加大土地管理工作力度 保持耕地总量动态平衡
省土地管理局局长徐及善
1996年，全省土地管理工作认真贯彻实施两个根本性转变和可持续发展战略，紧
紧围绕实现全省耕地总量动态平衡的战略目标，积极开展耕地保护和各项业务工作，
取得明显成效。
(一)突出基本农田保护重点，进一步加大耕地保护力度。为贯彻落实省委、省政
府提出的到本世纪末确保全省耕地面积不少于1亿亩， 基本粮田不少于8000万亩的战
略目标，把保护耕地放在土地管理工作的首位，狠抓综合管理。一是强化耕地保护目
标责任管理。在总结前三年目标责任制执行情况的基础上，省政府又与各市政府、行
署签订了1996-1998年度土地管理目标责任书，将全省耕地年净减少幅度由3‰调整至
1‰， 把耕地保有量指标层层分解落实到基层，强化了责任约束。二是在深入调查研
究的基础上，确立了保持全省耕地总量动态平衡的战略目标，召开了经验交流会，研
究提出了实现这一战略目标的工作任务与措施。三是狠抓基本农田保护区划定与管理。
在前几年划区工作的基础上，对保护区面积、保护类别进行了调整，共划定基本农田
保护区近1亿亩， 其中省级基本农田8000万亩。同时，根据《山东省基本农田保护条
例》及省政府关于加强基本农田保护的一系列规定，建立了严格的占用审批制度，实
行了基本农田占用许可证制度，开征了基本农田耕地造地费，进一步强化了耕地保护
措施。经国家土地管理局、农业部等部门联合检查认为，我省基本农田保护领导重视，
工作扎实，措施有力，效果显著。四是加强土地利用管理，严格控制建设用地总规模。
坚持城镇建设内涵与外延相结合以内涵发展为主，强化建设用地计划管理，严把建设
用地审批关，切实加强对新一轮城市规划的审查工作。积极探索土地集约利用的路子，
挖潜城镇存量建设用地约2万亩。全年各项建设用地23.5万亩，其中耕地12.75万亩。
五是大力开发复垦土地，掀起了土地开发复垦高潮，全年开发复垦土地41.7万亩，其
中耕地20.5万亩。全省耕地净减少幅度控制在1‰以内。
(二)深化土地使用制度改革，土地市场建设向纵深发展。一是继续推行城镇国有
土地使用权出让，新增建设用地，按照法规政策基本纳入了有偿出让的范围。全省出
让土地使用权5115幅， 面积2882公顷，为各级财政增收近8亿元。国有土地出让比重
达到50％左右。二是积极推进城镇存量划拨土地有偿使用。进一步推广行政划拨土地
租赁制，在36个县市实行了这项改革。平原、单县等对旧城改造中的划拨土地，依法
收归政府，以出让方式提供给开发者的做法，在全省逐步推行。三是加强土地资产管
理， 引导国有土地资产合理流动与重组。先后为220家股份制企业办理了土地产权界
定、资产评估和依法处置，确保了国有土地资产的保值增值，促进了现代企业制度建
立。 开展城市土地置换工作， 促进了城市产业结构的升级。四是集体非农建设用地
“征为国有，统一出让，转权让利”的改革模式已在全省普遍推行。土地市场机制进
一步完善，促进了土地资源的优化配置。
(三)土地管理宣传与执法力度进一步增强。在加快土地配套法规、行政规章制定
出台的同时，一方面，加大土地宣传力度。坚持平时宣传与全国土地日宣传相结合，
广泛宣传土地国情、 国策、国法。6月23日省局举行了纪念《土地管理法》颁布十周
年座谈会，郭长才、陈抗甫等省领导同志和省直20多个部门的负责同志参加了会议。
各地开展了声势浩大的宣传活动，使“土地与发展--保护我们的生命线”这一主题得
到了充分的宣传，全社会的土地意识进一步增强。另一方面，重点加强土地行政执法。
土地监察工作重点转向城镇，查处了一批土地违法大案要案，土地管理秩序进一步好
转。在系统内部实行了追究行政执法过错责任制度、土地局长信访接待日制度，加强
与法院、公安等部门联合办案，各级土地管理部门与相应各级人民法院建立起土地行
政执法联络员制度，土地行政执法水平进一步提高。
(四)以土地产权管理为核心，全面推进土地管理业务基础工作。一是土地资源详
查省级汇总结束，通过了国家土地管理局初步验收，得到较高评价，完善工作业已完
成并向国家局申请正式验收。同时，根据国家局的统一部署，集中时间、集中力量进
