关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见
（2018年4月20日）
为贯彻落实 《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》
（中发〔2016〕 37号）《中共山东省委 山东省人民政府关于稳步推进农村集体产权
制度改革的实施意见》 （鲁发〔2017〕40号）和《中共菏泽市委 菏泽市人民政府关
于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》 （菏发〔2018〕6号），维护农民集
体资产权益，探索农村集体所有制有效实现形式，建立农村集体经济运行新机制，结
合我县实际，在总结改革试点经验的基础上，现就稳步推进我县农村集体产权制度改
革提出如下实施意见。
一、指导思想
全面贯彻落实党的十九大精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为
指导，按照中央、国务院关于深化农村改革的决策部署和省委、省政府及市委、市政
府的工作安排，紧紧围绕化解新时代社会主要矛盾，大力实施乡村振兴战略，以明晰
农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产
改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，坚持农村土地集
体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，分类推进农村集体资源性、经营性和非经营
性资产改革，探索集体经济新的实现形式和运行机制，不断解放和发展农村社会生产
力，为巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。
二、 基本原则
（一）坚持正确改革方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发
挥政府作用，既要体现农村集体经济的优越性，又要调动农村集体经济组织成员的积
极性，构建集体资产运行新机制，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作
为改革的出发点和落脚点，促进农村集体经济发展和农民持续增收。
（二）坚持依法有序和民主决策。坚守法律政策底线和工作程序，坚持农民集
体所有不动摇，坚持农民权利不受损，坚持尊重农民意愿与政府引导相结合，发挥农
民主体作用，支持农民创新创造，充分保障农民的知情权、参与权、表达权、监督权。
（三）坚持因地制宜和分类推进。根据乡村经济发展水平和现实情况，从实际
出发，因地制宜，选择农民群众普遍认可的改革方式，实行一村一策，先易后难，循
序渐进，不搞一刀切，不搞齐步走。
（四）坚持和加强党的领导。充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，调动
广大党员干部和农民群众的积极性、创造性，围绕巩固和加强党在农村的执政基础来
谋划和实施改革，确保各项举措有效落地。
三、目标任务
因地制宜推进改革，对承包到户的集体土地等资源性资产，继续抓好确权登记
颁证扫尾完善工作，发展多种形式农业适度规模经营；对集体公益设施等非经营性资
产，重点探索建立集体统一运行管护的有效机制，更好地为集体经济组织成员提供公
益性服务；对经营性资产、资源，着力推进量化到人、确权到户和股份合作制改革。
通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义
农村集体产权制度；发展新型集体经济，促进集体资产保值增值，形成有效维护农村
集体经济组织成员权利的治理体系。
2018年，全县所有乡镇街道全面开展农村集体产权制度改革，基本完成清产核
资和成员资格认定工作， 60%以上的村居完成农村股份经济合作社或经济合作社的组
建；2019年，所有村居基本建立农村股份经济合作社或经济合作社；2020年，进行扫
尾和巩固提高工作；2021年，基本建立起符合市场经济要求的农村集体经济运行新机
制。
四、工作内容
（一）全面开展清产核资。农村集体资产包括农民集体所有的土地、森林、山
岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产，用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器
具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无
形资产等经营性资产，用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经
营性资产，这三类资产是农村集体经济组织成员的主要财产。各乡镇街道、村居（组）
要按照农业部等9部局委《关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知》 （农经
发〔2017〕11号）要求，根据各自实际，明确清产核资的范围。乡、村、组农民集体
所有的资源性、经营性、非经营性资产都要进行全面清产核资，并将所有权确权到不
同层级的农村集体经济组织成员集体，不能打乱原集体所有的界限，由农村集体经济
