中共山东省委政策研究室调查组
财政是经济的集中反映。自1987年到1996年，山东省财政收入持续稳定增长，连
续1 0年实现了收支平衡，并全部消化了历年赤字。
山东省能够连续10年实现财政收支平衡，并消化掉历年积累的赤字，关键在于省
委、省政府高度重视财政工作，始终给以正确的领导；财政部门解放思想，实事求是，
认真贯彻国家宏观财政政策和其他各项财税政策，树立正确的理财观念，充分调动各
个层次的积极性，在建立生财有道、聚财有方、用财有效、平衡发展的良性循环机制
上，大胆探索，不断提高财政管理水平。其主要做法是：
一、着眼于将“蛋糕”做大，把财源建设作为实现财政平衡的根本性措施来抓
适应分税制改革的新形势， 进一步加强了地方财源建设。 1994年财税改革后，
“两税”(增值税、消费税)上划中央，地方财政收入的底盘明显收缩。这样，如何实
现地方财政收入的持续快速增长，成为各级党委、政府十分关心的重要问题。省委、
省政府明确提出：“要用财源建设来规范、监督、引导经济发展”，“经济发展看效
益，效益高低看贡献，贡献大小看上交”，并在全省上下反复强调这一思想。在这种
情况下，省财政厅组织人员，对全省经济发展和财源现状进行了深入调查分析，不失
时机地提出了进一步加强地方财源建设的建议，得到省委、省政府的充分肯定。1995
年5月， 省委、省政府召开了全省财源建设会议，提出了今后一个时期全省财源建设
的基本思路和总体部署，全省上下对加强财源建设重要性的认识进一步增强，掀起了
一个财源建设的新高潮。许多市地、县围绕财源建设，制定实施了一系列扶持政策，
促进“两高一优”农业发展，鼓励技术进步和优化资源配置，积极推动经济增长方式
的转变。 各级财政部门加大了财源建设的资金投入。1994年以来，省财政连续3年每
年筹措资金2.1亿元， 用于重点技改项目；1995年、1996年，省财政还集中部分资金
支持了100多个技改和高新技术项目， 使一批名牌、优质产品脱颖而出，提高了企业
在国内外市场上的竞争能力，增强了财源发展后劲。
用发展的眼光来看问题，坚持中央与地方财源、工业与农业财源一起抓。分税制
改革以后，一些地方出现了片面发展主要提供地方财政收入的产业和企业的倾向，将
资金过多地投向诸如房地产、宾馆饭店、豪华娱乐设施等方面。但山东省各级政府在
这个问题上不算小帐算大帐，不算死帐算发展帐。他们认为，提供中央财政收入的产
业和企业对地方财政的直接利益虽小，但具有很大的带动作用，对经济的全面发展有
好处，应该大力支持。因此，无论是中央还是地方的企业和项目，只要效益好，有利
于经济全面发展，各级都千方百计给予扶持。如潍坊市，打破部门界限和预算级次，
投入4000万元支持青州烟厂技术改造，促进了企业发展。过去普遍认为“无工不富”，
农业提供不了多少财政收入。但我省许多地方在实践中体会到，只要不断调整优化农
业结构，实现农副产品的深加工和产业化，发展农业不仅可以使农民致富，而且对地
方财政的贡献也很大。因此，对发展高效农业特别重视，农业产业化走出了新路子，
直接或间接来自农业的财政收入增长较快。如诸城、寿光、沂水等县市，地方财政收
入中直接来自农业的占30％以上。
“扶贫”与“促优”并举，实施“抓两头、带中间”的财源建设战略。从1986年
开始，山东省就提出一手抓财政补贴县扭补，一手抓财政收入亿元县建设。省财政采
取提前3年预拨补贴款的办法， 拿“口粮”当“种子”，变“输血”为“造血”，促
进了财政补贴县的经济发展和财政收入增长，使其财政自给能力明显增强。1995年以
来，又进一步实施“抓两头、带中间”的战略，调整了政策措施，省财政对地方财政
收入在7000万元以上的县， 按争创1亿元、2亿元、3亿元几个不同阶段进行扶持，每
县分别投入生产发展周转金800万元， 用于培植壮大财源。对28个财政困难县分批进
行扶持，每个县各投放生产发展周转金1000万元，其中对鲁西北四市地各选了一个特
困县，进行重点扶持，投放周转金2000万元。除了资金扶持以外，还从工作上重点帮
促，实行分片包干责任制，并与有关县市签订了协议书，明确目标责任，落实奖惩措
施。到1996年，按老体制口径，全省财政收入亿元县(市、区) 达到100个，占县级总
