关于在城镇化过程中促进农民
进城的调研报告
中共兰山区委、兰山区人民政府
（2011年4月15日）
根据市委《关于做好加快推进全市城镇化进程专题调研活动的通知》要求，我区组织人员，对全
区城镇化发展的基本情况、存在问题及建议对策，特别是在城镇化过程中制约农民进城的因素，进行
了专题调研，形成报告如下：
一、兰山区城镇化发展和农民进城现状
兰山区辖9镇4街道1个工业园区，470个村社区，面积839平方公里，人口106万，流动人口56万。
2010年底， 全区城镇化率达到73.13%（不含新划三镇），分别高出全国、全省、全市平均水平26、
25和27个百分点，基本形成了梯次明显、层级合理的城镇体系。
在城镇化进程中，兰山区把人口的城镇化作为重要工作来抓，以城乡统筹发展试点为契机，以建
设“大美临沂”标志区为抓手，大力实施城镇化主导战略和中心城区带动战略，进行了大规模的旧城
改造和新城开发，城镇规模不断扩大，带动了二、三产业发展，为农民进城用工创造了创造了条件，
形成了以城镇化建设带动农民进城、以农民进城促进城镇化建设的良性循环。主要做法是：
一是拓展城市空间，以城镇化推动农民进城。近年来，兰山区以加快中心城区建设为抓手，积极
推进城中村改造和城郊结合部的开发建设，集中规划了北城新区、涑河片区、商城片区、大学城片区、
滨河片区、铁路南片区、银雀山公园片区等重点片区。通过封闭运作，整体搬迁，滚动开发，大大加
快了旧城旧村改造步伐，拓展了城市空间，改善了城市面貌，提高了土地集约利用率。城镇化进程的
快速推进，使得近郊农民在短时间内经历了平房变楼房、村居变社区、农民变市民的过程。其中，北
城新区一期改造的33个村，原占地1万余亩，腾出建设用地5480亩，节地率达54％，打造成了临沂市
行政文化中心；涑河片区经过整治改造，现已还建居民楼50万平方米，十几公里长的涑河变成了兼具
水乡风情和商业旅游功能的江北“秦淮河”；大学城片区经过近几年的拆迁改造，已投入资金15亿元，
拆迁面积105万平方米，规划建设“大学城”，确立了文化主体功能区；商城片区规划31平方公里，
已累计投资150亿元，新增市场建筑面积500万平方米，成为全国著名的现代化商贸物流区和临沂市的
城市名片之一； 铁路南片区面积7527亩， 对3695户居民和338家企业进行拆迁还建， 腾出建设用地
3047亩。城镇化建设的推进，为进城农民提供了广阔的就业空间，农民进城也为我区加快工业发展提
供了充足劳动力和消费需求，直接推动了城市二、三产业的发展。据统计，仅在商城从事货运配载业
务的业户就有1500多家，物流企业和个体从业人员25万人。
二是打造特色城镇，扩大进城农民就业平台。相对中心城区来说，中小城镇拥有相对较低的入城
门槛，更适合农民入城定居，形成梯度人口转移模式。兰山区按照“重点做大做强中心城市，优化布
局重点镇，重点谋划大社区，实现城乡一体化”的工作思路，将镇驻地、近郊区、镇山风景区、临沂
工业园区、金锣科技园、62个大社区纳入城市管理范围，重点构建起中心城区—建制镇—大社区三级
发展的新型城镇体系。严格编制小城镇各类规划，重点建设省级中心镇和市级重点镇，集中建设沂河
水系、国道两侧镇，镇驻地建设两个居住小区，改造提升主干道，整治出入口，全部打造成明星镇、
特色镇。义堂镇通过加快城镇化建设，促进了相关产业发展，现有民营企业1200家，形成了板材、食
品、建材、机械、化工五大主导产业，吸纳外来人员就业10万余人，被省政府命名为“中心镇建设示
范镇”，被建设部等国家六部委确定为“优先发展重点镇”。大力发展镇域经济和园区经济，实现了
工业园区与城镇建设相互融合、相互促进的良性循环。目前，临沂工业园和金锣科技园面积达到29平
方公里，吸纳安置了20多万人就业，两大园区经济总量占到全区工业经济的80%以上充分发挥了产业
聚集效应，，已成为聚集资金、吸纳人流、物流、信息流的“蓄水池”，为推动城镇化进程积蓄了强
大的发展后劲。
三是加强设施建设，为进城农民提供服务。在加快城中村改造和实施城镇化主导战略过程中，不
仅要让进城农民感受到城镇化带来的居住环境的变化，更重要的是为他们的生活提供更加优质的服务，
共享城镇化成果。2003年以来，兰山区累计完成拆迁面积2500多万平方米，涉及283个村社区、6.13
万户21.6万人，拆除各类企业和个体工商户4300多家，平均每年拆迁300万平方米以上。在拆迁安置
工作中，兰山区高度关注民生，从维护群众利益入手，重点加强社区建设，抓好城乡社区便民服务中
心、卫生服务中心、文体活动中心、生活服务中心等“四中心”建设，使社区管理向农村拓展，社区
