中共东明县委东明县人民政府关于大力实施扶贫攻坚工程的意见
（2015年3月4日）
为深入贯彻党中央和省市委关于扶贫工作的决策部署，根据市委十二届十次全会、县委十二届七次全会精神和菏发〔2015〕
7号文件要求，现就大力实施扶贫攻坚工程，制定如下意见。
一、充分认识实施扶贫攻坚工程的重大意义
1.实施扶贫攻坚工程是贯彻落实习近平总书记重要指示精神的需要。习近平总书记高度重视扶贫开发工作，提出了一系列
新要求。2013年11月在菏泽视察期间，要求我们“要坚决打好扶贫开发攻坚战”。全县各级各部门要深刻领会习近平总书记的
重要指示精神，深刻认识实施扶贫攻坚工程的重大意义，切实增强做好扶贫开发工作的压力感、责任感、使命感，确保把习近
平总书记的要求落实到位。
2.实施扶贫攻坚工程是与全国、全省、全市同步建成小康社会的需要。由于历史的原因，我县人口基数大，滩区面积广，
贫困人口多，一、二、三产业结构还不够协调，特别是农业基础还非常薄弱。到2020年实现脱贫目标，确保贫困群众同全国、
全省、全市人民一道进入小康社会，任务非常艰巨，必须全面加大扶贫攻坚力度。
3.实施扶贫攻坚工程是密切党群干群关系、构建和谐社会的需要。目前，我县贫困发生率高达30%,是全市贫困发生率的中
上水平，有20.6万人生活在贫困线以下，生产生活条件亟待改善。贫困问题不解决，许多矛盾就容易集聚爆发。各级党委、政
府只有高度重视扶贫开发工作，尽快解决贫困人口脱贫问题，才能进一步密切党群干群关系，促进社会和谐稳定。
二、实施扶贫攻坚工程的总体要求
4.指导思想。以党的十八大和十八届三中、四中全会精神为指导，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话特别是视察菏
泽重要讲话精神，按照市委十二届十次全会、县委十二届七次全会部署，坚持党委领导、政府主导、社会参与和自我发展相结
合，整体推进、分类扶持和统筹发展相协调，注重“输血”与“造血”并重、扶贫与扶志并举，调动贫困村、贫困户的主动性，
自上而下搞好对接，扎实推动重心下移、资源下移、人员下移，着力增强扶贫对象自我发展能力，消除体制机制障碍，加快贫
困群众脱贫致富步伐。
5.标准范围。2014年山东省扶贫标准提高到3000元（2010年不变价，现价3322元）。专项扶贫扶持范围为农户人均纯收入
低于省扶贫标准且有劳动能力的贫困人口。目前，我县贫困人口20.6万人，贫困户5.85万户,贫困村235个。省、市重点贫困村
由省、市、县三级共同负责扶持；其余贫困村由市、县、乡三级共同负责扶持。
6.目标任务。到2020年底，稳定实现全县扶贫对象“两不愁，三保障”，全县实现减贫20.6万人，其他贫困人口由社会性
保障兜底。贫困村实现“五通十有三达到”，生产生活条件得到明显改善。
7.主要步骤。实施扶贫攻坚工程分三个阶段。
——第一阶段：2015年全年。完善精准扶贫工作机制，制定帮扶措施，健全帮扶制度，选准突破口和着力点，党政齐抓，
社会参与，全民动员，减贫3.2万人。
——第二阶段：2016—2017年。总结经验，推广典型，全面突击，扩大战果，减贫7.4万人。
——第三阶段：2018—2020年。强化督导，严格考核，查缺补漏，巩固提升，
减贫10万人。
8.工作原则。充分发挥专项扶贫的引领作用、行业扶贫的中坚作用、产业扶贫的带动作用、社会扶贫的补充作用，加快形
成扶贫攻坚强大合力。
——以人为本、改善民生。以安居、乐业、有保障为重点，实施群众最关心、最直接、最现实的利益工程，不断提高贫困
群众的生活水平。
——政府主导、分级负责。建立党委领导的“县抓落实、乡镇实施、部门参与、村为主体”的目标责任制，县乡政府对扶
贫开发工作负总责，完善考核评价机制，推动扶贫开发任务落实。
——分类扶持、动态管理。根据扶贫对象不同状况，加强分类指导，实施差异化扶持，该扶智的扶智，该兜底的兜底。建