数的72％；按分税制改革后的地方财政收入统计，财政收入亿元县(市、区)达到54个，
比1994年增加38个。 其中，有11个县市财政收入突破2亿元。1995、1996两年，省财
政扶持的28个财政困难县财政收入平均增长分别达到55.79％和52％， 高出全省平均
增幅23和18个百分点。
二、完善省内财政体制，调动各级自求平衡的积极性
正确处理地区间发展不平衡的矛盾。为缩小东西部地区财政收支的差距，实现全
省经济协调均衡发展，在1987年中央对山东实行“定额上交”的包干体制以后，我省
对东部地区实行了“递增上交”，而对西部经济欠发达地区则实行“定额补贴”。这
样，省财政从东部地区得到相应的收入，为扶持西部地区提供了财力保证。1994年实
行分税制改革的过程中，山东省在执行中央财税统一政策的前提下，立足自身实际，
坚持效率与公平兼顾，采取了温和、间接的方式，在不削弱东部地区经济活力的同时，
又对西部地区给予了很大照顾。如在1993年争基数时，省财政重点帮助西部地区清理
欠税，为分税制改革打下了一个好的基础；在核定税收返还基数时，坚持了“东部从
紧、西部从宽”的原则，对西部地区让了一块返还基数，同时继续保留老体制的定额
补贴办法； 在分配1994年“两税”任务时，对东部地区按1993年“两税”增幅的2/5
计算增长目标， 对西部地区则按1/4考核；还采取了重奖的办法，鼓励有能力的东部
地区多超收，以进一步缓解西部地区的压力。这样，在分税制改革过程中，省财政既
没有再集中下级财力，也没有简单地“劫富济贫”、“抽肥补瘦”，东西部地区都比
较满意。
保护和调动各级财政的积极性。在历次财政体制调整和改革中，山东省都把保护
和调动市地、县、乡的积极性作为一个基本原则，从不借机打基层的主意。尤其是在
分税制改革中，省财政把中央给的政策不折不扣地落实到基层。在税种划分上，基本
维持原有格局，省里没有上划市地税种。在财力分配上，既保各地既得利益，又保其
应得增量。对中央给予的基数范围内的税收返还，增值税25％部分和增量1∶0.3的税
收返还，省里全部留给了市地，一点也没有截留，并要求市地也不要截留。1995年，
又进一步完善了省对下的财政体制，将东部地区的上交递增比例，由原来的8％降至5
％，以调动其增收的积极性；对西部地区省里增加了补贴基数，使其人均财力水平有
了一定提高。山东省特别重视县级财政建设，把壮大县级财力作为重点。县级财政是
整个财政的基础，也是比较困难的一级财政。只有把县级财政问题解决了，全省财政
平衡才会得到保障。多年来，山东省一直坚持促进县级财政实力的壮大。如1987年省
财政对鲁西北4区各县市的财政体制直接算到县、 定到县， 增加了这些县的财力。
1988年，又将中央下放的13种小税全部下放到县，进一步扩大了县级财政的收入规模。
1995年以前， 省财政对困难地区的补助每年都在1亿元左右；1996年又通过实行过渡
期转移支付办法对困难县进行了补助。采取这些办法使县级财政状况明显改善，全省
财力结构趋于合理。 1979年， 我省县级财政收入占全省财政收入的比重为38.7％，
1996年达到57.6％。 1992年省地县三级财力比重是29∶21∶50，1995年调整为24∶2
3∶53，省级所占比重明显下降，市地、县特别是县级财力比重上升较大。到1995年，
全省所有的县人均财力均超过4200元， 提前两年实现了财政部提出的到1997年达到
4000元以上的目标。
三、强化增收节支措施，建立保证财政收支平衡的良性机制
坚持依法治税，加强征收管理，堵住收入流失的口子。近几年，省委主要负责同
志反复强调这样一个观点：依法治税，该收的收，该帮的帮，把支持放到明处，这才
是符合社会主义市场经济发展要求的财税调控手段；有税不收不是“仁政”，也不是
一个明智的理财者。在实际工作中，各级财税部门认真贯彻这一思想。从1992年开始，
省财政厅就提出取消税收的困难性减免，要求在领导讲话、文件中均不得夹叙有关税
收减免的内容，坚持依法治税、以率计征，不折不扣地贯彻国家税收法规。1994年财
税改革后，进一步加大了依法治税的力度，重点抓了清理税收优惠政策、变相减免税
和欠税的问题，确保税收政策的统一性、严肃性。同时，加强税收征管，坚持中央税