服务向农村延伸，促进了城乡一体化发展。目前城市社区“四中心”建设基本完成，办公服务面积平
均达500平方米。拥有办公服务用房自有产权的城市社区达到40个，占总数的89%。农村社区中“四
中心”面积平均达600平方米。枣沟头镇、朱保镇、李官镇还建立了镇级农村社区服务中心，提高了
社区基础设施的服务半径和辐射能力。我区先后获得“全国农村社区建设实验县区”、“全省和谐社
区建设示范县区”等荣誉称号。
四是落实政策措施，完善进城农民社会保障。兰山区严格执行上级政策规定，对到我区务工的进
城农民，在户口迁移方面，除根据直系亲属“三投靠”（夫妻投靠、父母投靠子女、子女投靠父母）
的相关规定迁入家庭户外，还可以根据购房的相关手续迁入我区，或者凭单位招工、招聘等手续迁入
本单位集体户或劳动局托管中心。十一五期间，全区共办理农村迁入城镇人口66439人，为205家企业
设立了集体户口，有10903名外来务工人员将户口迁入我区。子女教育方面，可以凭租房证明或营业
执照等手续划片入学，但是对于租住在市区重点小学或重点中学周围的进城务工人员子女还是根据学
校生源情况进行调配。医疗卫生保障方面，对于进城农民，仍然参加新型农村合作医疗，享受国家惠
民政策，近年来，兰山区参合率均是100%；在新建的农村社区，原有村级卫生室照常执业，在条件
成熟的社区成立了社区卫生服务站，为居民提供更加优质的医疗卫生服务；自2009年起，我区开展了
新型城市合作医疗，进城农民可以自愿参加，让进城农民有了更多的选择。在社会保障方面。我区为
与企业签订劳动合同的进城农民办理企业职工社会保险，为从事个体经营或自谋职业的进城农民按灵
活就业人员政策规定为他们办理社会保险。目前，已有5.4万名进城农民纳入城乡社会保障体系，其
中，按城镇企业职工参加社会保险的1.6万人，按灵活就业人员政策规定参加城镇社会保险的1.1万人。
购买经济适用房及房屋廉租方面，根据现行规定，购买经济适用房和廉租住房申请当事人为当地城镇
户口；其中廉租住房保障以户为单位实施，与父母同住的已婚子女所在家庭符合规定条件的，可在分
立户口后予以申请。
二、农民进城的制约因素
一是观念上的束缚。有些农民满足现状、小富即安，外出务工的意识不强。二是素质技能的限制。
进城农民的文化程度普遍偏低，所从事的职业以体力劳动为主，知识结构不能与企业发展需求相适应。
三是体制上的限制。城乡分割的户籍制度，在控制城市人口过度膨胀，防止农民大规模涌入城市等方
面发挥了积极作用，但又极大地阻碍了农民市民化的进程。四是社会保障上的担忧。进城农民住房没
有纳入城市住房保障体系，子女入学难、看病难问题仍然比较普遍。
三、加快推进城镇化进程和农民进城的建议
新型城镇化发展战略是一个复杂的社会系统工程，着力解决好制约农民进城的问题，畅通农民进
城渠道，需要大力推进改革创新，坚决打破城乡分治的体制，拆除城乡分割的樊篱，加快形成统筹城
乡发展的体制机制，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经
济社会融合发展。
一是加大组织力度，进一步搞好引导管理。发挥政府的主导作用，把政府行为与市场机制结合起
来，组织和帮助农民离土进城。着眼于提升工业化、加快城市化、推进农业产业化和农村现代化，把
农民进城问题纳入到经济和社会发展的总体规划中，摆上议事日程，加大宏观调控和政策扶持力度，
清除一切阻碍农民进城的体制、政策因素。要成立相应工作机构，并延伸到镇街道、村社区，以更好
地收集劳务信息、搞好就业培训，组织劳务输出、做好相应服务，实现对农民进城的综合性规范、服
务和管理，引导农村剩余劳动力的合理有序流动。
二是以“三化”整体推进，进一步拓展就业空间。城市化是工业化的重要载体，农业产业化又为
城镇的发展提供着产业支撑和就业岗位，推动着农村工业化和城市化。在加快工业化进程中，要兼顾
劳动密集、资本密集、技术密集型产业的协调发展，大力发展中小企业和资源劳动密集型企业，不断
扩大就业容量；要大力发展镇域经济，以城镇的方式组织非农产业生产，并形成规模化、优质化；第
三产业具有就业弹性高、社会需求量大的优势，要大力发展，以吸纳更多的农民进城就业。
三是破除体制障碍，进一步顺畅进城渠道。进一步加大户籍制度改革的力度，完全放开城市的户
口迁移限制，鼓励农民举家进城定居。大力促进农村土地流转，建立新型合作经济组织，把大批劳动
力从土地里解放出来。妥善解决进城农民的社会保障问题，有步骤地扩大社会保障的覆盖面，建立城
乡统筹的社会保障体制。探索建立农村集体财产补偿制度，对属于进城农民的集体财产，可在双方自
愿的基础上，按其所占份额，进行补偿或有偿转让。打破城乡界限，消除就业歧视，尽快建立城乡一
