牡丹区通过加强组织领导、完善就业服务、强化职业培训、狠抓政策落实等
一系列措施，千方百计促进就业再就业，2000年，开展了社会保险扩面征缴，净
增扩面参保人员1.2万多人。 全区计划经济时期形成的企业富余人员问题基本得
到解决，在经济发展和经济结构调整中就业规模持续扩大，就业结构逐步优化，
就业渠道不断拓宽，就业形式更加灵活，总体上保持了就业形势的基本稳定。
就业基本状况
牡丹区劳动力人口较多，经济欠发达，就业矛盾十分突出，主要表现在：劳
动力供求总量矛盾和就业结构性矛盾同时并存，城镇就业压力加大和农村富余劳
动力转移速度加快同时出现，新成长劳动力就业和失业人员再就业问题相互交织。
2005年， 全区总人口105万人，16岁以上人口81万人，经济活动人口61.5万人，
劳动力参与率为76%。16岁以上人口中，初中以上文化程度占62%，大专以上文化
程度占6.5%；技术工人中，初级占66.5%，中级占30%，高级占3.5%。
2005年， 牡丹区城乡从业人员达到60万人，其中城镇21万人，占35%，乡村
39万人，占65%。1986～2005年，共增加从业人员16万人，平均每年新增0.8万人。
从产业就业结构看，1986～2005年，第三产业从业人员所占比重较快增长，
由8.2%提高到31.3%， 从业人员达到18.8万人； 第二产业从业人员所占比重由
12.3%提高到21.6%，从业人员达到13万人；第一产业从业人员所占比重逐步下降，
由79.5%下降到47.1%，从业人员为28.2万人。
从不同经济成分就业结构看， 区属国有、集体企业从业人员在"七五"和"八
五"期间稳步增加。1996年，国有集体企业在册职工达到3.5万人。1998年以后随
着经济结构调整和企业深化改革，绝大部分国有集体企业实行了改制、重组和职
工分流；城镇个体私营经济组织、外商投资和多种经济形式，非全日制、临时性、
季节性、弹性工作等各种就业形式迅速兴起，成为扩大就业的重要渠道。
待业人员就业和失业人员再就业
20世纪80年代中后期，针对城镇待业人员急剧增加和生育高峰期人口进入就
业年龄的严峻形势，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业与自谋职业相结
合的"三结合"就业方针，除全民所有制单位按计划招工外，更多地靠扶持发展集
体经济和个体经济，广开就业门路，使历年积累的大批待业人员得到了妥善安置。
20世纪90年代，劳动就业工作面临着安排新增劳动力和消化企业富余人员的双重
任务，就业工作立足点由被动接受人口压力、单纯安置就业，转到开发利用劳动
力资源、积极培育劳务市场机制上来，在保持就业局势稳定的同时深化劳动就业
制度改革。20世纪90年代后期，为妥善解决下岗职业基本生活保障和再就业问题，
大力实施了再就业工程，确保进入企业再就业服务中心下岗职工基本生活，完善"
三条保障线"制度，积极促进下岗职工再就业。2000年，贯彻"在国家政策指导下，
劳动者自主就业、 市场调节就业、政府促进就业"的方针，通过发展经济创造岗
位、完善就业服务手段、落实再就业扶持政策、完善社会保障体系等各种有效措
施，千方百计扩大就业再就业，努力把失业率控制在社会可承受的限度内。
创造就业岗位
通过发展经济扩大就业。牡丹区将控制失业率和增加就业岗位作为宏观调控
的主要目标，注重发挥劳动力资源优势，大力发展工业园区，积极培育主导产业
和骨干企业，注重发展劳动密集型产业，特别是就业容量大的私营、个体经济和
中小企业， 吸纳的劳动力占城镇就业总量的80%左右，实现了经济增长与扩大就
业的良性互动。
坚持把发展服务业作为扩大就业的主要方向，鼓励发展社区服务、餐饮流通、
旅游等行业，更多地增加这些行业的就业岗位。
鼓励劳动者通过非全日制、阶段性、临时性等灵活多样的方式实现就业，积
极发展劳务派遣组织和就业基地，为灵活就业人员提供服务和帮助。2005年，牡
丹区灵活就业人员达12.7万人，已成为促进就业的重要渠道。
培育劳动力市场
培育和发展劳动力市场，逐步确立企业作为劳动力市场的用人主体、劳动者
作为供给主体的地位。 1998年8月，菏泽市人民政府印发了《关于进一步规范劳