与地方税、大税与小税一齐抓，注重税收的均衡入库，1996年每月收入增幅均保持在
30％以上。注重改进征管手段，特别是1995年以来，省里集中部分资金支持建立税收
征管大厅，加快计算机在征管中的应用和推广，并要求县以上全部取消专管员制度，
增强税务稽查力量，提高征管效率，减少税收流失。到1996年底全省县以上全部建立
了地税征收大厅，实现了计算机征税。
坚持有保有压，科学合理地安排财政支出，集中财力办大事。各级财政部门坚持
量入为出，量力办事，在支出预算安排上从不留缺口，不打赤字预算。在具体安排上，
采取了“存量控制、增量调节”的办法，致力于优化支出结构，增加重点事业发展投
入。一方面，大力压缩非生产性开支。制定了严格控制会议费、车辆燃修费、公用医
疗费等许多行之有效的节支措施和办法，并结合机构改革，采取重新定编、定岗、定
标准的经费包干办法，实行增人不增支，减人不减经费，收到了很好的效果。改变事
业单位预算管理办法，实行预算单位分类管理。1993年以来，财政部门与有关部门密
切配合， 共对6万多个事业单位全面摸底，对预算管理形式重新归类调整，促使有条
件的事业单位走向市场，走以事业养事业、以事业发展事业的新路子。1994年，全省
共有1897个具备条件的事业单位改变了预算管理形式， 节减财政支出1.4亿元。另一
方面，在保证正常支出的前提下，对工资、农业、教育、科技等重点支出给予了优先
安排，集中资金解决事关全局的难点、热点和重点问题。1993年主要解决工资发放难
的问题；1996年，省财政着重抓了水利基本建设、黄河三角洲开发、农业科技推广、
高校重点学科和实验室建设、高新技术产业中试基地建设、教育科研人员住房、机场
建设、 黄河滩区群众搬迁、小清河污染治理等20多件大事，并安排了1亿多元解决特
困企业和灾区群众的生活困难。
实行以奖代补，建立各级消化赤字、自求平衡的激励与约束机制。下级财政出现
收支缺口时，上级财政如一味给予补助，只能达到被动的平衡，而且容易使下级财政
养成等、靠、要的依赖思想。山东省在组织财政平衡中，实行了以奖代补的办法，变
事前补贴为事后奖励，使各级财政较好地克服了依赖思想，增加实现平衡的压力和动
力。1987年以来，省财政设立了平衡奖、超收奖、亿元县奖、补贴县奖、协税护税奖、
消化粮食财务挂帐奖等，这些奖项有的是对着政府的，有的是对着部门的，变一个积
极性为多个积极性，发挥了较好的激励效应。1995年，省委、省政府提出了三、五年
内消化全省历年财政赤字的要求。为此，又实行了消化赤字与资金奖励和财政扶持挂
钩的措施，并把消化赤字与发展生产结合起来，拓宽了解决问题的视野，调动了各赤
字单位消化赤字的积极性，当年一举消化了三分之二的历年赤字。全省59个赤字单位
中有52个彻底甩掉了赤字历史包袱， 剩余7个单位的赤字，1996年也全部消化掉，实
现了县县平衡、县县无赤字。
四、党委、政府加强领导，为做好财税工作创造良好环境
一是党委、政府高度重视，为财政工作确立正确的指导思想。历届省委、省政府
领导同志都高度重视财政工作，重视和强调财政收支平衡，主要负责同志始终把这项
工作抓在手上，重理财，明理财，严理财，经常进行调度、研究，给予正确的领导。
这些年山东省财政工作的许多重要的指导思想和工作原则，都是省委、省政府主要领
导同志直接提出来的。这对全省财政工作的顺利开展，起到了至关重要的把关定向作
用。同时，各级地方党委、政府也非常关心、体谅财政工作的难处，注意帮助解决一
些实际问题。
二是各部门协调配合，支持财政实现收支平衡。在各级党委、政府的领导和协调
下，各有关部门对财政工作给予了充分的支持和理解，并从大局出发做好所属单位和
企业的工作，在财源建设、组织收入、安排支出、财务管理等方面积极参与、配合财
税部门的工作。各级财政部门在集中精力抓平衡的同时，注意转变作风，主动争取其
他部门的配合和支持。
三是做好宣传工作，创造良好的舆论环境。为形成一种有利于财政收支平衡的良
好舆论氛围，各级党委、政府和财政部门多渠道、多形式大造财政平衡舆论，报刊、
电台等各种新闻媒介，对财税工作也经常进行宣传报道，并通过组织开展大讨论、专
题宣传月、知识竞赛等活动，使全社会都了解财政，关心和支持财政的收支平衡。