体化的就业体制。建立城乡衔接的就业与失业登记制度，切实掌握农村劳动力的就业状况，并把农民
的转移就业率作为考核政府工作业绩的重要指标。加快劳动力就业制度改革，劳动用工要完全由用人
单位和劳动者双向选择，进城农民和城镇就业人员在劳动合同、工资标准、缴纳保险等方面要同等待
遇，一视同仁。
四是强化教育培育，进一步增强能力素质。通过强化教育和培训，从根本上提高农村劳动力的就
业竞争力，根据劳动力市场需求和企业发展需求，注重技能培训。采取政府部门引导，专业技能学校
为主的方式，对毕业未升学的农村青年开展半年至一年的技术培训，使之掌握一项谋职技能，同时，
有针对性地对进城务工人员进行多形式、多层次、多渠道的技能培训。要把职业培训和技能鉴定结合
起来，通过确定技术等级、颁发上岗证书等方式，提高农民工的专业素质，增强就业竞争力。
五是优化为民服务，进一步营造良好环境。大量农民进城对现有城市一直沿用的配套设施标准提
出严峻挑战，农民群体在年龄结构、受教育程度、生活需求、兴趣爱好、消费习惯等方面有异于城市
其他人群。因此，在城镇化进程中应注意搞好统筹协调，努力实现城乡基本公共服务设施均等化，深
化研究农民工集聚区内设置的公共服务设施配套种类和标准，加强规划指导的针对性。对现有城市公
共服务设施的配套和改造，不仅要考虑户籍人口的需求，也要充分考虑进城农民的需求。特别是在劳
务信息和法律保障、医疗卫生、教育公平和社会保障等方面，要健全制度，扩大范围，逐步完善，让
进城农民真正享受城镇化发展的成果。
依城兴区抓建设 和谐拆迁助发展
—— 关于临沂市兰山区坚持和谐拆迁加快城市建设的调查
中共兰山区委办公室
兰山区位于山东省东南部，是全省县域经济发展十强，有闻名全国的商贸批发城。辖6镇4街道1
个工业园区，400个村社区，面积590平方公里，人口88万，流动人口40万。作为临沂市委、市政府所
在地，兰山区承担了“大临沂、新临沂”建设的重要任务，拆迁工作量多、面广、难度大。2003年以
来，兰山区紧紧围绕市委、市政府战略部署，把旧城旧村改造作为促进经济社会发展的重要抓手，坚
持依城兴区、全面融入，采取“一二三四五六”的工作方法，按照“依城兴区抓建设，和谐拆迁助发
展”的工作思路，走出了一条独具特色、成效明显的和谐拆迁路子。可以说，没有拆迁工作的快速平
稳推进，就没有兰山城市建设的日新月异。七年来，兰山区累计完成拆迁面积2300多万平方米，涉及
283个村社区、6.13万户21.6万人，拆除各类企业和个体工商户4300多家。平均每年拆迁300万平方米
以上，其中2009年完成拆迁310万平方米。拆迁改造平稳顺利，综合功能逐步完善，城市品位显著提
升，人居环境得到改善，群众生活质量明显提高。
一、坚持一个原则，以人为本抓拆迁
即尊重群众意愿、维护群众切身利益的原则，这是和谐拆迁的根本。拆迁改造是一项系统工程，
是最敏感、最复杂的民心工程。在工作推进中，兰山区摒弃政府单方面主导拆迁的做法，充分尊重村
社区群众利益主体地位，正视群众合理诉求，敢于面对矛盾问题，耐心细致地做思想工作，保证了整
个拆迁改造顺利推进、和谐推进。一是在决策过程中充分听取各方意见。对于改造中的产业结构、用
地结构、市政设施、居住环境、拆迁改造项目等问题，本着“严守政策、结合实际、让利于民、便于
操作”的原则，广泛听取专业人士和基层群众的意见，不断完善拆迁方案。每一个拆迁方案制定、实
施，都要经过反反复复、上上下下几十遍的探讨研究。其中，涑河治理改造项目，拆迁方案的制定历
经四个多月，经过50多次会议讨论酝酿，充分考虑了各方面的利益，才最终定稿。银雀山街道七里沟
社区旧村改造时，社区三支队伍连续一周对拆迁方案进行封闭式讨论，又广泛征求意见，报街道研究
批准，最终形成了方案。由于拆迁补偿方案合理，得到了群众的普遍拥护，整个拆迁仅用十五天就顺
利完成。二是坚持政府当“导演”、群众唱“主角”。为在拆迁过程中充分的听取民意、尊重民意，
兰山区除负责规划和政策制定、手续办理、执行监督、资金协调和社会稳定之外，其它都交给村社区、
群众，包括户型的选择、还建的位置、建设的每个细节、过程，如施工队伍、监理的选择以及选材、
进料、施工等都由业主全过程参与。三是充分维护群众的合法权益。对于群众的合法权益，无条件地
加以保护；对于私搭乱建的违章建筑一律不补，决不让守法的群众吃亏。在拆迁过程中，明确表示拆
迁决不能把“富人拆富了、穷人拆穷了，大企业拆死了、小企业拆活了；要通过拆迁，拆出旺活的经
济，拆出美观的城市，拆出良好的居住环境”。群众是拆迁改造的主体和直接受益者，只有把群众答
