1928年国民革命军战定华北，中央政府强调以县为单位实行地方自治。惠民县划
为1 0个区， 各区区长暂以旧首事充任。当时省设立区自治训练班，受训人员毕业后
代替旧乡首事任区长。张益堂、孙宪清、王景西等14人先后受训毕业任区长之职。
抗日战争时期，县内基层政权的情况比较复杂，区长和乡长的任职有任命的，有
推举的，有“委任”的。
惠民县解放后的基层选举，是从1947年开始逐步建立健全起来的。是年初，建立
了乡农民代表会议。在此基础上逐渐过渡到乡人民代表会议。通过民主选举，实行民
主建乡。其工作与土地改革运动相结合，从土改运动涌现出来的积极分子中选拔候选
人。1950年，全县按先乡后区的顺序召开了农民代表会议和城镇各界人民代表会议，
民主选举乡长、副乡长及乡行政委员会。
《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》颁布后，
1953年12月全县开展普选工作。通过选民登记、审查确定候选人、按选区召开选民大
会、召开基层单位(乡、区) 人民代表大会共四个阶段，完成了全县14个区，139个乡
的基层选举任务。
1955～1966年3月，全县先后进行了6次基层选举，选出了一至六届乡、区 (镇、
公社) 人民代表大会的代表参加历届乡、区(镇、公社)人民代表大会，选举产生了历
届基层组织(政府)成员与出席历届县人民代表大会的代表。
“文化大革命”时期，选举制度遭到了破坏。1978年10月，建立县选举委员会，
基层也相继成立了选举机构， 在全县开展普选工作。全县有公社代表选区114个。县
代表选区14个。代表的产生采取组织推荐和群众提名相结合的方法。新《选举法》把
等额选举改为差额选举制， 代表候选人名额多于应选代表名额二分之一至1倍。此次
全县基层选举于10月底结束，选出公社代表3251名，分别参加公社级人民代表大会，
选举产生了人民公社管理委员会。
1980年11月30日，县选举委员会建立，由胡光美任主任，基层也同时建立选举机
构， 全县普遍开展选举工作。基层选举从12月1日开始，年底结束。全县21个公社，
93个管区划为114个选区， 县直单位划为14个选区，共选出第九届人民代表大会代表
380人。
1984年4月1日，县建立选举委员会，由路福增任主任，郭毓华、曹维新、韩庆云、
马克、曲振水为副主任。基层也同时成立选举机构，全县开展普选工作。基层普选自
4月1日起至5月23日结束。全县114个乡(镇)代表选区中，选出乡(镇)代表1437人，分
别参加各乡(镇) 级人代会，并选出各乡(镇)人民政府成员；全县128个选区中，选出
出席县人代会代表380人，其中工人代表38人，农民代表171人，干部代表76人，知识
分子代表57人，其他代表38人，出席了县第十届人民代表大会。
附一：
中共惠民县委
惠民县人民政府
关于批转《惠民县建立村民委员会
工作方案》的通知
各乡、镇党委、政府：
县委、县政府同意惠民县建村领导小组拟定的《惠民县建立村民委员会的工作方
案》。现批转给你们，望认真组织实施。
随着农村经济体制改革的深入进行，现行的农村体制已经不适应农村经济发展的
需要，改革农村体制，建立村民委员会，已成为摆在各级领导面前的一项紧迫任务。
对此， 各级领导一定要引起足够重视， 切实列入各级党委和政府的议事日程，按照
《方案》中提出的要求，在统筹安排各项工作的同时，集中一段时间把这项工作搞好。
工作中要先行试点取得经验，然后全面展开，以确保民主建村工作顺利健康的进行。
一九八四年十一月五日
附二：
惠民县建立村民委员会工作方案
省委、省府于七月中旬召开了民主建村工作会议，明确指出“建乡后应尽快把村
民委员会建立起来”。我县的建乡(镇)工作，已于五月中旬全部完成。这为农村基层
政权的建立奠定了良好基础。改社建乡和改队建村是农村基层领导体制改革的两件大
事，全面完成这项改革，抓好做好建立村民委员会的工作，已成为摆在各级领导面前
的一项紧迫任务。最近，地委、行署批转了《惠民地区建立村民委员会工作方案》并
召开了全区民主建村工作会议，要求全区建立村民委员会工作在年底前全部结束。为
确保我县按期完成建立村民委员会的任务，现制定以下工作方案：
一、村民委员会的性质、任务及机构设置
新《宪法》明确规定，村民委员会是群众性自治组织。它即不是国家一级政权组
织，又不同于工会、妇联、学联等群众团体组织。它的任务是：代表本居住地区内的