动力市场的通知》，有力促进了城乡劳动力的有序流动和合理配置，充分发挥了
市场就业机制在劳动力资源配置中的基础性作用。
为准确掌握城镇劳动力资源数量，劳动就业服务机构不断健全待业、失业人
员登记制度。20世纪80年代，城镇待业青年、待业职工及其他待业人员凭《待业
证》和《就业许可证》招生、招工、招干；1993年以后，随着市场就业机制的建
立，城镇各类求职人员到职业介绍机构办理《求职证》、《失业证》，职业介绍
机构予以推荐就业，用人单位择优录用。用人单位录用职工，按规定办理招用手
续，填写《招用职工登记表》或《招聘职工登记表》，作为订立劳动合同及办理
社会保险等手续的依据。
发展完善公共就业服务体系。 劳动就业服务机构按照劳动力市场建设"科学
化、 规范化、现代化"的要求，建立公共就业服务制度，统筹城乡劳动力就业。
1993年9月， 成立了菏泽市职业介绍所。1999年在各乡镇办事处设立了劳动保障
所。2001年在全区52个社区普遍建立社区劳动保障工作站，实现了区、乡镇办事
处、 社区三级就业信息联网。 为提高就业服务质量和效率，2005年7月开通了"
96591"就业服务热线，为求职者开辟了快速就业通道。公共就业服务机构不断完
善服务功能，面向城乡劳动者和用人单位开展免费就业服务。
1986年国务院发布《国营企业职工待业保险暂行规定》后，实行了失业保险
制度，按规定筹集失业保险基金，为失业人员提供失业救济，充分发挥其促进就
业再就业的作用。 1998年有2.2万名企事业单位职工参加了失业保险，1999年以
后成立专门的失业保险处。
下岗失业人员再就业
在城镇劳动力长期处于供大于求的形势下，随着经济结构的不断调整，从传
统产业分流了一大批下岗失业人员， 1998年辖区内有下岗职工3.8万名，其中市
属企业2.42万名， 中央和省地属企业1.38万名。1998年8月，菏泽市委、市政府
出台了《关于做好下岗职工基本生活保障和再就业工作的意见》、《关于进一步
规范企业职工下岗稳定劳动关系的意见》、《下岗职工基本生活保障资金的筹集
管理使用暂行办法》等一系列文件，大力实施了再就业工程。2001年后，牡丹区
通过大力开发就业岗位、搞好再就业服务、增加再就业资金投入、强化再就业技
能培训、引导下岗失业人员转变就业观念等措施，全面推进再就业工作。
2003年6月， 牡丹区政府办公室印发了《关于发放再就业优惠证有关问题的
通知》，规范再就业优惠证办理程序。区劳动保障等部门转发了省、市劳动保障、
国税、 地税、财政、经贸等有关部门的8个配套文件，努力为下岗失业人员营造
良好的再就业环境，使符合条件自谋职业和自主创业的下岗失业人员，以及吸纳
下岗失业人员的服务型企业和商贸企业，凭再就业优惠证、服务型企业认定证明、
商贸企业认定证明等享受到税费减免、小额担保贷款、免费职业培训、社会保险
补贴等扶持政策。对有就业能力和就业愿望的男50周岁、女40周岁以上就业困难
的下岗失业人员，作为就业援助的主要对象，提供即时岗位援助等多种帮助。区
委、区政府先后组织开展了机关干部结对帮扶活动和再就业援助活动，帮助下岗
失业人员解决实际困难。政府投资开发的公益性岗位优先安排大龄就业困难对象。
在社区开发公益性岗位安排原国有企业的大龄就业困难职工就业，给予社会保险
补贴和岗位补贴。
在公共职业介绍机构中，对下岗失业人员实行求职登记、职业指导、职业介
绍、社会保险关系接续"一站式"就业服务，并开展免费职业介绍和职业培训。运
用"96591"就业热线、 劳动就业网站等现代化的信息网，为下岗失业人员及时准
确地提供就业信息。组织开展多层次、多形式的再就业培训，提高下岗失业人员
的就业能力。对有开业条件的人员开展创业培训和开业指导，提供项目咨询、跟
踪扶持等服务， 通过培养创业带头人带动更多人就业。2005年，共有2.4万下岗
失业人员实现再就业。其中"4050"等就业困难人员2600人。
职业培训
牡丹区通过多种途径，积极发展职业培训事业，大力开展对城镇新生劳动力、
下岗失业人员、农村转移劳动力和在岗职工的培训，实行就业准入和职业资格证
书制度，全面提高劳动者的就业能力、创业能力和适应职业变化的能力。2001年