应不答应、满意不满意作为衡量拆迁工作成效的重要标准，充分尊重群众意愿，维护群众利益，才能
让群众理解拆迁、支持拆迁、参与拆迁，从而由“要我拆”真正变为“我要拆”。事实充分说明，坚
持以人为本，是兰山区实现和谐拆迁的根本。
二、搞好两个结合，依法有情抓拆迁
一方面，坚持国家政策与群众承受能力相结合。在拆迁改造过程中，兰山区明确提出，拆迁改造
是大势所趋、人心所向，必须创造条件加快推进。同时，采取“一村一策”的办法，坚持因村而宜、
循序渐进、先急后缓、先易后难，充分考虑其经济基础、地理位置、群众的承受能力，只有在各种条
件都具备的情况下，才启动拆迁安置程序，做到成熟一个、改造一个，不搞一刀切，不急功近利，积
极、有序、稳妥地推进拆迁改造。义堂镇在旧村改造中，请专家将全镇规划为“八大社区、一个中心
居住区”，各村根据经济状况和群众意愿，分别采取“集体组织，鼓励群众积极参与改造”、“集体
建设，引导群众出资购买”、“引资开发，满足群众住房需求”、“开发与改造并举，以开发促改造”
等方式， 多种渠道推进开发， 加快了旧村改造步伐。目前，全镇35个村社区已有18个进行了改造。
2005年9月，中央电视台对该镇合村并点的经验做法作了报道。另一方面，坚持依法拆迁与解决群众
实际困难相结合。无论是项目审批、土地利用，还是拆迁安置补偿，兰山区始终坚持依法行事，严格
按政策规定办事，严格按城市规划进行，严格按法律程序推进，把政策交给群众。对部分困难群众，
在法律和政策框架内，只要诉求合理，都能考虑实际，给予照顾，充分体现了人性化拆迁、有情拆迁、
和谐拆迁。金雀山街道清泉庄社区个别村民家庭确实困难，祖辈住着不足60平方米的房子，而还建房
最小的92平方米。为此，街道、社区承诺从集体积累中拿出一部分给予补贴，对拿了补贴仍交不够差
价的，剩余部分先由居委会承担，以后每年从集体收益分红中扣除，保证群众都能住上新房。兰山区
的拆迁经验充分证明，拆迁工作就是群众工作，只有找准国家政策与群众利益的平衡点、法与情的结
合点，真正做到依法拆迁、有情拆迁，才能保证拆迁顺利推进。
三、确保三个到位，强势推进抓拆迁
一是宣传引导到位。有效的思想工作，是开启拆迁工作的一把“金钥匙”。兰山区充分利用各种
媒介，大造声势，把党委、政府的意图透给群众，把政策交给群众，把城市规划的蓝图展示给群众，
努力形成强大的舆论氛围。拆迁工作人员登门入户，与群众面对面交流，逐家逐户释疑。政策的透明，
广泛的对话，及时的沟通，增进了党委政府与群众的相互理解，使广大群众深刻认识到了拆迁改造的
重大意义，看到了改造后的美好前景，转而自觉积极地支持拆迁改造。煤山、七里沟等一些村社区甚
至出现了加班加点、昼夜排队签拆迁协议的场面。南坊街道七德村村情民情复杂、私搭滥建较重，在
整个街道属于拆迁困难最大的一个村，对此，街道和村干部先从思想工作入手，采取了分片包户的办
法，走街串巷，挨家挨户，晓之以理，动之以情，讲政策、摆道理、解疑难。对一些思想上暂时不通
的村民，通过到外地参观，开阔了视野，转变了观念，打开了心结。深入细致的宣传引导工作，使人
心思守转为人心思迁，群众纷纷积极签订协议。二是组织领导到位。加强组织领导，形成工作合力，
是顺利推进拆迁工作的关键所在。兰山区成立了由书记、区长任组长，分管区长任副组长，有关职能
部门主要负责人为成员的领导协调小组，相关镇街道也成立了相应的组织机构。凡是重大拆迁项目，
区里都要专门成立拆迁指挥部，统一调度、统一指挥。近年来，先后成立了涑河、北城新区、银雀山
片区等10多个指挥部。其中，涑河综合治理改造工程是市、区重点项目之一，一期拆迁涉及居民2847
户、公产20处、近58万平方米，不仅拆迁量大，而且集中在老城区，产权复杂，是城区历史上规模最
大、情况最特殊和难度最大的一次拆迁。对此，区级班子有关成员包片包社区，亲自指挥；部门从领
导干部到工作人员，到门入户做工作；街道和社区干部职工发挥了拆迁主力军的作用，全力推进。仅
用三个月就完成了拆迁总量的70％，成为拆迁速度最快、效果最好的范例。三是责任落实到位。为推
进拆迁顺利进行，兰山区创新工作机制，全方位、多层次落实责任和奖惩。首先，抓好责任制落实。
实施“四个一”制，即一个重点项目、一位区级领导牵头、一个责任部门、一套工作班子，明确责任，
一抓到底。其次，抓好调度督查。实行公示调度，各指挥部的组成人员、各个专门工作小组的分工、
进度情况，包括每天、每周、每月的工作情况都以不同形式加以公布，让公众监督；实行检查调度，
区领导不定期组织视察活动，随时检查、随时调度；实行现场调度，两个“一把手”随时深入现场，
听取汇报，督促工作。再次，抓好考核奖惩。区与街道、街道与村社区逐级签订目标责任书，细化、