行了土地变更调查，统一到了1996年10月31日同一时点。二是加强地籍管理制度建设。
重点抓了地籍调查后进县促进工作，城镇和村庄土地登记发证分别完成98％和90％。
有近110个县市开展了日常地籍管理工作， 建立了土地证书年检制度。三是加快了城
镇土地定级估价工作， 有130多个县市完成了城市基准地价评估，在全省初步建立了
基准地价管理体系，为规范土地市场提供了科学依据。
(五)加强土地管理队伍建设。坚持两手抓，两手硬，大力加强精神文明建设，在
全系统开展了以“忠于职守，通晓业务，秉公执法，热情服务”为主要内容的职业道
德年活动，下发了《关于进一步加强全省土地管理系统精神文明建设的意见》，对系
统精神文明建设提出了具体任务和要求。土管干部职工思想政治觉悟明显提高，职业
道德观念进一步增强，精神面貌大有改观，行业风气有了很大改进，工作质量和服务
水平显著提高。12月25日，国家土地管理局在潍坊召开了全国土地管理系统精神文明
建设工作座谈会，我省就加强土地管理系统职业道德建设，烟台、潍坊两市分别就实
行土地管理社会服务承诺和规范办事行为、提高干部队伍素质作了典型发言，得到一
致好评。 土地管理体制改革有了新的进展。市土地局对驻地区局实行垂直领导的有1
3个，县级局对乡镇土管所实行垂直领导的174个，市土地局向各级开发区派出土地管
理机构10个，进一步加强了土地的集中统一管理。
业绩·人才·信息
［淄博等45个市县土地管理局荣获“全省土地管理系统精神文明建设先进单位”称号］
为适应土地管理与改革形势的要求，省土地管理局在全省土地管理系统开展了以“忠
于职守，通晓业务，秉公执法，热情服务”为主要内容的职业道德年活动。各地按照
思想发动、教育提高、建章立制、总结验收四个阶段认真组织实施，加大思想政治工
作力度，强化全心全意为人民服务的宗旨教育，努力提高工作效率和工作质量，加强
廉政建设，促进行风转变，加强作风纪律建设，增强队伍战斗力，不断把职业道德建
设引向深入，有力地促进了土地管理系统思想政治工作和精神文明建设，造就了一支
“政治强、业务精、作风硬”的干部队伍，涌现出一批团结进取、创一流业绩、树良
好形象的先进集体。省精神文明建设办公室与省土地管理局联合进行了检查验收，并
授予淄博、青岛、潍坊、日照、菏泽等6市地和济南市中区等39个县(市、区) 土地管
理局“全省土地管理系统精神文明建设先进单位”称号。
［莱芜市搬村上山复垦良田］为切实解决“种田上山，建房下川”和村庄“外建内空”
的不合理用地现象，缓解耕地严重不足的矛盾，莱芜市专门制定了《村庄搬迁改造复
垦良田规划》，完善配套措施，加强综合管理，大力开发复垦新耕地。一是严格规划
控制。对搬迁改造的村庄，按照小康村标准规划设计和审批。规划时既考虑长远发展，
争取一次成形定位，同时留足发展余地，鼓励村民建房向高层发展，确保三、五十年
内不进行二次搬迁改造。村庄占地力求节约，按照“有利生产，方便生活，健全功能，
美化环境”原则，统筹安排住房和公益事业用地。二是因地制宜，分类推进。根据经
济条件的差异，有计划分步骤地进行搬迁改造。三是多方扶持，加快搬迁改造步伐。
土地管理部门对搬迁改造村庄实行立项审批、全程管理。在政策上，按要求进行搬迁
改造的，拆迁、建房用工可抵顶基建工；提前腾出旧宅基复垦耕地的，腾地者可无偿
耕种二至四年；新复垦耕地五年不增加征购任务；对确有困难的户由村委会予以扶持
或集体建房；搬迁改造新建房屋减免施工管理费、质量保证费、土地管理费等。1996
年该市共搬迁改造村庄14个，节约和腾出耕地1100亩。至此，全市完成搬迁改造的村
庄达到了268个， 节约和腾出耕地达到1.4万亩，仅此一项，年增经济效益400 0多万
元，大大改善了农村面貌。
［五莲县大搞山区综合开发成效显著］五莲县把山区综合开发、增加耕地作为强县富
民发展经济的关键措施来抓， 持续大规模开发复垦土地。1993年以来，全县共投工4
200万个， 投资3500万元，动用土石3600万方，开发山场面积16万亩 (折合实际耕地
