财政

【建国以来山东财政管理体制沿革】 1950年3月，政务院发布了《关于统一
国家财政经济工作的决定》，各项财政收支，除地方附加外，全部纳入统一的国
家预算。这种高度集中、“统收统支”的财政管理体制，改变了过去长期分散管
理的局面，平衡了财政收支，稳定了市场物价，保证了军事上消灭残敌、经济上
重点恢复的需要。1953年，随着大行政区机构的改变和撤销，国家财政的组成体
系改为中央、省市和县三级。地方财政，按照统一制度，超收、节约，一般归地
方支配。1958年下放财权，实行“以收定支，五年不变”的财政管理体制。山东
省人民委员会决定建立专署一级财政，从此，省地方财政分为省、地 (市) 、县
(市) 三级。1959年-1970年实行“总额分成，-年一变”的财政管理体制。1 971
年-1973年再次下放财权，实行财政收支包干的财政管理体制。1974-1975年实行
“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干”的财政管理体制。
中央确定山东省的留成比例为2％， 作为地方的一笔比较稳定的机动财力。由于
收支不挂钩， 不能体现地方一级财政的权责关系。1976年-1979年再次实行“收
支挂钩， 总额分成”的财政管理体制。这种体制与1959-1970年实行的“总额分
成，一年一变”的体制基本一致，不同的是：①扩大了地方财政收支范围，增大
了地方财政管理权限。②保留固定比例留成办法，使地方有一笔固定的机动财力。
③改变了过去超收部分也按总额分成比例分成的办法，规定地方总额分成比例在
30％以下的， 超收部分按3 0％分成，总额分成比例在70％以上的，超收部分按
70％分成。 1980-1984年再次下放财权，实行“划分收支，分级包干”的财政管
理体制。1985年决定实行“划分税种，核定收支、分级包干”的财政管理体制。
进一步明确了各级财政的职责、 权限和收支范围。但1985-1986年尚未按税种划
分，只是采取过渡形式：“总额分成，分级包干”。省对市地，结合具体情况设
计了五种不同的办法：①总额分成加增长分成；②定额上交加比例递增；③四六
分成(市地留60％)定额补助；④收入全留，定额补助，补助数逐步递减；⑤总额
分成办法。
【历年财政收支概况】新中国建立以来，随着经济的发展，山东省财政收支
有了较快的增长， 1950年，全省财政收入为4.43亿元，到1985年增加到67.53亿
元， 增长了14倍，平均每年递增8.1％。财政收入的构成主要是工商税收和国营
企业收入，这两项收入在总收入中占90％以上。随着财政收入的增长，财政支出
也逐年增加。1950年财政支出为1.03亿元，1985年增加到51.3亿元，增长了48.8
倍，平均每年递增11.8％。由于财政管理体制的变化，各个时期财政支出水平和
增长速度有所不同。从财政支出的构成来看，用于发展工农业生产的支出占有重
要地位。