总结我省实现10年财政收支平衡的实践，可以得到多方面的启示：
启示之一，搞经济建设必须重视财政工作，财政工作必须服务于经济建设这个中
心。近几年来，省委、省政府对财政工作一直非常重视，把财源建设、财政平衡紧紧
抓在手上，并提出了财政工作必须服务于经济建设这个中心的大局观念。山东省财政
部门能够全面准确地理解省委、省政府的总体意图，始终牢牢树立大局观念，把财政
工作自觉纳入到改革开放、经济发展和社会稳定的大局中去考虑，去运作，使十年平
衡有了可靠的思想基础。这种大局观念，主要体现在三个方面。一是服务观念。他们
把财政工作服务、服从于经济建设和“两个转变”作为根本出发点，在思想和行动上
与中央大政方针、与党委、政府的要求保持一致。二是主动意识。即充分发挥主观能
动性，主动想党委、政府之所想，急党委、政府之所急，积极出主意、想办法，解决
党委、政府比较关注的大事，而不是一味被动应付，消极等待。三是地位观念。充分
认识财政职能作用的重要性，明确部门的工作职责，在其位，谋其政，谋好政。
启示之二，要保持财政经济工作的持久活力，必须不断寻求新的经济增长点。近
年来，我省不断加强财源建设的过程，也是一个不断培育新的经济增长点的过程。总
结10年来的经验，结合我省的实际情况，培育新的经济增长点应当在这样几个方面动
脑筋、下功夫：一是进一步优化投资结构。要把有限的财政资金和其他方面的资金集
中起来，重点用于市场前景好的高新技术产品和名优产品的开发，尽快扩大其生产能
力，增强我省企业在国内外市场的竞争力。二是着力调整优化产业、产品结构和企业
组织结构。财政资金的投放、财税政策的优惠，要考虑有利于促进企业结构优化，提
高效益。三是继续支持发展农业基础财源。在保证主要农产品有效供给的前提下，支
持各地因地制宜搞好农业产业结构调整，发展农副产品深加工，实现农业产业化。四
是鼓励各地从实际情况出发，进一步发展个体、私营经济，增加地方税收。
启示之三，要化解和克服工作中的诸多矛盾和困难，必须善于运用改革的手段。
我省财政实现收支平衡的10年，正是经济环境起伏变化较大的10年，连年保持收支平
衡的困难可想而知。在困难面前，财政部门的同志不等不靠，以改革总揽全局，大胆
探索工作新路子。对因改革不彻底产生和遗留下来的问题，及时跟上配套改革。例如，
针对全省公费医疗制度初步改革后存在的问题，1992年改革建立了财政支付包干、与
医院和个人支出挂钩的体制办法，每年节约开支5000多万元。
启示之四，要加强和改善宏观调控，必须充分重视政府部门的职能转变。我省财
政部门立足自己的实际，在政府职能转变方面进行了有效的探索实践。首先，合理配
置职能。他们按照“指导、监督、协调、服务”的目标和依法行政的要求，强化宏观
职能，弱化微观职能，该管的管住、管好，该放的放开、放活。10年来，主要通过加
强财源建设，增加可控财力来逐步实现以财政引导、规范经济运行。同时，简政放权，
下放了一批微观管理的职能。其次，理顺财政与企业的关系。本着政企分开的原则，
逐步转变财政资金投向，由过去的直接向企业注资、过度减税让利养活企业，开始转
到为企业发展创造良好经济环境上。第三，建立高效的运行机制。主要是紧紧与职能
相配套、相适应，通过各种手段、渠道和方式，逐步在预算下达、税收征管、资金投
入、资金周转和依法监督等方面和环节上，建立起上下一致、运作灵活、有利于发挥
财政职能作用的运行机制。
启示之五，要使工作有活力有生机，必须造就一支高素质的干部队伍。10年来，
财政厅党组织始终明确要求，从上到下每个干部都要保持高度的政治敏感性，在大是
大非问题上保持清醒的头脑，并特别强调处以上干部坚持原则，带头树立部门形象；
注重业务素质提高，根据部门特点，坚持不懈、有的放矢地组织学习业务知识，强化
和提高基本工作技能；强化纪律观念、法制观念，加强职业道德建设，倡导崇高的敬
业精神，严格依法办事，廉洁自律，正确对待社会反映比较敏感的问题。可以说，我
省十年财政收支平衡的过程，就是财政部门加强队伍建设的过程。也正是由于培养造
就了这样一支思想上过硬、业务上精通、工作上勤奋的财税干部队伍，才使工作呈现
生机和活力，最终创出了连续十年财政平衡的骄人成绩。