立扶贫对象识别和脱贫评定机制，实行精准扶贫动态管理。
——突出重点、整体推进。以贫困人口相对集中的黄河滩区、黄河故道区为重点，在资金、项目、政策措施方面重点倾斜、
优先支持，实施整村推进、集中连片扶贫开发。
——部门协作、合力攻坚。坚持扶贫开发工作“一盘棋”，组织相关部门加强协调配合，加大政策统筹，整合利用好项目、
资金等各类资源，全力打好扶贫开发攻坚战。
——生态优先、科学推进。处理好环境保护与经济发展的关系，强化生态环境整治，推进经济发展转型升级，着力提升生
态环境质量，构建资源节约型、环境友好型产业体系。
三、实施扶贫攻坚工程的工作重点
9.强化就业扶贫。立足于变“输血”为“造血”,把促进贫困人口就业作为脱贫的关键措施.大力实施“雨露计划”、“阳
光工程”等农村劳动力培训工程，加强对贫困劳动力就业技能、实用技术培训，提高其就业能力。认真落实鼓励吸纳本地劳动
力就业的各项优惠政策，充分发挥公益性岗位、基层劳务公司吸纳劳动力作用，多渠道开发就业岗位。实施贫困家庭学生就业
促进计划，促进贫困家庭大中专毕业生充分就业。发展壮大劳务经济，鼓励民间资本投资本地劳务企业，积极拓宽劳务企业经
营范围，在启动资金和承揽工程方面给予优先扶持。
10.突出创业扶贫。把促进创业作为推动贫困农民脱贫的持久动力,宣传落实好国家、省、市、县支持全民创业的有关政策，
引导贫困村村干部带头创业，支持贫困农民本土创业，鼓励在外务工人员返乡创业，实现贫困农民就地创业致富。着力抓好各
类专业批发市场建设，积极建立企业孵化中心、创意农业园、扶贫产业园等创业平台，为贫困农民拓展空间。加快建立投资项
目库、劳动力资源信息库等公共服务项目，为创业者提供创业培训、信息服务、技术指导和金融支持，提高创业成功率。
11.推动产业扶贫。把发展“一村一品”特色产业作为扶贫开发的“一号工程”,指导贫困村立足自身实际，编制特色产业
发展规划，大力发展蔬菜、食用菌、林果、西瓜、小杂粮、园林等特色种植业，加快发展以“两羊一牛”等本土优势品种为主
的畜牧养殖业和外来品种美国白对虾、网箱养殖等水产养殖业，积极发展纺织、板材等劳动密集型加工业，不断增加产业收入。
鼓励涉农经济实体与贫困村、贫困户对接，采取保底收购、利润返还、股份分红等形式，到贫困村建立产业扶贫基地。加大对
龙头企业的支持力度，充分发挥其人才、资金、技术优势，探索“企业+基地+贫困户”帮扶模式，带动贫困户稳定增收。2015
年，依靠7个“一村一品”专业乡镇试点和44个重点村试点的带动，使有条件的贫困户掌握1—2项实用技术，至少参与1个产业
增收项目。2016年，结合各乡镇产业发展、贫困村基础条件等，帮助贫困乡村策划论证一批建设项目，筹建贫困村产业发展项
目等，帮助贫困村招引项目、发展产业，增强“造血”功能。同时，帮助贫困村搞好土地流转、实用技术培训、劳动力转移、
特色经济发展等。2017年，完成贫困村中3000农民和所有致富带头人的培训任务,至少培育1个特色产业扶贫示范乡镇和1—2个
特色产业脱贫示范村，辐射带动周边贫困乡镇村产业发展。到2020年，贫困村初步构建起特色支柱产业体系。
12.抓好教育扶贫。紧紧扭住教育这个脱贫致富的根本之策，完善教育资源配置机制，改善贫困乡镇村薄弱学校办学条件，
做到贫困乡镇村义务教育学校教学设施、生活设施满足基本教学需要，保障村小学和教学点正常运转。按照“大村独办、小村
联办”和“服务半径1.5公里或服务人口3000—5000人”的原则，建设村办幼儿园,基本满足贫困村适龄儿童对公共学前教育资
源的需求，保障贫困户留守儿童接受学前教育。凡在校师范生属建档立卡贫困户的，可减免学费。重视贫困村教师队伍建设，
加强教师职业能力和素质培训，继续选派城镇教师到贫困村开展1年以上的支教。近5年内，中小学教师参评高级教师职称须有