历年财政收支一览表

(按当年决算数)单位：万元

┌────┬──┬───┬───┐
│时期 │年份│收入 │支出 │
├────┼──┼───┼───┤
│恢复 │1950│44253 │10281 │
│时期 ├──┼───┼───┤
│ │1951│70001 │15965 │
│ ├──┼───┼───┤
│ │1952│76284 │31886 │
├────┼──┼───┼───┤
│“一五”│1953│79758 │32272 │
│时期 ├──┼───┼───┤
│ │1954│88446 │33657 │
│ ├──┼───┼───┤
│ │1955│89333 │31143 │
│ ├──┼───┼───┤
│ │1956│103099│47155 │
│ ├──┼───┼───┤
│ │1957│107262│49164 │
├────┼──┼───┼───┤
│“二五”│1958│211004│120740│
│时期 ├──┼───┼───┤
│ │1959│247460│158857│
│ ├──┼───┼───┤
│ │1960│263795│239314│
│ ├──┼───┼───┤
│ │1961│165664│135988│
│ ├──┼───┼───┤
│ │1962│125506│63594 │
├────┼──┼───┼───┤
│调整 │1963│151111│79714 │
│时期 ├──┼───┼───┤
│ │1964│155357│89615 │
│ ├──┼───┼───┤
│ │1965│164766│95407 │
├────┼──┼───┼───┤
│“三五”│1966│187716│104100│
│时期 ├──┼───┼───┤
│ │1967│190439│102007│
│ ├──┼───┼───┤
│ │1968│200665│88752 │
│ ├──┼───┼───┤
│ │1969│198303│113952│
│ ├──┼───┼───┤
│ │1970│309438│142528│
├────┼──┼───┼───┤
│“四五”│1971│411058│159105│
│时期 ├──┼───┼───┤
│ │1972│430416│188907│
│ ├──┼───┼───┤
│ │1973│449172│194872│
│ ├──┼───┼───┤
│ │1974│269542│191061│
│ ├──┼───┼───┤
│ │1975│459668│212560│
├────┼──┼───┼───┤
│“五五”│1976│496749│214205│
│时期 ├──┼───┼───┤
│ │1977│559590│226136│
│ ├──┼───┼───┤
│ │1978│641286│319044│
│ ├──┼───┼───┤
│ │1979│569948│316239│
│ ├──┼───┼───┤
│ │1980│481097│300736│
├────┼──┼───┼───┤
│“六五”│1981│511850│255341│
│时期 ├──┼───┼───┤
│ │1982│492888│294482│
│ ├──┼───┼───┤
│ │1983│504050│324119│
│ ├──┼───┼───┤
│ │1984│536022│389763│
│ ├──┼───┼───┤
│ │1985│675316│512953│
└────┴──┴───┴───┘

【1986年财政收支】 1986年，财政收入完成62.15亿元，按可比口径比上年
增长3.9％； 财政支出67.94亿元，比上年增长20.64％，加上结转到下年继续使
用的专款，当年赤字2.68亿元。1986年预算赤字原因主要是国家和省为了推进改
革，搞活企业，采取了若干减税让利、增加补贴等政策措施，约减收增支9亿元，
而且大部分是预算确定后出台的。
在减少收入方面主要有：小化肥临时降价、减免税收、补贴亏损；提高部分
国营企业的固定资产折旧率、减征大中型企业调节税；企业调资，增加成本，补
充和完善价格改革措施、银行提高利率；石油、食盐等产品调低税率；纺织、电
子、日用机械等行业实行增值税；处理基层供销社历年政策性商品降价损失；开
征城市教育费附加，相应减少企业上交。
在增加支出方面，主要是国家机关、事业单位进一步改革和完善工资制度，
增加开支，安置军队转业干部，分配大中专毕业生等增人增资。1986年的财政支
出与198 5年相比， 生产建设性支出增长17.95％；各项价格补贴增长20.43％；
文化经费增长25.73％； 教育支出增长17.81％；卫生支出增长14.22％；体育费
增长33.59％；广播电视费增长30.93％。
除去这些政策性减收增支因素外，也存在其他一些问题。如对客观经济情况
和收支变化规模摸得不透，工作上预见性不强；1985年财政收入增长幅度比较大，
基数比较高，1986年一些临时性增收因素已不复存在，但没有压低支出规模；许
多单位花钱大手大脚等。
1986年财政工作为支持改革、发展经济和社会事业、改善人民物质文化生活
做了以下几个方面的努力：
(一)为实现财政收支平衡，狠抓了增收节支。1986年度一开始，省委、省政
府就强调要努力增加生产，提高效益，增加财政收入。在组织预算执行过程中，
召开了扭亏增盈座谈会，研究了扭亏增盈措施；重新核定了财政收入任务，下达
了支出控制限额；发出了《关于严格控制第四季度财政支出的紧急通知》，强调
量入为出；省委和省府举办市、地、县领导干部财税研究班，集中研究了财税工
作中的新情况、新问题和对策；第四季度开展了财税大检查等，这些措施，对增
加收入、控制支出，起了很好的作用。
(二)积极支持改革，努力搞活经济，调动了各方面的积极性。根据省委、省
政府制定的一系列搞活企业、搞活流通、发展乡镇企业、扩大出口的政策措施，
主要抓了提高部分企业的固定资产折旧率，减征调节税；对企业调整工资由自有
资金开支的部分改为进成本，增加职工奖励基金；扩大原材料节约奖范围，在部
分行业试行增值税办法；对贫困地区发展乡镇企业和到这些地区投资以及对第三
产业和出口产品的生产，给予优惠照顾等等。
(三)扶持贫困地区脱贫致富。对50个支大于收、靠财政补贴的县解决财政收
不抵支问题， 采取预拨补贴款，有计划地、分期分批地进行重点扶持。1986年7
月，确定了重点扶持县区11个，预拨补贴款5000万元，由他们周转使用2至3年，
并签订合同，要求在3至4年内达到财政自给。12月，又确定了第二批重点扶持县
区13个，预拨财政补贴款5800万元。在财政困难的情况下，采取不增加财政支出，
通过合理调度资金，实行预拨补贴款，这是财政支持生产的一种新的尝试。同时
还对沂蒙山区、沿黄四区以及库区、湖区等集中连片的26个贫困县，进行了重点
支持。扶持用于农村发展多种经营、乡镇企业、山区开发、小型农田水利、农村
造林、水产养殖等资金达7000多万元，通过国家支援和农民对生产的投资，当年
实现产值2.85亿元，获得纯收入6500万元。
(四)为适应农村政权建设和经济发展的要求，积极建立乡镇一级财政。1986
年，在全省2400多个乡镇普遍建立了乡镇一级财政，各地因地制宜的划分了乡镇
一级财政的收支范围，确定了相应的财政管理体制，较好地调动了乡镇政府增收
节支、当家理财的积极性，促进了乡镇企业和各项事业的发展。
(五)在全省开展了税收、财务大检查。通过检查，严肃了国家法纪，促进了
党风和社会风气的好转，更好地保护了各项改革的顺利进行。在检查中，查出各
类违纪金额2.73亿元，年底已补交入库1.61亿元。

