第三节 建立统分结合的双层经营体制
家庭联产承包责任制作为一种新型农业合作经济形式,革除了生产经营和收益分配上的弊端，使家庭承包经营的积极性和集体统一经营的优越性得以充分发挥。但是，许多社队由于缺乏经验，只重视了“分”而忽视了“统”，甚至片面认为分的越彻底越好，一些适宜于集体统一经营的大型农机具和生产设施也平分到户，集体经济一度受到削弱，统一经营服务功能难以发挥。
1984年，为全面掌握广大农村生产经营和商品经济发展状况，县委农村工作部对全县农业生产发展状况进行了为期2个多月的全面调研，针对在调研中发现的问题，进行了深入的分析。一是实行生产责任制最初两年，农业增产幅度较大，随后增产速度放缓。这种现象既与实行联产承包后农民的潜力在短期内基本释放完有关，也与当时的农村经营方式有很大的关系。多数村庄只重视分散经营，对统一服务做的不够，给农业生产的再发展带来一定困难，特别是农业生产中的水、土、肥的利用和投入问题突出：水利建设投入少、原工程老化、多年失修、利用率低、配套工程跟不上；地块过于零散，不宜大型机械作业，浅耕浅耙，不便挖掘土地潜力；联产承包经营以后，大型牲畜锐减、土杂肥失去来源，化肥价格高且供不应求，妨碍了粮食产量的提高。这都是分户经营、服务不到位造成的。二是由于商品经济的发展，农村出现了大量的非农业户，他们的主要精力用在非农产业上，种田成了“副业”。有些承包土地户因缺劳力、缺资金，粮食生产下降，但各种农业提留款没有减少。他们都有转让土地的愿望，却难以实现。土地转让难的原因首先是政策不明确，再是种田困难多、负担重、成本高、收入低。这些现象不仅五莲有，全国都不同程度的存在。
1986年1月，中共中央、国务院《关于1986年农村工作的部署》提出：“地区性合作经济组织，应当进一步完善统一经营与分散经营相结合的双层经营体制。”3月，县委、县政府做出了《关于全县1986年农村工作的部署》，明确提出：“由原大队、生产队变化而来的合作经济组织在各种形式的合作经济组织中，仍然起着十分重要的作用，各级党委和政府一定要进一步完善统一经营，充分发挥合作经济的职能作用，坚持公有制不变，联产承包制不变，承包年限不变的原则，在稳定中进行完善。”以期解决农村集体经济薄弱、为农服务跟不上的问题。
1987年中央一号文件下发后，县委确定了完善双层经营体制总的指导思想：以家庭经营为基础，以发展村级经济、扩大集体积累、增强服务功能为重点，以自愿互利为原则，促进农村合作制的发展和商品经济的发展。
为解决农业生产中暴露出的问题，促进农业生产发展，全县进行了农村土地承包鉴定工作。在按照1984年《土地使用权证书》赋予农民土地经营权15年不变的基础上，由村民委员会与农户双方签订《土地承包合同》。这一合同明确了村民委员会和农户双方的权利、义务关系及违约责任，不仅确保了土地承包关系的稳定，而且把农户分散经营与集体统一经营的双层经营制度结合起来，纳入依法管理的轨道。同时，在全县农村开展了为期半年之久的农村财务清理整顿工作，摸清各村家底，有效地克服了自实行家庭联产承包责任制以来的农村财务混乱状况，为进一步开展双层经营、发展农村经济打好基础。
在对全县农业生产进行广泛深入的调査研究基础上，县委加大了对农村经济双层经营的指导力度，针对“统”的不够、服务跟不上的薄弱环节，县委农村工作部编印材料，宣传双层经营的优越性，推广先进经验。
全县完善双层经营体制工作，主要抓了为农指导服务体系的建设。在农业生产耕、播、收、脱各个环节上，以及灌溉、运输、生产资料供应等方面，运用集体的力量和设备设施，对农户生产经营实行最大限度的统一调度和服务，收到了很好的统分结合的效果。为强化社会化服务，加强“统”的功能，全县各级抓好服务这个中心环节，实行了农村社会化服务达标责任制。纵向抓“龙”，横向抓“网”，初步建成了肉鸡、生猪、桑茧、黄烟、花生、棉花等产供销一条龙的纵向服务体系和粮油、林果、畜牧、多种经营、乡村企业五大服务网络。全县共建立40多个乡镇服务单位，1000多个村级服务小组，并出现了一批以农机为龙头、各项设施较为齐全的村级服务大院。服务工作的加强，有效地解决了农民群众生产中买难卖难的问题，促进了生产的发展。
