姜喜芹 宋学文 李镇淹
随着我国社会主义市场经济的蓬勃发展，农村责任制时期建立起来的统分结合的
双层经营体制，已难以适应农村市场经济发展的需要，造成了一些地方农村改革和发
展暂时处于停滞状态。如何建立适应现阶段我国农村经济体制特点和生产力发展水平
要求的新型农村经济管理机制，已经成为影响农村经济体制改革深化和农村经济发展
的关键。乳山市南黄镇近年来试行的对农村经济实行分层次制度化管理，就是一种成
效显著的有益探索。
(一)
所谓“分层次制度化管理”，就是对农村商品生产过程中的三个生产要素--生产
资料(土地)、生产资本(财务)和劳动力(经营者)，依据其在市场经济中的层次地位分
别制定制度措施加以管理。南黄镇的做法主要是：
(一)以进一步完善家庭联产承包责任制为起点，积极推行土地使用权有偿流转制
度，形成农村生产资料管理的新机制
南黄镇自1983年在全镇推行了农村家庭联产承包责任制之后，这种经营方式实行
双层经营统分结合，农村面貌发生了历史性变化。然而，这种按人口环境分配耕地的
家庭联产承包责任制，在基本解决了农民温饱问题之后，其局限性便随着商品经济的
发展而日益暴露出来。主要表现为农村个体分散经营体制与生产社会化之间的矛盾。
一方面，由于城市规模的急剧扩张和二、三产业的迅速发展，吸纳了大量农村劳动力，
部分农民自动放弃了对原先所承包土地的经营，部分农田被撂荒，造成土地资源的严
重浪费；另一方面，因承包期限未到，土地得不到及时调整，部分农户由于劳动力的
增加或机械化程度的提高出现经营耕地不足，造成劳动力及财力物力的大量闲置。此
外，一家一户的个体生产经营体制，也给农业机械化作业、科学技术成果推广等造成
困难和障碍。
面对这种情况，南黄镇党委政府认为，进一步完善家庭联产承包责任制，是农村
进一步深化改革的当务之急，而完善家庭联产承包责任制的关键，是对现行的耕地使
用制度进行改革，按照市场经济规律，建立土地有偿使用制度，形成有利于土地进入
市场的新机制。总体构想是以发展市场农业为导向，坚持土地“稳一块、活一块”的
原则， 按照“一村一品一业”的规划，对现有的土地使用方式进行调整。把全镇4.5
万亩土地分成两大块。“稳一块”，是稳定农民的粮油田、公粮田、菜园，原则上按
每人0.8亩均分，共3万亩。“活一块”是把余下的土地搞活，把土质较好、连方成片
的土地留下，集中规划发展经济专业区。全镇规划了果品、蔬菜、草莓、桑蚕等经济
区共1.5万亩， 各村根据实际情况确定发展“一品”、“一业”的主攻方向。对“两
大块”土地，全部进入市场，让农民自愿选择地块，实行投标竞争承包。对在经济区
内的“活地”，鼓励有种植专长的农民大面积承包，暂时无人承包的“活地”由村里
统一经营或跨村对外承包。通过土地有偿使用，土地作为生产资料真正进入了市场，
并在不断流动中与生产力要素进行合理组合，有效地提高了土地的利用率和产出率。
(二)以整顿农村财务为契机，建立健全现金往来与物资管理的监督制度，形成农
村集体资产管理的新机制
在发展社会主义市场经济的新时期，如何科学合理地管好、用好农村现有集体资
产，使之发挥更大作用？南黄镇的做法是从解决“焦点”、“热点”入手，建立严格
的财务管理制度，形成严密的监督机制。
一是严格现金、物资管理使用制度。针对集体现金管理上比较混乱的情况，南黄
镇创立了“过五关”审计监督制度。其做法，就是每件发生动用钱物的经济业务，都
要经过出纳员或保管员的职能关，经手人的证明关，负责人的批准关，主管会计的审
核关和镇审计站的复审关，只有经过这五道关口的认可，单据方能生效入帐。每月底
由村主管会计将当月发生财务支出的原始凭证送镇经营站审计，符合前四关要求的，
加盖审讫章后入帐。如发现开支不合理、事由不清、手续不全的单据，一律退回，不
准入帐。这一制度，由于把监督的关口移到了单据入帐之前，因而各种不合理或者违
纪的现金开支被卡下来。物资管理采取专人保管，设帐立户，严禁干部插手直接管物。
镇政府每年集中进行一次全面检查，检查帐与物是否相符，资产是否流失，发现问题，
是谁的责任就追究谁。
二是建立财务公开制度。按照镇政府统一规定，各村将上级和本镇制订的财务管
理规定，张榜上墙，为群众监督提供方便。财务开支情况，重点公开提留收入、集体
工副业项目收入以及集体收款的使用去向、大笔财务开支，特别是干部的工资报酬、