1986年财政收入统计表
(按当年决算数)单位：万元

┌─────────┬───┬──────┐
│项目 │金额 │占总收入比重│
├─────────┼───┼──────┤
│收入合计 │621535│100.00 │
├─────────┼───┼──────┤
│工商税收类 │541456│87.11 │
├─────────┼───┼──────┤
│农业税 │25896 │4.17 │
├─────────┼───┼──────┤
│企业收入 │41951 │6.75 │
├─────────┼───┼──────┤
│其他收入 │2923 │0.47 │
├─────────┼───┼──────┤
│排污、水资源费收入│9309 │1.50 │
└─────────┴───┴──────┘

1986年财政支出统计表

(按当年决算数)单位：万元

┌────────────┬───┬──────┐
│项目 │金额 │占总收入比重│
├────────────┼───┼──────┤
│支出合计 │679384│100.00 │
├────────────┼───┼──────┤
│基本建设支出 │63375 │9.33 │
├────────────┼───┼──────┤
│企业挖潜改造资金 │8621 │1.27 │
├────────────┼───┼──────┤
│简易建筑费 │2049 │0.30 │
├────────────┼───┼──────┤
│科技三项费用 │6019 │0.89 │
├────────────┼───┼──────┤
│支援农村支出和事业费 │49892 │7.35 │
├────────────┼───┼──────┤
│城市维护和环保水资源支出│54446 │8.01 │
├────────────┼───┼──────┤
│文教、科学、卫生事业费 │200079│29.45 │
├────────────┼───┼──────┤
│工交商事业费 │9859 │1.45 │
├────────────┼───┼──────┤
│城镇青年就业经费 │1683 │0.25 │
├────────────┼───┼──────┤
│抚恤和社会救济费 │26217 │3.86 │
├────────────┼───┼──────┤
│行政管理费 │79655 │11.72 │
├────────────┼───┼──────┤
│民兵建设费 │1146 │0.17 │
├────────────┼───┼──────┤
│其他支出 │48759 │7.17 │
├────────────┼───┼──────┤
│各项价格补贴支出 │127584│18.78 │
└────────────┴───┴──────┘

