兰山区人民政府办公室
城乡建设用地增减挂钩和土地综合整治是支持社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展、破解保
护与保障“两难”困境的有效途径。通过近几年的工作实践，城乡建设用地增减挂钩工作已成为兰山
区经济工作的总抓手，成为撬动全区城乡一体化进程的有力“杠杆”，成为全区新农村建设的助推器。
一、全区城乡建设用地增减挂钩工作基本情况
近年来，区委、区政府及有关部门坚持依法推动、规划先行、尊重民意、因地制宜、规范运作的
原则，把土地增减挂钩工作作为建设“两型”社会和统筹城乡发展的重要内容来抓，坚持高点定位，
科学规划，积极引导，规范运作，走出了一条盘活农村土地资产、节约集约用地的新路子，为改善我
区农村生产和生活条件，优化用地布局，破解保护资源与保障发展的矛盾，推进全区城乡统筹发展做
出了突出贡献。
（一）立足城乡一体，全面稳步推进。我区自2008年开展城乡建设用地增减挂钩工作以来，严
格按照国务院《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发
[2010]47号）和国土资源部《关于印发的通知》（国土资发
[2008]138号)及省市相关文件精神，先后组织实施了9个增减挂钩项目区和2个土地综合整治项目区，
涉及白沙埠、李官、枣沟头、半程、义堂、汪沟、方城等7个镇，拆旧区总面积21363.65亩，安置区
面积9933.85亩，建新区面积11429.8亩，可保证我区2-3年项目用地需求。其中李官镇项目区是全省
唯一一个整镇推进的土地综合整治项目区，是国土资源部重点调度项目和省国土资源厅重点建设项
目，也是全省最大的一个项目区。截至目前，我区已验收8个地块，使用增减挂钩指标1685.54亩，
保证了华强、莱钢、三阳、荣庆物流等项目用地；两个土地综合整治项目区建设用地整治部分，已投
入各类社区建设资金12亿元，新建社区9个，开工建设楼房537栋，建筑面积219万平方米，实现封顶
443栋。
（二）坚持规划先行，注重科学引导。区政府牢牢把握规划先行的原则，充分发挥兰山区作为中
心城区的独特优势，在全域规划、全域设计的基础上统筹推进。做好土地整治规划，与城镇体系规划、
土地利用规划相衔接，与产业园区、生态环境等专项规划相配套，纳入到全区土地利用总体规划中来，
科学编制。在社区规划上，坚持高点定位，既方便群众生产生活，又充分考虑历史文化传承和地方特
色，以“规划超前化、功能完备化”作为规划的基本要求，在规划设计时综合考虑外部环境与内部各
项功能的衔接，真正把项目安置区打造成功能合理、配套完善、安静优美的社区。目前，北部实施的
两个国家级土地综合整治项目，将李官镇、半程镇、汪沟镇连城一片，形成了良好的生态环境带；白
沙埠镇孝友增减挂钩项目区、枣沟头镇小北屯增减挂钩项目区，又形成城郊中心辐射带；西部义堂镇
前城子、后耿家埠增减挂钩项目区纳入到了西部新城的总体开发，土地增减挂钩已成为全区推动城乡
统筹发展的重要平台。
（三）严格资金管理，规范指标使用。区政府把科学规范管理作为增减挂钩试点工作的重要保障。
实行增减挂钩指标使用预付款制度，有意向使用增减挂钩指标的单位与区政府签订有偿使用协议，预
交指标款，由区财政设立增减挂钩资金专户，实行专款专用、专账管理、专项核算、封闭运行，确保
使用增减挂钩指标产生的政府收益足额返还项目区。同时，充分发挥兰山区作为全国市场名城的优势，
增减挂钩指标按照不低于40%的比例用于经营性用地，最大程度地提高返还资金数量。在区国土部门
设立增减挂钩周转指标管理使用台帐，建立区级增减挂钩指标储备库，凡经省政府批准的增减挂钩建
新区指标均由区政府统一管理、统筹使用，实行封闭运行、定期考核、到期归还，对增减挂钩工作实
行动态监管，保证城乡建设用地总规模不突破、耕地面积不减少、耕地质量不下降。目前，我区使用