优抚款的发放、招待费的支出等。为了保证财务公开内容的真实性，防止在公开中弄
虚作假，公开前由镇对各村公开项目的数字逐一进行审核，加盖审讫章后，通过张榜
和召开党员大会进行公布，每年至少进行两次。
三是建立严格控制非生产性开支制度。主要是对招待费开支实行“三控”。就是
控制招待费最高限额，控制招待费标准，控制招待费使用进度。对其他非生产性开支，
如差旅费、电话费、乘车费，专项工作分管人员的工资等，也严格控制，实行定标准、
定总额、定奖惩的管理办法，逐步减少非生产性开支的比例。
四是建立高额开支由集体讨论决定制度。大额开支由一人说了算，不仅容易造成
资金使用上的失误，给集体经济造成不应有的损失，而且个别干部也容易从中营私舞
弊。 镇政府规定，凡开支100元以上至1000元的，由村党支部书记、村委主任、主管
会计讨论决定；1000元以上至5000元的，由村“两委”讨论决定；超过5000元的，由
村“两委”召开党员和群众大会讨论决定，并报镇党委、政府审批后方可实施。如违
反制度，个人拍板引起决策失误或资金流失，要视情节追究当事人的责任。
(三)以带领农民共同致富为目的，制定和推行“基本任务制”，形成农村劳动力
管理新机制
深化农村改革，基本出发点是进一步调动广大农民的积极性，进一步解放和发展
生产力。使农村经济发展起来，农民真正富裕起来。南黄镇在调查中发现，十一届三
中全会以来，大部分群众生活有了极大改善，但是真正对党的富民政策理解得深，用
得好的只占30％，更多的农民则是有致富的愿望而无致富的门路，仍然在自给自足中
徘徊。所以要使农民共同富裕起来，还需要政府和基层干部扶上马送一程。具体做法
是实行了包括“基本义务工、基本经营工”为内容的“基本任务制”。
一是充分用足用好基本义务工和劳动积累工，壮大集体经济实力。“两工”是根
据国务院和省农民负担条例规定，年满18周岁至55周岁的男性和18至45周岁的女性劳
动力，每年必须完成30个义务工和劳动积累工用于开发性生产、农田基本建设等集体
项目用工，以减少农民和集体的现金支出。几年来全镇充分利用“两工”建学校4所，
建公房200间，修水利工程100多项，筑路250公里，植果树10000亩，植桑4000亩，总
投工2400万个，折款2160万。这些基础工程，为农业深度开发提供了强有力的物质保
证。
二是实行“基本经营工制”，推动农民勤劳致富。“基本经营工制”是指有劳动
能力的农民，年内应该为自己家庭完成的出工数。这是根据目前多数农户耕地不足、
闲散时间多、市场观念薄弱等问题，采取的一种促进农民多上项目、多投工、多创收
的一种办法。具体操作方法是，村委会年初根据各户实际情况，统一确定每个农业劳
动力一年应完成的经营工数，确定出农田耕种、各项工副业项目的一年用工数。年底
统计核实，将每户当年实际经营项目折算的用工数，抵顶规定的出工数，将超或欠的
“基本经营工”奖惩兑现，以个人经营工抵顶集体义务工。通过推算，过去每个农业
劳动力每年只能出勤140天。实行“基本经营工制”以来，每个劳力实际出勤达350个
工日， 比1990年以前增长2.5倍。各农户为创收，完成规定的经营工数，起早贪黑搞
家庭经营，劳动力与农业资源配置达到历史最佳状态。
(二)
南黄镇实行分层次制度化管理的新机制，在经济体制转型时期，推动农村经济发
展逐步完成向市场经济的过渡，取得了显著成效，主要表现在：
(一) 促进了土地的规模经营。全镇20％的土地向680个种田能手集中，在保证粮
食产量稳定增长的同时， 统一规划的经济专业区初具规模，形成了1.7万亩的果品经
济区，5000亩的桑蚕经济区，3000亩的蔬菜经济区，2000亩的草莓经济区。为经济专
业区实行系列化服务，全镇成立了以各职能站为主体的十大专业服务公司。在土地向
一部分农民手中聚集的同时，另一部分人从农业生产中分离出来，转而从事二、三产
业， 形成900个经营大户，1700个石材开发大户。农业生产形成了专业化、区域化的
局面。
(二)推动了农业现代化进程。土地经营规模的扩大，为农业机械化作业创造了条
件，土地经营者更多地采用机械化作业代替手工劳动，全镇农业机械化程度提高35％。
科技成果的应用在农业规模经营中大量推广，农民通过引进新品种，采用新的管理方
法，使用科学手段挖掘土地潜力，应用科学技术成为农民的自觉行为和迫切要求，努