量化分解任务，实行月调度、季检查、半年考评、年度考核，并拿出专项资金进行奖励，增强了拆迁
改造的积极性和主动性。
四、落实四个公开，公正公平抓拆迁
在拆迁改造中，兰山区坚持把拆迁事项置于阳光下，让群众一目了然，杜绝“暗箱操作”，确保
公正、公平、公开。一是公开拆迁政策法规。把政策公开贯彻到拆迁全过程，专门印制拆迁政策明白
纸，张贴发放到每家每户，引导群众了解拆迁具体政策、拆迁的法律法规。在兰山区近年来的历次拆
迁中，如北城新区建设、涑河治理改造、临沂大学城建设、银雀山片区开发建设等项目的拆迁工作中，
都是先向群众讲明政策，把政策交给群众，赢得群众的赞同和支持。二是公开安置补偿标准。把补偿
标准、补偿价格、拆迁面积、还建位置、回迁时间、挑选楼层顺序号等都张榜公布，确保旧村改造整
个过程公开、透明。在涑河拆迁中，被拆迁户可以选择货币补偿和产权调换两种方式：货币补偿的按
评估价格予以补偿；产权调换的予以拆一还一并不找差价。同时，给予被拆迁户每户每月750元的躲
迁费，同时还给予拆迁奖金和每户600元的搬家费，对住房特困户，安排小户型房和政府廉租房。三
是公开评估内容。严格按照国家和省市城市房屋拆迁办法，规范评估行为，做到“四个必须”：必须
执行拆迁评估准入制度，未经拆迁行政主管部门公布的评估机构，不得接受房屋拆迁估价委托；评估
机构必须由拟定被拆迁人投票或抽签的方式选择确定；评估结果必须公示，接受被拆迁人咨询；评估
争议必须按规定鉴定。四是公开工作制度。从政策出台，到旧房拆迁，从村民安置，到还建楼分配，
整个工作流程，各项工作制度，全部公开。群众什么时间签协议、什么时间挑选楼层，都清清楚楚、
明白无误。通过四个公开，做到了拆迁对事不对人，一个声音到底，一把尺子衡量，群众发现问题可
以随时反映。在群众的监督下，少数人想要多捞些好处，也难得逞，使某些复杂的问题便于简单操作，
确保了和谐拆迁顺利进行。
五、解除五个忧虑，破解难题抓拆迁
针对群众在拆迁改造中存在的困难和忧虑，兰山区以“五千”解“五忧”，即在法律法规政策规
定的框架内和群众的心理承受范围内，“千方百计、千辛万苦、千言万语、千变万化、千难万险”，
想尽用尽一切办法解决被拆迁群众的“五个忧虑”。一解被拆迁群众的补偿之忧。对城镇居民和地处
老城区没有农用地的“城中村”、地处新区有农用地的“城中村”，根据土地权属、地理位置的不同，
分别采取产权置换、货币补偿或两者结合的方式，经中立机构评估后，就高不就低进行补偿。大到房
屋、院内空闲地、院墙，小到一个猪圈、一眼井；大到砖混、砖瓦、砖草结构，小到院内一株苗、一
棵树都有既严格细致又合情合理的补偿标准。二解被拆迁群众的眼前之忧。房子拆了，解决住的问题
是当务之急。兰山区高度重视拆迁群众的居住问题，按高于时下租房的平均费用，发给躲迁费供其躲
迁。北城新区各村自愿把土地收益集中到指挥部，按5%的年息返给群众。三解被拆迁群众的安置之
忧。兰山区按照一户一宅、多余货币补偿的原则，无论是产权置换，还是货币补偿，都保证老百姓住
得上新房、住得起新房。北城新区按每人30平方米还建价、10平方米安置价共40平方米进行还建安置，
老百姓以旧换新，不吃亏还得实惠。各村社区普遍从土地收益、集体积累、分红中拿出一部分解决群
众上楼后的费用问题。四解被拆迁群众的生活工作之忧。有的预留商业用地。在北城新区建设中，按
照城市总体规划和项目要求，为被拆迁户每人预留了10平方米的商业用房，由村集体统一运作，集中
分配，保证村民有稳定的收入来源。有的作价入股。支持鼓励居民将安置用房屋、生产经营用地等资
产量化作价入股，参与改造建设，进行收入再分配。有的加大支持扶助。主要是扶持被拆迁群众自主
创业，对从事加工、商贸等实行税费减免和贷款扶持。有的强化就业培训。抓好适龄劳动力的培训和
推荐就业工作，目前培训群众8000人，推荐就业7500余人。五解被拆迁群众的长远之忧。兰山区统一
将城中村改造后的被拆迁户纳入社会保障体系，符合参加城镇职工社会保险条件的，按规定参加城镇
职工社会保险，享受社会救助等政策；符合低保条件的，按规定领取城市居民最低生活保障金。同时，
实施旧村改造的村居，还按还建安置用地面积的10%—20%预留居住用地，用于安置大龄青年及其他
特殊居民居住需要。
六、做到六个依靠，强化保障抓拆迁
兰山区在推进拆迁工作中，坚持“六个依靠”，真正实现了和谐拆迁。一靠正确科学的决策。兰
山区充分认识到，加快“依城兴区”步伐，带动房地产、商贸物流业和相关产业的发展，对建设“大
临沂、新临沂”，增强全区经济发展的活力起着积极的推动作用。兰山区坚决落实市委、市政府《关