组织依法代表集体行使所有权。重点清查核实未承包到户的集体“四荒”等资源性资
产和集体统一经营的经营性资产及现金、债权债务等，依法依规处置清产核资中的各
类问题。资产规模较大或群众争议多的村居（组），可以聘用专业机构进行评估。清
产核资结果要向全体成员公示，经成员大会或代表大会确认后，建立健全管理台账和
登记、保管、使用、处置等制度。已完成清产核资的村居（组），要按照要求查缺补
漏，健全信息档案。清产核资过程要尊重农民意愿，接受农民监督，得到农民认可。
（二）合理确认集体经济组织成员身份。要坚持“尊重历史、兼顾现实、程序
规范、群众认可”的原则，统筹考虑出生地、户籍关系、农村土地承包关系、对集体
积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，统筹做好集体经济组织成员身份确认工作，
解决成员边界不清的问题。县里将进一步完善集体经济组织成员身份确认指导性意见；
乡镇街道也要结合各自的实际制定指导性意见，建立健全集体经济组织成员登记备案
机制；村居（组）成员身份确认的具体程序、标准和管理办法，由集体经济组织成员
（代表）大会协商确认并实施。集体经济组织成员身份确认结果要进行公示，并报乡
镇街道备案，既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，特别要注意保
护妇女合法权益。
（三）有序推进经营性资产股份合作制改革。在全面清产核资的基础上，将农
村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参与集体收益分配
的基本依据。对于非经营性资产，要根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护。
股份制改革主要在有经营性资产的村居（组）特别是城中村、城郊村、园区村和经济
发达村开展；没有经营性资产的村居（组）也要按程序全面做好清产核资和成员身份
认定工作，成立经济合作社，不断壮大集体经济，条件成熟后，即刻进行股份制改革。
股权设置应以成员股为主，是否设立集体股及所占比例由村居（组）集体经济组织成
员（代表）大会讨论决定。成员股可以仅设置人口股，有条件且需要的地方也可以设
置扶贫股、独生子女奖励股等。股权管理提倡实行静态管理，不随人口增减变动而调
整。提倡农村集体经济组织成员家庭改革后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体
资产权益的办法，按章程获得集体成员身份和集体资产份额。
（四）建立健全农村集体经济组织。完成改革的村居（组）都应根据成员结构、
资产情况等，成立经济合作社、股份经济合作社或股份有限公司，建立健全农村集体
经济组织，并在村级党组织的领导下，依法行使集体资产所有权，履行集体资产经营
管理职能。现阶段，成立经济合作社和股份经济合作社的，可由县农业局向农村集体
经济组织发放组织登记证书，农村集体经济组织据此向有关部门办理刻制印章、税务
登记、银行开户等相关手续；成立股份有限公司的，依法到县市场监管局登记注册。
农村集体经济组织要完善治理机制，制定组织章程，发挥好管理集体资产、开发集体
资源、发展集体经济、服务集体成员等功能作用；要严格保护集体资产所有权，涉及
成员利益的重大事项要实行民主决策，防止少数人操控；要妥善处理好村级党组织、
村民委员会和农村集体经济组织的关系；有需要且条件许可的地方，可以实行村民委
员会事务和集体经济事务分离。
（五）保障农民集体资产股份权能。积极探索赋予农民对集体资产股份占有、
收益、有偿退出及抵押、担保、继承权的办法。建立集体资产股权登记备案制度，集
体资产量化为股权后，由农村集体经济组织向股东出具股权证书，记载成员及股份等
信息，作为其参与集体经济管理决策、享有收益分配的凭证。健全集体收益分配制度，
明确公积金、公益金提取比例，把农民集体资产股份收益分配权落到实处。稳慎探索
农民集体资产股份有偿退出的范围、条件和程序，现阶段只能在本集体内部转让或者
由本集体经济组织赎回，同时要防止出现份额较大股东。各乡镇街道要在国家法律法
规和政策范围内，指导集体经济组织制定集体资产股份继承的具体办法，积极开展集
体资产股份抵押、担保贷款，探索形成可复制、可推广的经验模式。同时，依托集体
资产监督管理、土地经营权流转管理等平台，探索建立符合农村实际的区域性产权流
转交易服务市场（中心）。
（六）发展壮大农村集体经济。集体经济组织根据发展的需要，有序保护开发
利用资源性资产，增强集体经济发展的基础；经营性资产折股量化后，可由集体经济
组织统一经营，实现保值增值，增加集体经济组织成员收入。用于公益的非经营性资
产，由集体经济组织制定管理办法，统一管理，保持非经营性资产的完整和使用服务
价值。也可利用未承包到户的集体“四荒”地、林地、养殖水面等资源，集中开发或
者通过公开招投标等方式发展现代农业项目；支持利用生态环境和人文历史等资源发
展休闲农业和乡村旅游；支持符合规划前提下，探索利用闲置的各类房产设施、集体
建设用地等，以自主开发、合资合作等方式发展相应产业。农村集体经济组织作为集
体资产管理的独立市场经济主体，按现代企业制度开展资产管理和运营，可通过独立
经营、承包、租赁、参股、入股、联营等方式开展各项经济活动。支持农村集体经济