全体村民的利益，实行群众自己教育自己，自己管理自己，自己为自己服务，积极办
理本村的公共事务和公益事业，协助乡、镇人民政府搞好本村的行政工作和生产建设
工作，及时向政府反映人民群众的意见、要求和建议。
行政村一般设在原生产大队或自然村。对于联村或一村分设的可尊重群众意愿和
历史习惯。村民委员会由主任、副主任和委员若干人组成。鉴于我县自然村规模较小，
村民委员会的成员不宜配备过多，按照人员精干和不增加群众负担的原则，一般配备
三至五人。村民委员会以下可设民政调解，治安保卫，公共卫生等委员，规模较大的
村，也可下设委员会，各委员会的主要职务可由村民委员会的成员兼任。各村经济组
织统称“××村农工商联合社”，村民小组设经济组织的统称“××村第×农工商合
作社”。一般村经济组织不分设，村民委员会和经济组织两个机构一个班子，履行双
重职能。为了更好地组织村民开展活动，可按照村民居住状况，建立若干村民小组，
村民小组的设立，要尊重村民意愿，一般以原来生产队为单位为好，每组可民主选举
组长一人。
要切实端正党支部与村民委员会的关系，村党支部书记一般不要重叠任职。党支
部一定要支持村民委员会的自治工作，村民委员会要置于党支部的领导之下。
村民委员会、村民小组一旦建立，原大队管委、生产队委自然取消。村民组织应
立即搞好本单位财务交接。原单位的集体经济一定仍旧归原单位集体所有。任何人不
得随意破坏或共产、平调和私分。
二、时间安排及方法步骤
村民委员会是我国新时期一种新型的农村基础社会组织。搞好这一组织的建设，
对促进农村两个文明建设、实现社会风气的根本好转，有十分重要的意义。因此，各
级党组织要认真对待，不能草率从事。一旦全面部署，各级就要作为重点抓好。我县
的安排是：三秋前县组织5个工作组在惠民镇5个村(街)进行了试点，为全县展开建村
工作，摸索了经验。目前三秋大忙已经结束，计划11月底全面发动，自12月1日开始，
至12月30日全面结束。进行这一工作要象建立乡、镇政府那样上下一致，集中领导，
集中时间，一气呵成。整个工作大体可分为四步进行：第一步，广泛宣传，发动群众。
讲明民主建村的意义，村民委员会的性质、任务和村民委员会成员的条件，通过宣传
发动，从党内到党外，真正达到家喻户晓、人人明白。第二步，发动群众推荐候选人。
根据各村范围定出提名数额，不划框框、不搞引导，每推选一次都要张榜公布，反复
几次，逐步筛选，让群众充分挑选、比较，直到群众意见基本统一后为止。第三步，
依照选举程序由村民直接选举产生村民委员会。选举时除举行选民大会投票选举外还
可设立流动票箱，组织流动投票，要求参加选举选民人数达百分之九十五以上。第四
步，发动村民制定村规民约，村民委员会要制定工作职责、简则、办法或条例，积极
开展正常工作。
三、切实加强对建村工作的领导
建立村民委员会是农村基层领导体制改革的重要组成部分，它比建乡工作与群众
的关系更加密切。因此，各乡(镇)党委、政府要高度重视，切实把这一工作作为一件
大事抓紧抓好。县已建立建村领导小组，并设立办公室。各乡、镇都要建立建村民委
员会领导小组，加强领导，做好宣传教育工作，统一干部、群众的思想认识。建村工
作全面铺开后，要集中领导、集中时间、集中干部力量逐级培训好骨干。建村中要坚
持群众路线，集中时间、集中干部力量逐级培训好骨干。建村中要坚持群众路线，坚
决依法办事，充分发扬民主，让村民履行自己的民主权利。建村工作要确实保证质量、
严防走过场。要正确处理建村与其他工作的关系，统筹安排好生产和建村的活动，做
到各项工作都不误。
建立村民委员会工作基本结束后，由县、乡(镇)两级组织检查验收。通过检查验
收，对发现的问题，本着缺什么补什么的原则进行补课，确实走了过场的要坚决返工
重来，以确保建村质量。
验收标准是：(1) 村民委员会是不是放手发动群众，按步骤要求，法律程序，让
村民直接选举的?(2)村民委员会建立后，是否发挥群众性的自治作用?(3)是否充分发
动群众制定了村规民约，干部工作职责和各项制度是否建立?(4)新老班子是否对财务
交接清楚，订立了严明纪律? 集体经济、群众利益，在建村中有没有受到损失?(5)村
民委员会分工是否明确，各委员是否各司其职，发挥作用了?村民小组是否健全了?
民主建村工作不是名称的改换，而是农村基层管理体制的改革，牵涉面广，政策
性强，各级党委和政府一定要切实加强领导，善始善终地把这项工作抓好。
惠民县建立村民委员会领导小组
一九八四年十月二十日