于加快推进市区城中村改造工作的意见》，全力加快旧城旧村改造步伐，有力地推进了城市化进程。
二靠坚强有力的班子。旧城旧村改造面对的是村社区、村居民，基层组织建设、基层班子的战斗力直
接决定着工作的成效。兰山区始终把基层班子建设放在重要位置，认真选好配强主要负责同志，使其
带好一个班子,抓好一方拆迁，不断增强基层班子的凝聚力、执行力，有效促进了拆迁。东曲沂村一
开始拆迁工作推动很慢，换了支部书记、整顿了班子后，提高了战斗力，拆迁得以顺利推进。三靠干
事创业的队伍。抓拆迁改造，党员干部是先锋、是主力。兰山区坚持在工作中锻炼干部、考验干部、
动态管理使用干部，广大党员干部发扬无私奉献精神，带头做宣传，带头搞拆迁。如兰山街道煤山社
区主任，率先带头拆自家的房子，还把全家挑选的11套楼层较好的还建房，全都让给了后签协议的居
民，并且在拆迁过程中，先后向困难户无偿捐献了近20万元，帮助30多个下岗职工解决了就业问题。
四靠广大群众的支持。群众的理解和支持是加快推进的关键所在。兰山区始终把做好思想工作、理顺
群众情绪作为重中之重，针对被拆迁群众大多是老门老户，通过算环境帐、生活质量帐，让被拆迁户
充分认识到拆旧家、搬新家带来的好处；针对被拆迁户争取利益最大化的心态，充分利用谁先搬、谁
先挑安置房的政策，采取算帐对比的办法，使被拆迁户积极主动搬迁。五靠灵活管用的方法。在拆迁
中，既坚持先易后难、稳妥推进，又注重创新方法、破解难题。在动员群众搬迁过程中，注意发现并
牢牢抓住重点人物、关键人物做工作，起到搬迁一户、带动一片的作用；对一时思想不通的户，积极
想办法、找对策，主动解决问题，采取冷置处理、外围突破、抓住要害、一举拿下的策略集中攻坚。
在拆迁补偿资金筹措上，采取招投标、银行贷、公司垫等方式，多渠道筹资，有效地解决了资金瓶颈
制约问题。六靠务实高效的作风。在历次拆迁中，兰山区党员领导干部和工作人员常常忙到深夜甚至
凌晨。在工作中，打造出“团结拼搏、无私奉献、坚韧不拔、勇往直前”的涑河精神，凝炼出了“迎
难而上、无私奉献，以人为本、关注民生，务实高效、雷厉风行，突出重点、创新思路，高点起步、
高标定位，夯实基础、凝聚合力”的南坊经验。这是沂蒙精神在兰山区的具体体现。正是靠着的这种
执着心、忍辱负重，感动了大多数被拆迁户，做通了工作，签下了协议，得到了社会的高度评价和群
众的广泛认可。
兰山区通过和谐拆迁，实现了“拆得多、拆得快、拆得好”的目标，城市面貌发生了巨大变化，
人居环境得到极大改善，群众生活质量明显提高，促进了全区经济社会又好又快发展。
创新群众工作理念 构建稳定和谐兰山
中共兰山区委书记 李沂明
兰山区是临沂市委、市政府所在地，全省县域经济发展先进单位，有闻名全国的商贸批发城。辖
7镇4街道和1个省级工业园区，470个村社区，面积839平方公里，人口106万，流动人口56万。先后荣
获全国科技进步先进区、全国文化信息资源共享工程示范区、全国群众体育先进单位、全国法制宣传
教育先进区、省级文明区、全省中小企业发展先进区、全省服务业发展先进区、全省最佳投资城市、
全省社会文化先进区、全省基层党建工作先进区、全省信访工作先进单位、平安山东建设先进区、全
省纪检监察系统先进集体等多项省级以上荣誉称号。
近年来，兰山区在上级党委、政府的正确领导下，始终坚持一手抓发展，一手抓稳定，以科学发
展观为统揽，以平安兰山建设为总抓手，创新群众工作理念，强化信访工作措施，畅通群众诉求渠道，
妥善化解矛盾纠纷，逐步摸索出一条新时期做好群众工作的新路子，保持了全区社会和谐稳定。2008
年以来，全区信访总量连年下降15%以上，呈现出平稳可控、稳中有降的良好态势。2008年，国家信
访局对我区用群众工作统领信访工作的经验做法进行了刊发推广；中央联席会议办公室、国务委员马
凯先后对我区用群众工作统领信访工作的做法进行了专题调研；2010年11月，全省群众工作会议、全
国用群众工作统揽信访工作经验交流会相继在临沂召开，我区提供了现场参观点，迎接了中央政治局
常委、中央政法委书记周永康的视察，受到了与会领导的充分肯定和高度评价。
一、转变一个理念，树立群众工作意识
强化工作理念，是做好新形势下群众工作的前提。近年来，随着改革的进一步深化和利益格局的
不断调整，我区同全市、全省一样，进入了黄金发展与矛盾凸显并存的关键时期，大量复杂、突出的
矛盾和问题逐渐暴露并大量地通过信访渠道表现出来，传统的信访工作方法已不适应当前形势和任务
的要求。因此，我们立足“三个着眼”，努力探索新形势下做好信访工作的新路子。一是着眼于破解
难题。信访工作是反映社情民意的晴雨表。兰山作为中心城区，批发市场多、流动人口多、承接项目