力加大科技投入。全镇科技贡献率1990年不足25％，1996年上升到60％。
(三)压缩了非生产性开支，杜绝了集体资产流失。全镇的接待费用，高峰年曾达
到90万元， 现在控制在30万元。其他非生产性开支也都不同程度地下降。1996年有4
个村卖掉了非生产性用车，6个村取消了非生产性购车计划，节约开支100万元。另外
如电话费、村民用电亏损、干部报酬等，通过加强管理、控制标准等措施，1996年共
节约开支230万元。 干部对重大项目的开支，严密论证，慎重对待，较好地克服了决
策随意性、盲目性，避免了重大失误。加强资产管理，限制了集体财产的隐形流失。
集体经济实力不断壮大。全镇固定资产由1986年的600万元增加到1996年的3000万元，
公共积累由360万元增加到900万元。
(四)保证了村级领导班子的稳定与团结。财务管理与公开制度，加大了村级事务
的透明度，增加了群众对干部的信任度。过去大量的信访与上访案件，多集中在集体
的钱物去向和干部的多吃多占上。干部之间也互相猜忌、拆台。现在新的监督机制，
从根本上杜绝了干部在经济上犯错误的渠道，一些问题在初发时就被察觉制止，保证
了干部的声誉，巩固了基层政权。
(五)强化了基层干部在农村深化改革中的责任，加快了带领农民致富的步伐。南
黄镇在基层干部的带领下，随着农业增长方式的改变，农民致富的步伐加快，现在全
镇有1460个果业专业户，530个养蚕专业户，1456个草莓专业户，100多个种粮大户和
200多个饲养大户，农村经济总收入比1990年增加4倍多，人均生活水平增长了2.5倍，
1996年达到2838元，全镇农民存款1.2亿元，户均1万元。
(三)
南黄镇对农村经济实行分层次制度化管理，从而实现了农村经济的空前发展和农
村社会的稳定繁荣，这对于我们进一步提高对建立新型农村经济管理机制的认识，无
疑带来新的启示。
第一，建立新型农村经济管理机制，是全面深化农村经济体制改革的重要途径。
党的十一届三中全会以后，我国的经济改革，首先在农村实行了以家庭联产承包为主
的责任制和统分结合的双层经营体制，农村经济体制也由计划经济向市场经济转变。
但这种转变，没有相应的经济运行机制来配套进行，没有收到预期的效果。南黄镇的
改革抓住了生产力发展中起关键作用的环节--土地、财务、劳动者，在进行体制转换
的同时，不断探索为新经济体制服务的机制，并使这一机制建立在生产力要素自身发
展规律的科学基础之上，为农村经济由自给自足型向市场化转变提供了新的经验，也
为农村改革的深化开辟了新途径。我们认为，农村的改革不能只停留在体制建设上，
还应把重点放在机制建设上、经济管理上，具体说就是放在生产要素的管理上，使生
产要素在更大范围内合理流动，形成良性的流动机制，并为生产要素的合理流动创造
良好的外部环境，改革才能不断深化。
第二，建立新型农村经济管理机制，是保证顺利实现农村第二个飞跃的必由之路。
邓小平同志曾高瞻远瞩地指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，
要有两个飞跃”。从目前中国多数农村发展情况看，从第一个飞跃到第二个飞跃，这
一过程是一个质的飞跃，从形式到内容，从体制到机制，特别是在机制上，更加显示
出对实现飞跃的深刻意义。南黄镇对农村经济实行分层次制度化管理，正是符合邓小
平同志所说的“适应科学种田和生产社会化的需要” ， 以“发展适度规模经营”和
“发展集体经济”为手段，促进生产力的发展，最终实现共同富裕的目的。因此，它
对实现第二个飞跃具有理论指导意义和实际示范作用。
第三，建立新型农村经济管理机制，是解决影响农村改革、发展和稳定诸多问题
的根本保证。目前农村存在问题很多，突出表现在农民的生产经营权利得不到有效保
护；乱摊派、乱集资、乱收费现象屡禁不止；农民负担加重；农产品的奖售政策得不
到贯彻落实，保护价格没有建立起来，农民增产不增收；集体财务帐目混乱不清，缺
乏有效监督与制约，一些农村干部趁机任意挥霍集体资财，等等。产生这些问题的主
要原因，就是缺乏对农民利益的保护机制。南黄镇实行的对土地使用权的流转制度，
对农民生产经营的基本任务制度，对集体资产的审计监督制度，对干部的村务公开制
度，形成了层层的约束机制，从而把生产、经营、管理纳入了制度化、法制化轨道，
对生产力发展起到了很好的保护作用。