的指标用于商业用地350.93亩，工矿仓储用地355.5亩，住宅用地943.65亩，公共管理与公共服务用
地36.46亩，向北城新区提供增减挂钩指标500亩。
（四）积极采取措施，维护农民权益。在项目实施过程中，坚持群众利益第一的原则，切实维护
项目区群众的合法权益，全力打造德政工程、民心工程、阳光工程。通过广泛宣传发动，严格民主程
序，切实保障群众的知情权、参与权和决策权，充分考虑群众生活习惯、经济承受能力，按照“宜楼
则楼，宜房则房”的原则，采取先安置后拆迁的办法，通过社区化安置、老年房安置、异地安置、货
币安置等多种模式，切实维护群众的切身利益，确保项目区的拆迁安置工作顺利进行。李官镇项目区
在计划大面积拆迁之前，先期建设“五个一”工程，即建设农民创业园、生态养殖区、粮食储存库、
农业服务中心、农产品交易市场，妥善解决群众工副业项目安置、规模化养殖、粮食存贮和农机具存
放等问题，打消群众后顾之忧。在启动拆迁协议签订工作时，短短半个月的时间，全镇协议签定率就
达到了93%，有15个村协议签定率达到100%，基本实现协议拆迁。调研中了解到，自兰山区被国土
资源部列为第二批城乡建设用地增减挂钩试点以来，我区在严格控制用地指标和保红线的压力下，通
过实施土地增减挂钩和综合整治工作，坚守了耕地红线，腾出了大量土地，使制约我区发展瓶颈的用
地难题得到了有效缓解，进一步推进了城乡统筹发展，走出了一条成功之路。
二、我区城乡建设用地增减挂钩工作中存在的问题
近年来，我区城乡建设用地增减挂钩工作取得了明显成效，我们也清醒地看到， 在实际工作中
还存在一些问题，主要体现在以下方面：
一是项目投入大，融资难度大。目前，我区资金投入主要是依靠政府向金融机构融资，资金来源
单一，特别是当前国家银根紧缩，贷款利率较高，融资难度较大；增减挂钩安置社区建设主要资金来
源是土地出让收益，这需要在使用指标报批出让后才能产生收益，从时间上延缓了资金的链接，影响
了安置区建设进度。
二是项目拆旧工作还面临客观实际困难。从我区实施的增减挂钩情况看，复垦难度最大的是村庄
搬迁。农村情况复杂，群众实际情况不尽相同，利益诉求不完全一致，少数群众承受能力差，群众补
偿要求过高，搬迁村庄资金投入大，一定程度上制约了增减挂钩工作的开展。
三是项目区拆旧复垦完成后，土地权属亟待解决。由于涉及合村并点，农民的土地权属会发生变
化，特别是土地综合整治项目需要打破现有的土地权属界线，进行大规模连片开发，会涉及土地权属
问题和农村土地承包30年的政策“红线”；有的村存在土地流出、流入的耕地类别不同的问题。因此，
亟需解决好土地权属界线及合理流转问题，妥善做好群众工作，防止涉土、涉权益的信访案件发生。
四是项目区建设速度有待进一步提高。全区城乡建设用地增减挂钩项目建设步伐明显加快，但仍
有个别因施工、资金等原因而导致建设速度缓慢或未取得实质性进展的项目。
三、推进我区城乡建设用地增减挂钩工作的对策与建议
土地是民生之本、发展之基。在城乡一体化进程日益加快的今天，要实现城乡统筹发展就必须紧
紧围绕城乡统筹示范区建设，强化措施，加大力度，积极组织，扎实推进城乡建设用地增减挂钩工作，
以更好地适应区域经济社会全面协调可持续发展的需要。尤其是针对兰山区土地资源总量小，人均耕
地较少的现状，为合理配置现有土地资源，在一定程度上缓解建设用地供需矛盾，保护耕地，要做到
以下几点：
（一）政策支持，宣传到位。根据新一轮土地利用总体规划，到2020年，全区耕地保有量不少
于33.34万亩，其中基本农田保护面积不少于21.69万亩。城乡建设用地增减挂钩工作是实现“双保”
目标、破解项目用地难题、促进城乡统筹发展的重要举措，事关群众切身利益，工作的顺利开展需要
群众的理解和支持。在今后的工作中，要进一步广泛深入宣传挂钩工作的目的、意义、要求和实施办
法，不断提高工作的透明度，引导广大群众理解、参与和支持。同时与新农村建设、土地综合整治等