多、稳定压力大。如果单靠传统思维和惯性模式，停留在收收信、接接访，甚至“拦卡堵截”上访群
众上，必然会越抓越被动，越干越倒退。以群众工作统揽信访工作的生命力在于，主动把握新形势下
人民内部矛盾的新规律、新变化，把服务群众、教育群众、组织群众、深入群众、依靠群众融入信访
工作全过程，全力破解信访难题。二是着眼于关注民生。党的十七大的核心思想是“以人为本、关注
民生、科学发展”。信访工作中的以人为本，其实质就是“坚持群众利益至上”，这是处理信访问题
的前提和基础。通过对这些年信访事项的分析，大部分都与民生问题密切相关，涉及民生问题的起数、
人数，分别占到80%和90%以上。信访在形式上受理的是群众的诉求，在实质上做的是面对面的群众
工作、民生工作。信访工作是群众工作的重要组成部分和现实着力点。三是着眼于沂蒙精神在新时期
的发扬传承。临沂是革命老区，做群众工作有着传统优势，在长期的革命和建设实践中，创造和形成
了沂蒙精神。为此，我们牢固树立了信访工作就是群众工作的理念，在作决策、抓落实过程中，通过
征集人民建议，实行信访评估，把群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应作为首要考虑因素，最
大限度地维护群众利益， 减少社会矛盾。 具体实践中，我们提出了“三个推定”和“三种本事”。
“三个推定”就是：对群众上访先作“有理推定”，对引发群众上访原因先作干部“有过推定”，对
解决群众上访问题先作“有解推定”。“有理推定”解决的是端正对群众的根本态度问题，“有过推
定”解决的是工作人员的责任问题，“有解推定”解决的是解决信访疑难的信心和方法问题。“三种
本事”就是：干部有问题解决不了是没本事，解决好了是有本事，不发生问题才是真本事。通过转变
理念，引导干部树立群众工作意识，增强化解矛盾能力，较好地解决了群众最关心、最直接、最现实
的利益问题。近年来，全区没有发生有影响的上访案件，没有发生去省进京集体上访案件，确保了社
会稳定。
二、打造两个平台，畅通群众诉求渠道
做好群众工作，必须要了解社情民意。为此，我们借助“书记大接访”活动，对大接访的形式和
内容进行拓展和深化，全力打造为民服务新平台。一是领导接访平台。实施“六长”和“十部门”联
合接访以及党群组织领导大接访活动。每月9日、20日，区委书记带领“六长”（公安、检察、法院、
司法、信访、交警）参加涉法涉诉接访；区长带领“十部门”（土地、住建、农业、劳动、民政、人
事、教体、卫生、审计、经信）参加职能部门接访；每月9日，区委组织部长、纪委书记带领组织、
纪检、信访、工会、妇联等相关人员参加党群组织接访，妥善解决群众反映的各类信访问题。在大接
访中，按照“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”的原则现场交办，明确办结时限。对各类
重点案件，区级领导亲自督办。其他部门按照“定单位、定人员、定期限”的原则，以发放督办单的
形式，定期督查督办。新的群众工作网络和平台建立三年以来，共有876批次区级领导到区群众服务
大厅参与领导大接访，共接待群众来访793起、1926人次，当场解决559件，立案交办234件。二是干
部下访平台。利用每月的“民情日”，选派机关干部深入镇街道、村社区，现场办公，倾听群众呼声，
收集民情民意，开展宣传教育，帮助群众排忧解难，真心诚意为群众办实事、办好事。2008年以来，
共排查不安定因素2750多件起， 有效化解2730多件起；各级干部走访群众13780人次，收集民情信息
11365条，现场解疑释惑11260余起；受理群众网上信访275件，办结率99.8%。通过这两个平台，进
一步畅通了群众诉求渠道，化解了群众诉求。
三、构建三级网络，强化群众工作力量
为更好地把群众工作落到实处，我们针对群众诉求多样化、矛盾纠纷复杂化、问题处置疑难化的
特点，着力构建区、镇街道、村社区三级群众工作体系。第一级是区级网络。区委专门成立群众工作
部和人民来访接待中心，建立群众工作联席会议制度，重点研究处理重大信访问题、疑难案件和群体
性事件。在领导配备上，设部长1名（副县级）、副部长5名，在5名副部长中设常务副部长1名，分管
治安工作的公安分局副局长兼职1名，其余3名副部长由现任信访局副局长担任。在机构设置上，共设
6个职能科室，分别是：交流谈心室（接访科）、社情民意室（办信科）、效能监察室（复查复核办
公室）、宣传教育室（办公室）、法律服务室和职能服务室。第二级是镇级网络。各镇街道党（工）
委把纪检、综治、信访、司法等工作力量统一整合，按照有人员、有制度、有档案、有场所的“四有”
