的养殖。半岛南部沿海重点发展海
藻、贝类和海水鱼养殖，半岛北部沿海重点发展海参、鲍鱼等海珍品养殖。同时，要
大力发展水产品精深加工，加快海洋生物制药、海产品冷冻保鲜速食、海洋保健品等
加工产业的发展，培植渔业新的经济增长点。
三是大力发展农村个体民营经济和乡镇企业，增加农民的非农收入。民营经济是
我省具有巨大潜力的新的经济增长点。大力发展民营经济，有利于优化资源配置，增
加社会财富，扩大社会就业。要进一步统一思想认识，把发展个体私营经济作为农民
增收的突破口，加强舆论宣传，搞好扶持引导，为其创造良好的发展环境。要充分发
挥政策的导向作用，在经营范围、投资融资、税收优惠、外贸出口、用地管理、户籍
政策、人才引进等方面消除所有制壁垒，使个体私营企业与国有、集体企业享受同等
待遇。在促进个体私营企业数量扩张的同时，引导有条件的企业进行制度创新、管理
创新和技术创新，加快建立现代企业制度，提高经营管理水平。要有针对性地解决农
民从事个体私营经济的制约因素，坚决落实国家、省里制定的各项优惠政策，提高服
务质量，强化指导管理，维护个体私营从业者的合法权益。
乡镇企业作为安置农村剩余劳动力的主要载体，是农民非农收入的主要来源。目
前，山东省国内生产总值的1/3、工业增加值的1/2是由乡镇企业创造的，农民人均纯
收入的1/3也来自乡镇企业。我省重点培育的50家国家级和省级乡镇企业集团，在自
身发展壮大的同时，带动大批农民走上了富裕之路。目前，乡镇企业进入到结构调整
和体制创新的转折时期，要转变乡镇企业“以量取胜”的经济增长方式和“低价求生
存”的市场营销策略，依靠科技增强自身素质，着力提高产品质量。加快乡镇企业的
改制创新，通过股份制、股份合作制改造，建立起产权明晰、权责明确、自主经营、
管理科学的经营机制。要加大资本和技术投入，增强企业技术创新能力，提高企业核
心竞争力。要立足农业，面向农村，致富农民，注重发展农产品加工业和饮食、运销
、服务业。要把乡镇企业发展同加快小城镇建设和提高城市化水平紧密结合起来，引
导乡镇企业相对集中，合理布局，相互促进，共同发展。
四是加快发展专业村和专业乡镇，提高农村经济的专业化水平。市场经济条件下
，打“特色牌”，搞规模化生产、专业化经营，是占领市场、增加收入的有效手段。
要充分考虑全省各地农业资源的比较优势，进一步调整区域布局，发展特色农业、优
势产品，建设专业村、专业乡，培植新的特色区域经济带。如山区可以重点发展林果
、药材和食草畜禽业，沿海地区发展海水养殖业，林区发展观光旅游农业等，靠突出
产品特色增强市场竞争力。近年来，新泰市着力发展特色农业，形成了樱桃、秋红蜜
桃、油桃、杏梅、黄花菜、仔猪、肉食犬、黑小麦等一批特色农产品基地。全市特色
农业产值占农业总产值的60％以上，农民人均纯收入的70％来自特色农业。该市的楼
德镇抓住煎饼这一特色产品大做文章，全镇煎饼加工专业村达25个，有60％的农户从
事煎饼加工和销售，有效地增加了农民收入。
五是推进农业标准化生产，全面提高农产品质量。加入世界贸易组织后，国内的
农产品质量标准要和国际市场接轨，这就要求我们必须着眼国际市场，推行标准化生
产，增强农产品国际竞争能力。要加快制定新的农产品质量标准，在全省逐步建立起
从种苗繁育到食品加工各环节的质量标准体系。完善农产品监测检疫体系，尽快在农
产品主产区和大型龙头企业普遍建立检测点，逐步实行农产品市场准入制度，加大对
农产品质量的源头控制，防止有害农产品流入市场。搞好无公害农产品、绿色食品和
有机食品生产，在全省建设一批无公害农产品基地。
(二)大力推进农业产业化经营，不断提高农业的产业化、组织化水平
山东省的农业产业化经营起步较早，发展较快，目前全省共有各类农业产业化组
织近万个，其中龙头企业4000多家，带动农产品生产基地367万公顷，占全省耕地面
积的一半以上，带动全省40％的农户参与。每年从产业化经营中新增收入100多亿元
。实践证明，发展产业化经营，不仅能提高农民的组织化程度，很好地解决家庭小规
模生产和大市场的矛盾，而且可以带动农业结构调整，增加农民收入。推进农业产业
化经营，关键要抓好以下几个环节：
1、着力培育农业龙头企业。要加大政府支持力度，按照“大、高、外、强”的