1年以上农村工作经历。到2017年，县城至少建成一所标准化、规范化的高水平中小学校；贫困乡镇村义务教育巩固率达到95%
以上，学前三年教育毛入园率达到80%以上，高中阶段毛入学率达到80%以上。到2020年，普及学前教育和高中阶段教育，办学
水平进一步提升。
13.开展社会扶贫。引导重点企业参与扶贫开发，支持贫困家庭创业就业。发挥扶贫协会的引领作用,全面落实相关支持政
策，鼓励各类市场主体通过资源开发、产业培育、市场开拓、村企共建等形式，到贫困乡镇村投资兴业、培训技能、吸纳就业、
捐资助贫，参与扶贫开发。支持社会团体、基金会、民办非企业单位等各类组织参与社会扶贫资源动员、配置和使用等环节，
建立充满活力的社会组织参与机制。发挥“两代表一委员”的带领作用，引导广大社会成员通过爱心捐赠、志愿服务、结对帮
扶等形式参与扶贫。健全激励机制，每两年召开1次全县社会扶贫先进集体与先进个人表彰大会。
14.推进金融扶贫。全面贯彻落实中国人民银行等部门《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》（银发〔2014〕
65号）,进一步完善金融服务机制，全面做好扶贫开发金融服务工作。加大贷款贴息投入，对在贫困村中发展基地500亩以上和
带动贫困户脱贫100户以上的扶贫龙头企业、农民合作社、家庭农场、种养大户等新型经营主体,优先给予贷款贴息。选择有条
件的乡镇开展金融扶贫试点，以支持优势特色产业发展为重点，充分发挥政策性金融的导向作用，引导商业性金融机构创新金
融产品和服务,探索建立“贫困户+电子信用档案+土地流转+银行”和“新型经济体+保险+担保公司+财政贴息+银行”等金融服
务模式。加快推动农村合作金融发展，增强农村信用社支农服务功能，规范发展村镇银行、小额贷款公司。进一步推广小额信
用贷款，推进农村青年创业小额贷款和妇女小额担保贷款工作。推动金融机构网点向贫困乡镇村延伸，改善农村支付环境，加
快信用户、信用村、信用乡镇建设，发展农业担保机构，扩大农业保险覆盖面。改善对农业产业化龙头企业、家庭农场、农民
合作社等经营组织的金融服务，增强其带动贫困户脱贫能力。
15.电子商务扶贫。实施农村电子商务“个十百千万”工程，鼓励贫困乡镇村引进实战电子商务人才，大力发展电子商务，
促进创业就业，拓宽增收渠道。实施创业致富“领头雁”项目，培养一批农村电子商务致富带头人，带动更多扶贫对象参与电
子商务发展。推进贫困村接通符合国家标准的互联网，努力消除“数字鸿沟”带来的差距。到2015年底，贫困村互联网覆盖率
达到100%，宽带覆盖率达到50%。到2017年，贫困村宽带覆盖率达到80%。到2020年，所有贫困村（含自然村）实现通宽带。
16.连片开发扶贫。按照“统一规划、集中投放、渠道不乱、用途不变、各尽其力、各建其功”的原则,整合各种资源，调
动各方力量，选择有一定产业基础、贫困村较为集中的区域，实施集中连片扶贫开发。出台相关支持政策，在试点区域加强路
水电、桥涵闸等基础设施建设，加大土地整治、整理力度，在项目资金安排、新技术新品种推广、新型主体培育、农民技术培
训方面给予重点倾斜。加大黄河滩区开发政策争取力度，充分发挥滩区、故道区土地资源丰富、生态条件好、劳动力富足等优
势，积极探索实施集中连片扶贫开发新路子。积极争取黄河滩区扶贫开发列入国家和省扶贫开发计划。在贫困村相对集中的区
域，采取各村财政专项扶贫资金捆绑使用和贫困户入股的形式，集中人力、物力、财力，组建财政扶贫项目联合体，通过土地
流转、市场化运作，调整种植结构，实现集约化经营、规模化生产，放大扶贫资金的使用效益，提高贫困户抗风险能力。
17.生态建设扶贫。结合新农村建设、生态文明乡村建设以及乡村文明行动，编制完善《农村新型社区和新农村布局规划》。