标准，设立群众工作站，建立为民服务大厅，负责协调解决辖区内群众的信访问题。第三级是村级网
络。各村社区按照“五个一”要求（村村悬挂一块区镇两级领导接访告示牌，村村设立一个群众信访
工作室，户户持有一张信访便民联系卡，户户发放一套信访法规宣传材料，村村开辟一条信访法规宣
传街），建立群众工作室，在村组（城市楼院）配备群众工作信息员、调解员、陪访员。同时，以群
众工作室为依托，在社区以居民楼为单元，在农村以每20—30户左右为一个单元，选聘一名群众工作
联络员，通过“网络化”管理，把群众工作触角延伸到“神经末梢”，真正做到了群众工作纵到底、
横到边、全覆盖。通过建立全覆盖、无缝隙、高密度的群众工作网络，强化“有权处理信访事项”的
部门职责，夯实基层工作基础，最大限度倾听群众呼声，做到宣传教育、接访机制、阵地载体、工作
程序、舆论导向“五个到位”，破除上访群众对信访问题“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”
的误解，把矛盾和问题最大限度地化解在基层。群众工作体系的建立，有效整合了资源和力量，使信
访局的角色发生了变化，由过去的“跳独舞”到现在的“跳领舞”，由过去的“救火队”变成了现在
的“服务队”。
四、健全四项机制，保障群众工作高效运转
为保障群众工作高效运转，我们完善了一套设计科学、运转规范的长效机制。一是“一岗双责”
机制。 坚持区级领导成员“一岗双责” ，实施“包镇街道、包重点项目，联系学校、联系企业”的
“两包两联系”制度，既抓所包所联系单位的整体工作，又抓所包所联系单位的群众工作。特别是在
重点项目推进中，一方面，实行项目拆迁建设和稳定工作双重责任制，把容易引发的信访问题和不安
定因素，提前纳入整体工作考虑，拿出解决问题的办法和应急预案；另一方面，对项目推进过程中出
现的矛盾和问题，区级领导亲自靠上，一线工作，化解矛盾，解决问题，确保重大项目推进中的社会
稳定。二是人民建议征集机制。通过征集人民建议，调动和鼓励广大群众为经济建设、社会发展献计
献策的积极性，促进各级党委、政府决策民主化、科学化。三是律师及矛盾调解人员常驻机制。从司
法局选派两名法律服务、矛盾调解人员到群工部法律服务室常驻，负责接待、调解涉法涉诉上访问题，
为群众宣讲法律法规，解疑释惑，化解矛盾。四是定期分析督导机制。实行群众工作周调度、月分析，
区群众工作领导小组每周召开一次例会，分析面上存在的不安定因素，听取相关单位的情况汇报，对
发现的矛盾和问题，特别是容易引发群众越级集体上访的不安定因素，拿出初步措施和意见上报区委、
区政府，按照谁的问题谁解决、谁的权限谁办理的要求，及时交办给有关区级领导和相关部门，落实
责任，包案处理，限期解决。
五、实现五个提升，促进群众共享成果
用群众工作统揽信访工作，把工作着力点放在体察民情、关注民生、解决民忧上，实现了五个提
升，促进了广大群众共享改革发展稳定成果。一是提升了工作理念。理念的转变，拓展了原有信访工
作的内涵和外延，把信访工作由矛盾“中转站”向源头防范和“事要解决”延伸，形成了对信访问题
全程控管的工作体系。二是提升了工作平台。通过“六长”和“十部门”联合接访平台，解决了一大
批群众反映的突出问题，把一批不稳定因素和矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态，理顺了群众情绪，维
护了社会稳定。三是提升了工作方法。特别是村社区“五个一”建设，把村级财务公开、政务公开、
办事公开同信访工作紧密结合起来，引导干部依法行政，自觉接受群众监督，引导群众采取合理合法
的形式反映问题，增强了群众按程序上访的意识和自觉性，从源头上减少了信访问题的发生。四是提
升了工作机制。通过完善基层信访工作三级网络，提高了干部依法办事、照章理事、服务群众的能力，
密切了党委、政府和群众的关系，形成了加快地方经济社会发展的强大合力。五是提升了工作成果。
群众工作的开展，解决了问题，化解了矛盾，维护了稳定，有力地促进了经济平稳较快发展。2010年，
全区实现GDP472.6亿元，增长13.7%；完成地方财政收入24.5亿元，增长20.3%。今年上半年，实现
GDP290亿元，增长12.8%；地方财政收入16亿元，增长27%，税收占比86.6%；城镇居民人均可支配
收入11791元、农民人均现金收入5789元，分别增长14%和16.2%。目前，全区经济发展、社会稳定、
群众乐业。
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