原则，建设一批省级重点龙头企业，支持一批区域性龙头企业，形成一批带动能力强
的龙头企业。要积极发展种苗、生物工程、农产品深加工等科技型龙头企业，大力发
展民营龙头企业。各级财政每年要拿出一定数量的专项资金用于龙头企业的贷款贴息
、技术改造及高新技术攻关项目。要实行更加优惠的税费政策，从轻确定龙头企业的
各种税费项目。搞好龙头企业的金融信贷服务，执行优惠利率，实行灵活信贷。对于
重点龙头企业的信贷需求，可以实行客户管理、上门服务。大力支持机制好、产品竞
争力强、与农户利益关系直接，带动面广、技术含量高、出口创汇多的龙头企业。
2、积极发展农村合作经济组织。各地要从实际出发，根据农民的不同需要，组
建股份合作社、专业技术协会、行业协会等各种形式的合作经济组织。要突出发展农
产品购销服务组织和专业技术服务组织，积极引导中介服务组织提供多种形式的有效
服务。要明确合作经济组织和农民之间的权利、义务关系，通过合同进行约束，做到
风险共担，利益同享。发展农村合作经济组织要因地制宜，多种形式，分类指导，规
范管理。同时要加强法规建设，通过立法扶持和规范农村合作经济组织的发展。
3、完善农业产业化经营机制。要在农户、中介服务组织和龙头企业间建立合理
的利益分配机制，使农民拥有与龙头企业、中介服务组织平等的地位，共同分享农产
品加工、流通等环节的利润，使三者真正成为利益均沾、风险共担的共同体。要找准
各方利益的平衡点，明确权利义务，并用合同的形式固定下来，形成有效的利益共同
体，增强抗御市场风险的能力。
4、建立规模化、专业化的农产品供应基地。基地建设是农业产业化的重要组成
部分。要像发展大型商品粮棉基地那样，有选择地建设一批龙头企业原料基地，在资
金、税收、贷款方面给予扶持。支持龙头企业配套建设紧密型、半紧密型农产品基地
，积极鼓励东部地区的龙头企业到西部地区投资兴办原料生产基地。选择有条件的地
区，扶持建设一批与国际质量标准接轨，得到国际质量认证的出口型农产品生产加工
基地。按照布局区域化、经营集约化、服务系列化的要求，引导农民搞好基地建设，
为企业提供高质量的稳定的农产品。
(三)推进科技创新，为农民增收提供强大技术支持
首先，深化农业科研体制改革，建立适应市场经济发展要求的农业科技创新体系
。大力推进农业科研单位的市场化改革，鼓励涉农科研院所与县乡直接挂钩，结对研
发。重点支持建立一批有规模、有优势、有持续创新能力的科研开发基地和重点实验
室，集中力量开展重大技术的联合攻关，着力解决影响农业发展全局的重大技术问题
。改革科技立项制度、科研机构人事管理制度、收入分配制度、成果评价和奖励制度
，引入市场竞争机制，优化人员结构，提高科技活动效率。
其次，深入进行技术推广体制改革，建立多元化的农技推广体系。要在总体保持
稳定的基础上，改革现有基层农技推广体制，建立起分别承担公益性职能和经营性服
务的农技推广队伍，逐步形成国家兴办和民间举办、无偿服务和有偿服务相结合的新
型基层农技推广体系。支持和鼓励社会力量参与兴办农业技术服务事业，实现举办主
体和投资主体的多元化。加强农业科技示范园区、农业技术中试基地和农业技术市场
建设，使之成为农业新技术应用基地、农业科技示范基地和农民培训基地。
第三，加大技术创新力度，实现农业技术研究和应用的新突破。一是推进农业高
新技术产业化。加快组培和克隆等新技术在农业生物技术方面的应用，提高良种繁育
水平。加强基因工程疫苗、生物农药等生物制品的研制和产业化，培育新型产业。加
快信息技术在农业上的应用，建设面向农村的农业科技信息服务体系。二是实施良种
产业化工程。集中人力、财力、物力对农作物、畜禽、水产、林果的良种繁育进行攻
关，继续引进质量优、效益高、市场前景好的农业新品种，提高农产品质量。三是加
快农业适用技术的研究开发。在农业的工厂化生产、规模化养殖、农产品精深加工等
技术方面尽快实现新突破。
第四，搞好农村基础教育和职业技术培训，提高农民科技文化素质和增收致富本
领。要办好农村九年制义务教育，使农村新增劳力都能达到初中以上文化水平。大力
发展职业教育，利用农广校、农业技术教育、农民夜校等多种途径，广泛开展农民技