工作结合起来，制定相关鼓励配套政策。在现有政策基础上，加大对农民进城进镇购房、就业、就学、
社会保障、创业贷款等方面的优惠支持力度，突出激励导向，鼓励引导农民向城镇和中心镇集中，挖
掘农村建设用地复垦整理潜力，合力推进挂钩工作。
（二）精心组织，科学规划。目前，我区“2006-2020 土地利用总体规划”已经省政府批复，
要从全区经济社会发展的战略高度，严格按照新规划的要求，科学规划，稳步推进。一是与相关规划
的衔接。挂钩项目规划一定注意与挂钩专项规划、土地利用体规划、城镇总体规划、村镇布局规划、
产业布局规划、重点基础设施建设规划相衔接。二是拆旧建新地块的选择要合规可行。拆旧地块要从
规划、地类、农民意愿、整理难易程度以及资金预算等几个方面把好关。切实做到所选地块农民愿实
施、规划能实施、工程可实施。建新地块要结合拆迁安置、基础设施建设、产业发展等方面确定区域
和位置。三是科学编制挂钩项目实施方案。明确项目实施的具体目标和方法步骤，落实经费筹措途径
和农村居民点迁建方案，提出挂钩项目实施的总体安排和分年度实施计划。
（三）市场运作、筹措资金。资金保障是实施城乡建设用地增减挂钩项目必须解决的瓶颈，仅依
靠政府的投入显然是不现实的，要引入市场化运作方式，拓宽增减挂钩资金筹措渠道，形成政府专项
挂钩资金、银行借贷资金和涉农资金捆绑使用相结合的投入机制。一是认真研究国家金融政策，充分
利用各类金融平台，争取国家开发银行、农业开发银行等政策银行及民生银行、浦发银行等股份制银
行的信贷支持，解决项目前期运作资金困难的问题。二是积极与国家、省、市有关部门搞好对接，争
取上级资金及政策支持，整合农村道路改造、改水、改厕等扶持资金和农业开发、节水灌溉等项目资
金。三是保证挂钩复垦项目资金的及时到位。新增建设用地有偿使用费和其它土地复垦专项资金尽快
用于挂钩土地及其他建设用地的开发整理工作。四是在加大政府投入的基础上，把土地结余指标与大
项目建设结合起来。如李官项目区节余指标与日钢集团投资开发的屠苏岛片区开发“挂”为一体，充
分发挥日钢集团的资金优势。要严格资金使用管理，由区财政设立土地增减挂和综合整治资金专户，
实行专款专用、封闭运行，确保增减挂钩指标产生的收益足额返还项目区。
（四）维护稳定，保障权益。要做好群众工作，照顾群众各方面的利益诉求，及时发现和化解矛
盾，维护好全区发展稳定的大局。要在坚持“社区居民的原集体经济组织成员身份不变，原集体经济
组织的债权债务不变，土地承包经营关系不变”的原则下，积极探索增减挂钩和农村土地整治实施后
土地权属管理，编制土地权属调整方案，做到产权清晰、界址清楚、面积准确，在取得相关权益人认
可后，经区政府及有关单位批准实施。要依法及时办理土地确权、变更登记手续，发放土地权利证书
及农村土地承包经营权证等，保障农民的土地权益。积极探索土地承包、延包、流转、滚动等各项政
策，加快土地合理流转，实现适度规模经营。鼓励农民以土地承包权入股、合伙等方式加入农村专业
合作社从事规模经营，保障农民土地收益。要正确处理“拆迁、安置、发展”的关系，鼓励龙头企业
联合政府部门对劳动力进行免费技能培训，优先安置到属地企业，使农民获得新的就业机会，增加农
民收入。
（五）示范带动，统筹发展。按照“大征收、大建设、大配套、大发展”的要求，努力推进“老
城、新区、镇驻地、大社区”的有效对接。目前，要重点推进李官项目区、半程-汪沟项目区、白沙
埠沂河片区的拆迁等项目建设，力争十年基本完成全区新农村建设及城乡一体化发展的奋斗目标，实
现“瓦房变楼房、村庄变社区、农民变居民”。利用复垦耕地，发展高效农业，观光农业，大幅度增
加农业、农民收入，提高农民生活水平。同时，充分利用土地结余指标，解决大项目用地问题，确保
工业园建成高标准、高水平的工业园，扩大园区容量，把一批发展前景好、利税高的工业项目汇集到
园区，实现“工业强区”的发展目标。