【国营企业财务】 根据国务院关于扩大企业自主权的指示精神，从1983年1
月1日起， 对国营企业实行利改税的第一步改革。国营大中型盈利企业，按其计
税利润的55％交纳所得税，税后利润的分配，根据企业的不同情况，分别采取不
同的办法。①利润递增包干办法；②固定比例上交办法；③交纳调节税办法，企
业计税利润比上年增长部分，可减征60％的调节税；④定额包干上交 (只限于矿
山)，实行上述办法的企业一定三年不变。凡是1982年底固定资产原值不超过150
万元，并且实现利润不超过20万元的工业企业，划作小型企业。对这些小型企业
按八级超额累进税率交纳所得税，税后利润一般留给企业，但其税后剩余利润较
多的，还要上交一定数额承包费。对亏损和微利企业，区别不同情况实行定额补
贴和计划补贴，超亏不补，减亏分成或超收分成的办法。
根据国务院国发(1984)124号文件规定，从1984年10月1日起，实行了国营企
业利改税第二步改革。规定：按国营企业不同情况，向国家交纳产品税、增值税、
营业税、盐税、资源税、城市维护建设税、土地使用税、房产税、车船使用牌照
税、所得税和调节税等11种税，税后利润全部留归企业支配。利改税第二步改革，
对大中型企业减征调节税的比例，由原来的60％提高到70％。对小型企业的划分
标准，由原来固定资产原值不超过150万元、利润20万元，分别放宽到300万元和
30万元；青岛、济南市区放宽到400万元和40万元。为支持食品工业、商办工业、
出版印刷工业的发展，实行了减征所得税和免征调节税的优惠待遇。
1986年，根据国家经委、财政部(86)财政字第10号文精神，对全省交纳调节
税率高，“七五”期间改造任务重的大中型工交企业，减征调节税，地方交通企
业、纺织行业全部免征调节税。并规定，对减免下来的调节税，要全部用于技术
改造。
【预算外资金管理】随着经济体制改革，企业收入分配办法的变化，国家收
入原来由预算管理的一部分资金划归预算外管理，因而财政预算外资金数额不断
增加。 山东省1954年预算外资金只有6200万元，占当年财政收入的7％，1980年
猛增为21.7亿元， 到1985年已达54亿元，占当年财政收入的80％。1984年1月山
东省人民政府颁发了鲁政发(84)13号文件，进一步明确了预算外资金的收支范围、
使用方向；要求对预算外资金进行清理整顿，加强管理。根据省政府的指示精神，
1984年7月份， 在全省范围内进行了预算外资金的清理整顿，各市、地建立了预
算外资金管理机构，并逐步建立和健全了预算外资金管理制度。1986年山东省人
民政府根据国务院颁发的《关于加强预算外资金管理的通知》精神，发出通知，
要求对行政、事业单位和企业主管部门的预算外资金，在保证所有权、使用权不
变的前提下，实行由财政专户储存、计划管理、财政审批、银行监督的办法。现
在全省80％以上的县(区)都在不同程度上实行了预算外资金由财政部门专户储存。
各级财政部门，对用于基本建设项目的预算外资金，进行了严格的审查，有力地
控制了计划外基建，保证了资金的专项用途，促进了生产建设和各项事业的发展。
1986年， 全省预算外资金收入为57.68亿元，其中：属财政部门管理的收入
2.76亿元，事业行政单位的收入17.81亿元，国营企业及其主管部门的收入37.11
亿元。 预算外资金支出52.5亿元，其中：更新改造支出10.94亿元，大修理支出
3.73亿元，基本建设支出7.40亿元，养路费支出6.39亿元，城市维护支出1.74亿
元，增补流动资金支出0.84亿元，事业支出4.76亿元，上缴国家能源交通重点建
设基金4.04亿元。
【国库券推销情况】自从1981年国家发行国库券以来，山东都超额完成了国
家分配的国库券认购任务。1986年，全省国库券完成3.55亿元，为国家分配任务
的103％。

历年国库券完成情况表

单位：万元

┌────┬───────────┬─┐
│项目年份│完成数 │ │
│ ├───┬───┬───┤ │
│ │合计 │单位 │个人 │ │
├────┼───┼───┼───┼─┤
│1981 │20753 │20739 │14 │ │
├────┼───┼───┼───┼─┤
│1982 │22390 │9163 │13227 │ │
├────┼───┼───┼───┼─┤
│1983 │21786 │7732 │14054 │ │
├────┼───┼───┼───┼─┤
│1984 │22142 │7629 │14513 │ │
├────┼───┼───┼───┼─┤
│1985 │35165 │7903 │27262 │ │
├────┼───┼───┼───┼─┤
│1986 │35557 │7577 │27980 │ │
└────┴───┴───┴───┴─┘