术培训，培育大量复合型技术人才。继续搞好绿色证书教育和跨世纪青年农民培训工
程，使大多数农民掌握一些实用技术。
(四)加快小城镇建设，促进农村剩余劳动力转移
一是要科学规划，合理布局。要从本地实际出发，由具有一定资质的专业规划设
计单位编制科学而详细的小城镇建设规划，规划要坚持高起点、高标准、高水平，一
经专家委员会评审通过，要保持长期稳定。规划的实施既要加快进度，又要量力而行
。重点建设县城和一批基础条件好、发展潜力大的建制镇。要以产业发展为依托，引
导乡镇企业合理聚集，建设一批各具特色的工业主导型、商贸流通型、乡村特色型、
旅游开发型、交通依托型等不同类型的小城镇，形成产业发展、人口聚集、市场扩大
的良性循环。
二是要完善政策，创新机制。要研究制定促进小城镇建设的相关配套政策，在用
地、户籍、招商引资等方面适当放宽政策，创造有利于小城镇建设和发展的宽松环境
。各地新增建设用地指标要重点向小城镇倾斜，优先安排中心镇建设用地指标。小城
镇新增建设用地，其耕地开垦费、建设用地有偿使用费从低征收或者免缴。小城镇国
有土地有偿使用收益应全部留给镇财政使用，集体土地可以联营、租赁、入股，收益
合理分配。改革小城镇户籍管理制度，鼓励有一定经济实力的农民到小城镇居住就业
，并从宽办理落户手续。农民进城后的承包地和宅基地一定时期内应保持现状，或由
农民自主处置，以解除农民进城后的后顾之忧。
三是要发挥优势，广辟途径。工业基础好的地方，小城镇建设要与企业发展紧密
结合起来，使之互相促进，共同发展；商业活动比较活跃的地方，可以围绕市场建城
镇，借助市场优势，以商兴“市”，以“市”兴城。要多方筹集小城镇建设资金，通
过租赁或拍卖土地开发权、使用权、收益权等形式，吸引国内外客商投资进行城建开
发。政府要从财政收入中拿出必要的资金来启动小城镇建设，对一些关键项目给予必
要的配套资金或政策支持，确保项目的顺利实施。
(五)强化市场体系建设，积极开拓国内外农产品市场
1、进-步健全农产品市场体系。要以农产品市场基础设施建设为重点，放开政策
，吸引社会各方面的力量参与市场建设。在农产品集中产地重点建设产地批发市场，
在大中城市重点建设产品直销市场。积极发展产销直挂、连锁经营、配送中心、网上
交易等新型营销方式，使更多的农产品上专柜、进宾馆、入超市。要坚持建管并重原
则，科学规划，合理布局，防止低水平重复建设。要强化管理，规范交易行为，打击
恶性竞争，避免“有场无市”和无序竞争。
2、建立农产品信息网络体系。随着信息时代的来临，现代化的农产品市场信息
网络初现端倪，以互联网为代表的电子信息交流将成为农产品行情的主要传递手段。
要适应这个新形势，由政府牵头组织，建立权威性的农产品市场信息网络，及时准确
地向农民提供价格、供求等方面信息。在网络技术逐步成熟以后，发展农业电子商务
，实现农产品网上交易。
3、发展专业化的农村购销队伍。鼓励农民通过各种形式进入流通领域，成为开
拓市场的生力军。着力培育一支职业化的农村购销队伍，发展一批专门从事农产品销
售的代理商、经纪人。要发挥农产品加工企业在资金、信息等方面的优势，直接到农
民中间收购产品。苍山县是全国闻名的“大蒜之乡”，全县有10万农民搞运销，由于
有了这支销售大军，该县每年生产的3亿斤蒜薹不愁销，年年都能卖个好价钱。
4、千方百计开拓国内外农产品市场。通过到省外举办农产品展销会、商品推介
会、农商企业洽谈会等活动，吸引更多的地区与我省建立长期稳定的购销联系。充分
利用加入世贸组织给我省农业发展带来的机遇，在全省规划建立一批无公害农产品生
产基地和生态农业示范区，建立高标准、高起点的农产品加工、出口贸易区。要适应
经济国际化的要求，在巩固日韩、东南亚、港澳台等传统市场的同时，努力开拓欧美
、中东、南美、非洲等新兴市场。积极鼓励企业和个人到国外拓展事业，从事劳务和
技术输出，扩大我省经济的影响力。
(六)加大对农村基础设施建设的投入，为农民增收奠定雄厚的物质基础
第一，加大对农业基础设施的投入。重点是加强水利、公路、电网、供水、通讯
等农村生产、生活设施建设，投入总量要根据全省经济发展情况，按一定比例逐年增
长。逐步扩大预算内农业基本建设投资规模，财政支农、农业综合开发等专项支农资
金，也要争取每年有所增长。