1987年8月，县委农村工作部对全县农村统分结合的双层经营情况进行了深入调查，把全县基本情况大体分为三个层次。一是村级经济形成一定规模，集体积累不断壮大，为家庭经营提供较好服务的村，占10.5%。二是村级经济开始起步，注意增加集体资产积累，为家庭经营提供部分服务的村，占55.3%。三是没有村级经营，集体积累很少，为家庭经营只能提供简单服务的村，占34.2%。
1991年，党的十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》指出：“农村改革,必须继续稳定以家庭联产承包为主的责任制，不断完善统分结合的双层经营体制，积极发展社会化服务体系，逐步壮大集体经济的实力，引导农民走共同富裕的道路，切不可偏离这一深化农村改革的重点和总方向。”随后，县委提出了“各行各业要更加自觉地关心农业、支援农业、保护农业，在稳定和完善家庭联产承包责任制和双层经营体制中，积极建立健全产前、产中、产后的生产、科技、供销等社会化服务体系”的要求。截至1991年底，全县农业社会化服务网络建设形成了一定规模，县、乡、村三级为农业提供服务的经济体有730多个，完善了以家庭经营为基础,统分结合的双层经营体制，建立了以“一站四组”为主要形式的各种专业化、社会化服务体系，以生产资料供应、技术、良种、机械服务为主要内容的村级服务组织不断扩大、完善, 有效地推动了农村商品经济发展，农村产业结构在调整中趋向合理。
在全县大力发展集体经济，为农户提供社会化服务的同时，采取切实措施，减轻农民负担。1990年，省委、省政府《关于切实减轻农民负担的通知》下发后，县委要求各乡镇结合通知精神向农民讲清两个方面的问题：一方面农民依法向国家缴纳税金，上交提留和统酬费，承担一部分义务工是合理的、是应尽的义务，应该积极完成；另一方面对乱摊派、乱收费、乱集资等不合理的负担，农民有权加以抵制，有权向上级反映。全县落实减轻农民负担总额为4163.2万元，人均减负90.2元。在这些农民负担中，国家税金占负担总额的13%，乡镇统筹费占负担总额的20.3%，村内集体提留占负担总额的66.7%。在建设工、义务工投入上，全年累计总投工1162.7万个标准劳动日，人均25.8个，比1989年同期减少244.6万个，人均减少5.4个，下降17.3%，基本符合上级政策规定。
但是，农民负担与收入相比仍然较重。一是各行各业各部门较为普遍地推行“人民事业人民办”，四面八方伸手向农村巧设项目要钱，乡镇政府和职能部门很难把关监督。二是由于集体家底空，乡村建设项目大多靠贷款投资或向农民摊派，出现了计划外集资。三是非生产性开支大，有些村非生产性开支竟占当年总支出的50%以上。为此，县委、县政府又作出了《关于进一步加强农村统筹、提留、“两工”管理，努力减轻农民负担的决定》。明确统筹、提留范围，坚持定项限额。统筹经费严格控制在农村教育、计划生育、卫生、民兵训练、优抚、“五保”六项范围以内，实行定项限额，以乡镇为单位按人均纯收入的4%进行筹集。控制统筹、提留费用的使用范围，做到用之合理。建立完善监督体制，严格控制农民负担，实行预算审批制度、检查审计制度和政务公开制度。
通过建立和深化农村双层经营体制，强化土地集体所有权，村级集体经济有了一定的积累。各种社会化服务体系的建立，使一大批劳力从农田中分离出来,向二、三产业和畜牧业、林果业等专业化经营转移，促进了农、林、牧、渔各业全面发展，为农业和农村经济发展注入了新的生机和活力。