11月，区政府印发了《关于全面实施劳动预备制度和大力推进职业资格证书制度
建设的意见》，进一步规范和推动了职业培训的发展。
城镇劳动就业训练中心面向城乡新生劳动力、下岗失业人员及其他需要培训，
开展多层次、多形式的就业训练，采取中心自训、联合培训、定向培训等方式，
以实际操作技能为主，同时进行必要的专业知识和职业指导培训，经考核合格获
得《结业证》的学员，职业介绍机构择优推荐就业。同时，充分发挥行业、系统
的优势，指导用人单位开展就业前培训，形成了以中心培训为龙头，企业、部门
办班为补充的就业训练网络。 就业训练中心成立至2005年，累计向社会输送2.6
万名合格的专业技术人员。
2000年12月，劳动保障部门正式接管民办职业培训管理职能。劳动保障加大
扶持力度，强化管理服务，使民办培训机构在规范中得到快速发展，办学规模不
断扩大，管理水平稳步提高，2005年底全区民办培训学校发展到35家，教学实习
设备5000多台套，教学实习场地8.5万平方米，教学管理人员180人，专兼职教师
500人， 开设了焊工、车工、微机、电工电子、机电制冷、厨师、服装、美容美
发等20多个专业，累计招生培训6.5万人，培训结业率和就业安置率均达95%以上。
为缓解就业压力，提高青年劳动力素质和就业能力，牡丹区从1999年起实施
劳动预备制度，对未能升学的初高中毕业生全面实行一至三年的劳动预备制培训，
使城镇大部分新生劳动力能够接受劳动预备制培训，并逐步将农村新生劳动力特
别是从事非农产业和向城镇转移的农村劳动力纳入劳动预备制培训范畴。到2005
年，有1.2万名城镇未能继续升学的初高中毕业生参加了劳动预备制培训。
劳动者技能培训，着重开展新技术、新材料、新工艺、新设备的培训，培养
一批企业急需技术技能型、复合技能型人才，以及高新技术发展需要的知识技能
型人才。 2005年，全区的企业在职职工中，接受各种岗位技能培训的达2.6万人
次。
1998～2005年， 先后建立了5处再就业培训基地，组织实施了万人再就业培
训计划， 举办了6期免费技能培训和创业培训，通过灵活多样的培训形式，共组
织1.8万下岗失业人员参加免费再就业培训，其中65%的人实现了再就业。
推行职业资格证书制度
1988年，成立了工人技术考核委员会，对机关企事业单位开展工人技术培训
和技术考核，实行考工晋级制度。2001年起全面推行就业准入和职业资格证书制
度，城镇各类用人单位招收技术工种人员，必须从取得职业资格证书的人员中录
用；从事技术工种的在岗人员，必须经培训并取得相应等级职业资格证书后方可
上岗。 2002年4月，经省劳动保障厅批准，成立牡丹区职业技能鉴定中心，主要
负责辖区内所属单位的初级技能鉴定工作。国家职业资格证书分为：初级、中级、
高级、技师、高级技师，用人单位按持证人员达到的技术等级给予相应的工资待
遇。 到2005年，参加职业技能鉴定考评人员达4.1万人，职业技能鉴定平均通过
率为86%，共有3.5万人获得职业资格证书。
农村劳动力就业
牡丹区把推进农业产业化经营，发展农产品加工、销售、储运、保鲜等产业，
延长农业产业链，扶持一批重点龙头企业加快发展，将发展乡镇企业作为解决农
村富余劳动力就业的一条重要出路。2005年，全区乡镇企业吸纳农村富余劳动力
11万人，占农村劳动力的26%。
建立健全劳务用工信息网络，开展用工信息调查并及时分析发布企业用工需
求信息。加强农村劳动力职业培训，对农村劳动力开展引导性培训和职业技能培
训，提高农民工整体素质和就业能力。2000～2005年，农民离乡外出就业平均每
年以2万人左右的规模迅速增加， 成为农村劳动力转移的主要渠道。2005年，牡
丹区农村劳动力转移就业达到20.1万人。
劳动保障部门逐步健全对进城务工农民的劳动合同管理，用人单位招用农民
工，必须依法签订劳动合同，明确单位和农民工的权利和义务。加强劳动力市场
清理整顿，加强对用工单位、中介机构的监督检查力度，加强对工资支付、劳动
条件等方面的管理，集中开展农民工权益保障专项执法检查，严肃查处非法职业
介绍和编造虚假用工信息坑害农民工的行为。探索发展农民工社会保险的途径，
积极开展劳动保障事务代理，维护农民工的合法权益。