第二，建设一批直接促进农民增收的项目。要规划一些能够吸纳大量农村劳动力
的项目，如大型水利建设工程、城市公共设施建设、旧城拆迁改造等。在安排农业基
本建设项目中，要重点搞好中小型水利工程、种养业良种、动植物保护工程等直接与
农民增收相关项目的资金投放。对经济欠发达地区和粮食主产区的农村基础设施建设
，省里要加大转移支付力度。
第三，引导和鼓励多种经济主体投资建设农村基础设施。各级政府要在农村基础
设施建设中发挥投资主导作用，同时，也要引导和支持多种经济成份投资于农业基础
设施建设，引导和鼓励农业龙头企业到农村建设生产基地和相应的基础设施，支持和
组织农民对乡村道路、小型农田水利、良种繁育等项目投资、投劳。积极吸收外资参
与农村基础设施建设，争取一切可以利用的资金，包括双边政府贷款、国外有偿和无
偿援助、外商直接投资等，讲求信誉，提高投资效益，促进外资更多地投向农村基础
设施建设。
(七)深化农村改革，为农民增收创造良好的外部环境
一是全面推进农村税费改革，切实减轻农民负担。在税费改革中，既要根据农民
的承受能力，从轻确定农民负担水平，又要兼顾其他方面的承受能力，保证基层组织
正常运转，教育经费有保障，各项事业有所发展。要实行简便易行而又为群众接受的
税收征收办法，努力做到不多收、应收尽收。同时，积极推进乡镇综合配套改革，完
善县乡财政体制，精简乡镇机构，调整中小学校布局，优化基层干部和教师队伍，减
少村级吃补贴人员。进行税费改革后，要搞好农民负担专项治理，防止农民负担反弹
。
二是加快农村金融体制改革，改善农民的融资环境。要深化农村信用社改革，坚
持为农业、农村、农民服务的方向，突出以农户为服务主体，逐年提高农业贷款的比
重。大力推行适合农村特点的简便快速的贷款方式，在完善担保抵押办法的基础上，
推广使用农户贷款证，放宽信用贷款额，简化小额贷款手续。对经济困难、还款能力
弱的农户，可采取联户担保、相互担保等方式进行扶持。为解决贷款担保难的问题，
各地可积极鼓励由效益好的龙头企业和专业大户建立贷款担保中心，地方财政部门可
根据情况注入一定的资金，由担保中心对农户和中小企业实施信用担保。
三是认真落实土地承包政策。要认真落实土地承包期延长30年不变的政策，切实
维护农民的利益。在稳定土地承包关系的基础上，有条件的地方可以适当进行农村土
地使用权流转。土地使用权流转要坚持有条件和依法、自愿、有偿的原则，不能搞强
迫命令。
(八)调整城乡分配关系，实行向农民倾斜、补贴农民的政策
要借鉴国际经验，一方面对农民进行直接补贴，如收入补贴、灾害补贴、教育补
贴、农产品储备补贴等；另一方面对农民进行间接补贴，如提供农业优惠及贴息贷款
、投入补贴、农业保险计划等。对直接补贴，世界贸易组织农业框架中是有数量约束
的，但对间接补贴的要求却相对宽松。因此，在世界贸易组织规则允许的范围内，应
根据政府财力状况，尽可能多地增加对农民的间接补贴。要充分利用世界贸易组织规
则下的“绿箱”政策，加大对农业的支持和保护力度，把能够调动的财力通过“绿箱
”政策持续不断地注入到农业生产中。
积极探索提高财政支农资金效益的新路子。目前，财政支农资金使用效益不高的
问题比较突出，大量支农资金“农转非”。产生这个问题的原因是财政支农资金的投
资方向不科学，支持目标不明确，投资受体实际上缺位。这种投资方式不改变，农民
很难从财政支农上得到更多实惠。要以农户为政府补贴对象，变投资农业为投资农民
，变经费层层划拨为直接面向农民发放，切实保证政府扶持农业和农民的资金真正发
挥效益。
逐步降低涉农税收，藏富于民，增强农民自我积累、自我发展的能力。由于农业
税收占全部税收的比例较小，所以，适当降低涉农税收，对全省财力不会产生多大的
影响，却可以大大增强农民的自我发展能力，改善他们的生产生活状况。要扩大农村
减免税的范围，根据实际情况，逐步将减免税范围由最贫困户群体扩大到中低收入户
群体。
在农村逐步建立起养老保险制度、医疗保险制度和最低生活保障制度。稳步探索
以农民和村集体筹集为主，政府、企业、社会多方资助的方式，多渠道筹集资金，建
立各种形式的农村社会保障基金，逐步使农民能够同城市居民一样，享受社会福利，
得到基本的生活保障。