积极推进新型农村社区建设，加快公共服务设施配套，深入推进农村环境综合整治，大力推进“三清、四通、四改、五化”工
程。加快城乡环卫一体化步伐，2015年5月底前,完成存量垃圾集中清理，配套垃圾收集设施纳入环卫保洁管理范围。尊重村民
意愿，推进村庄绿化，实现“四旁”植树、村内干道绿化，绿化覆盖率达到30%以上.支持贫困村发展农村沼气和太阳能热水器、
太阳能路灯等太阳能综合利用项目，使农作物秸秆综合利用率达到86%。制定贫困村危房改造计划,对贫困残疾人家庭给予重点
关注和优先支持，2016年完成现有危房改造任务的70%,其中省、市重点贫困村危房全部改造完成，2017年全面完成贫困村危房
改造任务。抓好村风民风建设，规范完善村规民约。加强贫困乡镇村公共文化服务体系建设，大力实施广播电视村村通、文化
信息资源共享、农村电影放映、农家书屋等文化惠民工程，抓好“文化中心户”、民间业余剧团、庄户剧团和农民演出队的培
育，建设文化广场，组织开展群众性文体娱乐活动，2017年实现乡镇综合文化站、村文化大院覆盖。加强贫困村旅游资源开发，
打造一批农家乐、精品采摘园等旅游项目,到2017年扶持5个有条件的贫困村开展乡村旅游，2020年有条件的贫困村全面开展乡
村旅游。
四、实施扶贫攻坚工程的保障措施
18.强化基层组织保障。坚持“围绕扶贫抓党建、抓好党建促扶贫”的思路,把服务型基层组织建设作为推进扶贫攻坚的基
础和关键性工作，健全党员干部联系和群众制度，切实发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。深
入开展软弱涣散农村基层党组织整顿，选好配强村级领导班子，突出抓好村党组织带头人队伍建设，分批次对贫困村党支部书
记进行培训。鼓励贫困村多渠道发展集体经济，增加村级集体积累，为基层组织发挥作用提供保障。
19.强化精准管理保障。在精准识别的基础上,按照“一村一策、一户一法”的原则，建立精准扶贫工作机制。对每个贫困
村、贫困户建档立卡，实现与“全国扶贫开发建档立卡信息管理平台”互联互通；根据不同致贫原因，严格按照“扶贫对象落
实到卡上、扶贫资金落实到项目上、建设项目落实到村上、帮扶措施落实到户上、减贫目标落实到人头上”的要求，逐村逐户
落实帮扶单位和责任人，将每项扶贫措施的推进过程、每个帮扶项目的建设进度，排出时间表，制定路线图，确保扶真贫、真
扶贫。
20.强化驻村帮扶保障。建立以“第一书记”为主体的驻村帮扶工作长效机制,实现贫困村驻村工作队（组）全覆盖，确保
每个贫困户都有帮扶责任人，完不成脱贫目标不撤回。要帮助贫困村配齐配强村级班子，分析致贫原因，找出致富路子，实现
每个村有1—2个特色产业，贫困户家家有增收项目。针对村“两委”议事、决策和村务财务管理等方面的问题，指导村围绕班
子运行、民主公开等建立务实管用的制度，健全完善群体性事件和突发性事件处理预案，建立健全矛盾纠纷排查调处机制，促
进贫困村和谐稳定。
21.强化扶贫资金保障。积极争取涉家各项政策资金,优先安排到贫困乡镇村。县乡党委政府要把财政专项扶贫开发资金列
入年度预算，不断加大财政投入，建立稳定增长的长效机制。进一步整合用于贫困乡镇村的各类资金和资源，捆绑使用，重点
投向贫困乡镇村。扩大扶贫互助资金试点，注重扶贫互助协会与金融机构结合，放大资金使用效益。强化财政专项扶贫资金监
管，健全资金项目公告公示制度，完善资金用途、项目质量、效益发挥等检查评估办法，纪检、监察、审计、财政等部门要定
期开展专项检查，加大违纪违法行为查处力度，确保专款专用。
22.强化基础设施保障。积极推进城乡基础设施一体化、基本公共服务均等化.大力推进行业扶贫，积极实施“百村万户工
程”，认真研究解决困难群众饮水、行路、农田设施、用电等实际问题。①饮水安全。全力推进贫困村民生水利工程建设，解
决贫困户饮水安全“最后一公里”的问题。加快推进城乡供水一体化、供水范围全覆盖，加强农村水质监测和保护，实施饮水