5.3万亩)，净增耕地5万亩，人均净增1分，实现了地增粮增收入增，促进了全县经济
快速发展。
在土地开发中，五莲县围绕开发粮、油、果、茶、板栗、杂果基地和小流域治理，
本着“全面规划，综合治理，一步到位”的原则，坚持开、用、保、养、治、管并举，
高点起步，配套建设，综合开发。在开发方式上，坚持农闲大干，农忙小干，常年不
断。实行统一规划，合理布局，乡镇集体会战与村自为战相结合，山、水、林、田、
路相配套，连片治理，规模开发，一治一座山，一治一条河，一治一道岭，一治一个
流域。在开发质量上，坚持高起步，高标准。对各类岩石地带开1米深、2米宽的大沟，
进行肥料、秸秆、客土回填，种植时覆盖地膜。对砂石地带进行深翻，留好植被，有
的开发梯田，实现“大水不下山”。在开发重点上，突出低价林改造，把过去收益较
低的残次林改成水平梯田。同时，加强利用管理，因地制宜发展种植业，做到治理一
片，巩固一片，受益一片。在开发投入上，以农民投入为主体，财政投入为导向，把
开发增加耕地作为投入倾斜点，县乡两级分别把土地开发基金、农业发展基金的一部
分和耕地占用税地方留成部分用于土地开发，创造了各具特色的“三四三”股份制开
发、集体开发分户承包经营、补偿开发三种成功开发模式。
［平原县积极推进改造旧城提高城镇土地集约利用水平］平原县正确处理经济发展与
保护耕地的关系，立足保持耕地总量动态平衡，积极推进旧城改造，走出了一条“集
约利用土地，节约土地，保护耕地，发展经济”的路子。三年多来，城镇建设节约占
用耕地4000多亩。
平原县认真分析土地县情，在土地利用管理上确立了“控制增量，盘活存量，进
行旧城改造，保护耕地，促进土地资源合理利用”的工作思路。在扩大宣传，统一思
想的基础上，县政府专门成立了旧城改造领导小组，重新修订了县城建设总体规划，
框定了9.61平方公里的城界，规定房产开发、住宅、商业、服务业建设用地不准增加
新的占地，以拆迁改造、提高建筑容积率为主，向空中要地；鼓励占居繁华地段而经
营效益低的企业进行土地置换。 1993年以来，先后拓宽改造县城4条主要街道，异地
安置568户被拆迁户， 改造面积47540平方米，新建楼房568座，新增建筑面积20多万
平方米， 建筑容积率由过去的0.1-0.5提高到1以上，相当于在原土地面积上修建了3
个原规模的街道，没占农民一分田，节约耕地4000多亩，大大提高了城市土地集约利
用水平。 县财政投资仅400多万元，收取土地出让金却达2389万元。通过旧城改造，
城市面貌发生了巨大变化， 城区商业加工网点达到3100多处，从业人员1.3万人，仅
县城内个体私营经济实现税收就达800多万元，比旧城改造前的同项税收增加10倍。
［敢创一流业绩的土地管理局长--张实臣］ 张实臣，男，生于1945年，中共党员，1
963年入伍，曾任济南军区某师政治部副主任，1987年任滨州市土地管理局党组书记、
局长。
张实臣同志具有坚定的政治方向，具有强烈的事业心，他以唯旗是夺、争创一流
为座右铭，求实创新，工作扎实。多年来，认真贯彻执行党的路线、方针、政策，在
落实土地基本国策、保护耕地、深化土地使用制度改革方面作出了突出成绩。特别是
能够带领全局干部职工狠抓依法科学管理土地， 1990年大胆将美国GPS尖端科学技术
引用到地籍控制网的设制，节约地方财政支出80余万元，该项目通过中国科学院、国
家测绘局鉴定，属省内首创，全国领先。他主持编写的《滨州市城镇日常地籍管理》
一书具有较高的推广应用价值。他注重精神文明建设，加强土地管理队伍职业道德教
育，在1996年抗洪救灾中，置生死度外，奋力抢险，表现了勇于牺牲的高贵品质。在
他的领导下，该市土地管理工作健康发展。
张实臣担任土地管理局长以来，全局共获得省以上科技成果奖29项，多次受到省、
地、市的表彰奖励，1996年荣获“全国土地管理系统先进集体”。他本人多次被评为
省、地“土地管理先进工作者”、“劳动模范”、“焦裕禄式的好干部”、“优秀共
产党员” ， 1996年被省委、省政府授予“模范军队转业干部”称号。其事迹被选入
《中国当代改革英才征文选》。
省土管理局专栏撰稿人：黄兴友 刘祥元