【乡(镇)财政建设】山东省于1985年制定颁发了《乡(镇)财政管理办法试行
方案》，对乡(镇)财政建立的原则、职责范围、体制形式、会计制度等作了具体
规定。乡(镇)财政主要职责范围。①贯彻执行党和国家的各项财经方针、政策、
税收法令和规章制度，维护财经纪律；②负责国家预算内资金收支和各项预算外
资金以及国家规定的自筹资金的筹集、分配和管理；③协助乡(镇)集体企业建立、
健全各项财务会计制度；④严格执行国家财政预决算制度。乡(镇)财政的预算收
支范围，收入为划归乡镇管理的各项税收，支出为划归乡镇管理的各项行政事业
经费。乡(镇)财政体制，预算收支根据不同情况采取：①定收定支，收支挂钩，
总额分成，一年一定；②定收定支，收入上交，超收(或增长)分成，支出下拨，
结余留用，一年一定；③定收定支，收支包干，定额上解(或补助)，一定几年。
乡镇经管的预算资金、预算外资金、自筹资金可以统筹安排，但必须分别记帐报
帐。乡(镇)财政的各项资金要一律设专户存入当地银行进行监督管理，报解制度
力求简便易行。乡(镇)财政机构和人员，按照乡(镇)具体情况设置，可在乡(镇)
政府下设置财政助理员或设立财政所。 1986年，全省在240 0多个乡镇建立起财
政机构，约占全省3364个乡(镇)的72％。
【全省税收财务大检查】省政府于1986年10月28日召开了全省税收、财务、
物价大检查电话会议，并发出了《关于开展税收、财务、物价大检查的通知》，
同时，组织了14个检查工作组，分赴各地市督促指导。全省共派出1.15万人的专
业检查组，对全省各级行政、事业、企业和个体工商业户进行了全面检查。
经过单位自查， 重点检查、总结验收和整改建制几个阶段。全省有46.21万
多户行政企事业单位 (包括国营、集体、乡镇村办企业及行政事业单位和个体工
商业户)进行了自查互查，占应查户数的94％以上，共查出违纪金额2.72多亿元，
其中，已核实定案应上交财政的金额为1.93亿元，已收缴入库的金额为1.61亿元。
在这次税收、财务大检查中，查出的主要问题是：①有些单位和个人采取各种手
段偷漏国家税收，侵占、截留应交利润和其它收入；②有些单位违反国家财务会
计制度，私设“小钱柜”；③有的单位滥发奖金，补贴和实物，挥霍浪费严重；
④个体工商户偷税、漏税较多，数额较大等。
【事业单位实行企业化管理】事业单位实行企业化管理，是事业单位财务管
理体制的一次重大改革。从1980年起，山东省选择了一些条件较好的单位进行试
点。 1985年6月，省政府发出了《关于进一步扩大事业单位实行企业化管理的通
知》。通知指出，一切有收入条件的事业单位，都要实行企业化管理。据此，省
财政厅发出《关于事业单位实行企业化管理有关问题的试行意见》，提出：凡实
行独立核算的下列国营事业单位，都要逐步实行企业化管理：①农、林、水产系
统的良(原)种场、种畜(禽蜂)场、园艺场、林场、苗圃、鱼种场、育苗场、养殖
场、畜牧兽医站、种子站、拖拉机站等。②水利系统的机电排灌站、水库、河道、
闸坝、灌区管理单位、打井队以及乡镇水利站等。③文化系统的文艺表演团体、
开放的文物管理单位、体育场(馆)等。④机关团体和事业单位所属的印刷所、宾
馆、招待所、旅行社以及对外开放的礼堂等。⑤各系统所属的测绘，检验监测和
校办经营单位等，⑥其他有条件实行企业化管理的单位。凡1985年已达到抵减事
业费100％、财政不再补贴的单位，全年发放奖金，可按本单位在职职工3.3个月
的平均标准工资，其结余每再上交财政当年正常经费的10％，加发零点二个月的
奖金，上不封顶。
1986年，全省实行企业化管理的事业单位5984个，其中，实现经费自给或有
余的单位940个；逐年递减事业费补贴的单位451个；事业发展但补贴稳定不增的
单位518个。 已实行企业化管理的单位，通过增加生产，提高服务质量，广开财
路，1986年实现纯收入21772万元，其中用于发展事业的资金14838万元。
(张敏 于德昶 庄龙涛)