安全提升工程，彻底解决贫困户饮水安全问题。建立和完善农村饮用水工程运行管护机制，确保可持续利用。到2015年底，所
有贫困村基本接通自来水，对贫困户减免村内管网建设费，“十三五”期间完成扫尾、巩固和提升工作。②道路畅通。加大对
贫困村公路建设支持力度，凡符合省、市、县交通规划，具备开工条件的贫困乡镇村，优先纳入建设计划。加强农村公路和村
内主干道管护，推进安全防护设施建设和中小危桥改造，提高农村公路服务水平和防灾抗灾能力。到2017年，实现所有贫困村
（包括自然村）沥青（水泥）路，保证村内至少有1条沥青（水泥）路，实现贫困村有1条与干线公路相连的四级公路，客运班
车通达率达到90%以上。③农田设施.大力推进贫困村农业综合开发、土地整理、小农水重点县建设、中低产田改造、小流域综
合治理、旱涝保收田、节水改造、农田林网等工程，努力提高贫困村农业综合生产能力。④电力保障。全面推进电网升级扶贫
专项工程，做好贫困村电网规划和改造工作，解决贫困村特别是黄河滩区、故道区贫困村供电“卡脖子”和“低电压”问题。
继续执行农村贫困户用电优惠政策，确保贫困户生活用电、农业生产电力保障率达到100%。到2017年，完成所有贫困村电网升
级改造任务。到2020年，生产生活用电保障水平进一步提高。
23.强化社会兜底保障。坚持扶贫开发与农村最低生活保障制度有效衔接,逐步提高低保标准，实现深度贫困人口应保尽保，
形成“生存靠保障、发展靠扶贫”的工作机制。进一步完善覆盖贫困群众的多层次社会保障体系，加快社会养老服务体系和残
疾人托养服务体系建设，实现建档立卡贫困户养老保险全覆盖。全面落实贫困村“五保户”集中供养政策。提高居民基本医疗
保险和医疗救助保障水平，加大重大疾病和地方病防控力度，逐步解决因病致贫、因病返贫问题。
五、加强扶贫攻坚工程的组织领导
24.分解任务，落实责任。建立扶贫开发领导小组联席会议制度，每季度召开1次会议，研究解决扶贫开发工作中的突出问
题，协调部署各项扶贫开发工作。每项工作都要本着“谁主管谁负责、谁决策谁落实”的原则，按照“目标管理、过程管理、
责任追究”要求，实行年度化、项目化、部门化管理，把时间表、路线图管理贯穿于工作的全过程。要明确责任领导、具体责
任人、牵头单位和协办单位，落实主要领导亲自抓、分管领导具体抓，一级抓一级、层层抓落实的扶贫开发工作推进机制，形
成“网格化、全覆盖、分线作战”抓落实的责任体系。
25.健全机构，完善体系。加强扶贫开发工作队伍建设,每个乡镇都要配备专门工作人员，提供必要的工作条件和经费保障。
加强对基层扶贫开发队伍的培训指导，不断提高其工作能力和水平。建立贫困信息库和扶贫网站，为宣传典型、公开信息、方
便社会扶贫搭建平台。建立扶贫开发动态监测体系，对扶贫对象实行建档立卡和动态管理，及时掌握意见实施情况和贫困人口
收入水平、生活质量变化情况，为各部门共同参与扶贫开发提供基础依据。
26.强化宣传，营造氛围。大力弘扬中华民族扶贫济困、乐善好施的传统美德,积极树立慈善典型、倡导慈善义举、培育慈
善文化。积极宣传贫困群众中自强不息、战胜贫困的先进事迹，深入宣传脱贫致富典型，及时推广各级各部门探索出的扶贫开
发好经验、好做法，引领带动更多的贫困群众实现脱贫致富。进一步扩大扶贫开发社会宣传，通过电视、报刊、网络等多种媒
体形式，广泛宣传扶贫开发的政策措施和工作成效，争取社会各方面更多的关心和支持，为全县扶贫开发工作营造良好的舆论
氛围和社会氛围。
27.加强调度，严格考核。严格县乡扶贫开发日常工作督导,并纳入科学发展观考核。参照市里要求尽快研究制定扶贫开发
工作评价办法，建立完善扶贫开发效果评估体系，研究制定扶贫重点乡镇、贫困村认定调整机制。
各乡镇（办事处、开发区）、县直有关部门要根据本《意见》制定详细的工作方案，并认真组织实施。