组织为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业生产性服务，以及旅游、商贸
流通与市场管理等服务，大力发展农村服务型经济。鼓励整合利用集体积累资金、政
府帮扶资金等，通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、
扶贫开发等多种形式发展集体经济。政府职能部门要从市场准入、资金支持、财政奖
补、税费减免、土地使用、人才引进、金融保险等方面加大扶持力度。
（七）建立健全集体资产监督管理机制。加强农村集体资金资产资源监督管理，
切实发挥监事会的监督管理作用，保障集体经济组织成员的知情权、监督权、管理权
和决策权。依托全省农村集体产权管理信息系统，推动农村集体产权管理制度化、规
范化、信息化。建立专业化的农村集体经济财会、审计队伍，落实民主理财，规范财
务公开。农村集体经济组织要实行独立核算和规范管理，推行政企分开，接受社会监
督。加强农村集体经济组织审计监督，做好日常财务收支、重大决策事项、债权债务
等定期审计，搞好村级事务、村干部任期和离任经济责任等专项审计，提高农村财务
管理规范化水平。建立问题移交和责任追究查处制度，防止侵占集体资产，坚决查处
发生在群众身边的腐败行为。
五、组织保障
（一）加强组织领导。各乡镇街道党（工）委、政府（办事处）要充分认识农
村集体产权制度改革的重要性、复杂性、长期性，增强大局意识、担当意识，积极稳
妥推进改革。县成立了以张乾山同志、梁惠民同志任组长，孟令选同志任常务副组长，
马其昌同志任副组长，相关部门负责人为成员的农村集体产权制度改革工作领导小组，
负责统筹协调全县改革推进中的重大问题。各乡镇街道也要建立健全农村集体产权制
度改革工作领导小组，乡镇街道党（工）委书记任组长，做好重要工作部署、重大问
题研究。乡镇街道党（工）委副书记兼任乡镇街道农村集体产权制度改革工作领导小
组办公室主任，一抓到底。
（二）部门齐抓共管。改革工作由县农村集体产权制度改革工作领导小组负责，
农业部门负责政策研究和牵头实施；财政部门负责统筹安排工作经费及财政部门投资
形成资产权属认定的指导；公安部门负责及时提供农村集体农户户籍信息数据、刻制
印章等服务；市场监管部门负责农村股份有限公司等的注册登记；政府法制部门负责
提供有关法律法规服务；金融部门负责探索农村集体资产抵押贷款的实现路径；国土
资源、卫计、水务、教育、体育、林业、畜牧、水产等部门负责村居（组）相关资产
的产权归属认定的指导；组织、发改、审计、文化、档案、住建、民政、卫计、税务
部门等依据部门职责，做好农村集体产权制度改革的服务指导工作。各部门要按照工
作职责，进一步细化具体服务农村集体产权制度改革工作内容。
（三）加强政策支持。要逐步增加政府对农村的公共服务支出，减少农村集体
经济组织的相应负担。进一步完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制，
完善金融机构对农村集体经济组织的融资、担保等政策，健全风险防范分担机制。要
按照国家规定落实支持农村集体产权制度改革的税收政策，政府拨款、减免税费、扶
贫投入等形成的资产归农村集体经济组织所有的，可以量化为集体成员持有的股份。
县乡财政要加大对农村集体产权制度改革工作的支持，安排专门资金予以保障。
（四）强化农村经管体系建设。认真贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅
印发的《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》（中办发〔2017〕11号），以推进
农村集体产权制度改革、完善农村土地“三权”分置等为抓手，健全完善农村经营管
理体系，根据农村人口数量充实配备专职工作人员和必要办公设备，确保责任和人员
落到实处。 组建5-7人强有力的农经管理队伍，做到事有人干、责有人负。建立健全
容错机制、落实激励保障等措施，进一步增强基层农村经营管理人员投入改革、奉献
改革的事业心和责任感，激发干事创业的新活力，夯实乡镇街道深化农村产权制度改
革的工作基础。
（五）广泛宣传培训。各级各部门要广泛开展宣传发动，通过手册、公告、信
件、标语、新媒体等形式，让干部、群众明白改革的目的、意义、方式，使他们了解
改革、拥护改革，参与改革。要加大基层业务人员培训力度，通过集中授课、观摩交
流、专题讲座等培训，提高党政负责人和相关人员的政策水平和具体操作能力，培养
一批政策懂、能力强、业务精、作风实的业务骨干。县、乡、村要专人负责政策解读
和业务咨询。要积极借鉴外地经验，总结推广本地典型，发挥样板示范作用。
（六）严肃工作纪律。各乡镇街道党（工）委、政府（办事处）为农村集体产
权制度改革的责任主体，包村干部为第一责任人，负责指导村居（组）做好农村集体
产权制度改革工作。要加强改革过程中矛盾纠纷排查调处，拓展农村土地承包纠纷调
解仲裁体系功能，切实将矛盾纠纷解决在基层，化解在萌芽状态，有效维护相关权利
主体的合法权益。各级党员干部特别是领导干部要以身作则，坚决杜绝借改革之机谋
取私利。对改革中不作为、乱作为等引发群众集体上访的，借机低价变卖、转移财产、
挥霍浪费等造成集体资产流失的，依纪依法追究相关人员责任；涉嫌犯罪的，移送司
法机关依法处理。
附件（略）