第二节 建立和完善家庭联产承包责任制
在改革开放的新形势下，五莲县委带领全县人民认真贯彻执行中央关于农村改革的路线、方针和政策，解放思想，实事求是，持续推进和完善农村经济体制改革和农业结构的合理调整，促进了农业的快速发展，全县农村呈现出欣欣向荣的景象。
1982年，根据中央第一个关于农村经济体制改革的一号文件精神，全县普遍推行土地承包到户、分户经营的生产责任制，即家庭联产承包责任制（亦称“大包干”责任制）。由于“大包干”利益直接、责任明确、方法简便，很受群众欢迎。至1983年，全县除芙蓉庄以外，其余村庄全部实行了家庭联产承包责任制。
任何新生事物的发展都有一个渐进和完善的过程。家庭联产承包责任制全面推行后，又出现了一些新情况和新问题，全县各级党组织带领广大干部群众，在稳定承包政策的前提下，开展了一系列充实、完善和提高工作。
改“土地按人口平均分包到户”为“两田制”。实行以大包干为主要形式的家庭联产承包责任制，在当时特殊的历史背景和生产力条件下，按人口多少、土地孬好、平均搭配分包土地，在一定程度上满足了农民群众的愿望和要求，调动了农民的生产积极性，打破了农业生产和农村经济长期停滞徘徊的局面，加快了农业生产的发展步伐，促进了农村经济发展。但是，随着农村改革的不断深化和农村商品经济的发展，特别是第二、三产业的崛起和社会化服务水平的提高，按人均分包土地的经营形式和生产模式，日益显露出其局限性，影响了农村经济的全面快速发展。
“按人口多少、土地孬好、平均搭配”分包土地的方式，有其内在的局限性。一是土地与劳力不能充分结合，造成了资源浪费。土地按人均分包，较多地考虑公平因素，它纠正了劳动成果分配上的平均主义，却形成了耕地使用上的平均主义。劳力充足的农户和种田能手的地不够种，妨碍了其技能和优势的发挥；劳动力少、缺农具的农户对平均分配的土地种不了、种不好，造成粗放经营，有的甚至撂了荒，使土地资源不能充分有效利用。二是由于平均搭配土地，造成土地划分过于零碎，既不利于机械化的统一耕作和推广应用新技术，又造成了户户购机械、上设备的浪费现象，限制了生产要素的充分发挥。三是制约了劳动力转移和二、三产业的发展。由于按人均承包土地，出现了“家家都分田，人人都种地，户户小而全”的承包经营形式，束缚了农村有一技之长和愿意从事二、三产业“小能人”的手脚，即使已经转移到二、三产业的劳动力，心里也放不下家里的一亩三分地。
1989年，在坚持以家庭经营为主的前提下，全县推行了“两田制”。所谓“两田制”是以村为单位，把耕地分为按人口数量平均分配、不承担国家定购任务和赋税的“口粮田”和按劳动能力承包、承担税赋和农产品订购等社会义务的“承包田”。“两田制”的实行，为土地转让、规模经营、提高土地利用率创造了条件。
为确保“两田制”在全县积极稳妥地推行，县委、县政府按照“广泛调査、精心设计、研究论证、试验示范、培训骨干、面上推广、检查验收”的科学程序和“积极、稳妥、扎实、重效”的工作方法与要求、周密组织、精心指导。“两田制”的推行工作分四个步骤进行。
一是搞好宣传发动，统一思想认识。全县先党内后党外、先干部后群众，层层召开会议，广泛深入地进行宣传发动，充分认识实行“两田制”进行适度规模经营的必要性和可行性，为推行“两田制”工作顺利开展，奠定坚实的思想基础和群众基础。
二是广泛调査研究，精心设计方案。为使“两田制”的方案切合实际、便于操作，各级领导深入实际、调查研究、反复论证。县委、县政府制定了《关于实行土地适度规模经营和完善土地承包合同的意见》，各乡镇根据县委意见，制定了具体实施“两田制”的细则，并进行了试点，为全县面上推行“两田制”提供经验。
三是健全领导机构，培训骨干队伍。1989年2月，县委、县政府召开了第一次全县农村工作会议，采取以会代训的形式，为推行以“两田制”为主要形式的土地适度规模经营培训骨干。根据县委的要求，各乡镇先后举办培训班，提高领导干部的工作指导水平、政策水平和操作技术，为“两田制”的推行做好组织准备。
四是周密组织实施，搞好检查验收。按照土地公有、两权分离、公开竞争、规模适度、统一服务、双层管理、定向选择、各展所长的指导思想，坚持因地制宜、积极引导、由点到面的原则和保持政策的稳定性、连续性的基本思路，确立了实施“两田制”的基本原则。首先是群众自愿的原则。充分尊重农民群众的意愿，每个村须经90%以上的村民同意方能实施。其次是公平和效益原则。把全部土地按一定比例分为“口粮田”和“承包田”，“口粮田”面积按每人每年350公斤口粮的标准确定，把土地分为三个类别，然后把三个类别的土地分别按人口平均分配，以体现公平公正。“承包田”引入市场机制，公开、公平投标竞争，承包经营、有偿使用，交纳土地承包费和负担国家的粮食定购任务，体现经济效益原则。
“两田制”的推行，解决了土地使用上的平均主义，使土地与劳动力得到了合理配置。但是，对土地的科学管理与使用、投入与积累以及为农服务的落实等深层次问题，并没有随着“两田制”的推行而相应解决。实行“两田制”不是农村改革的终点，必须用发展的眼光、完善的政策、科学的程序搞好配套制度建设。
实行果树承包到户责任制。在耕地实行承包到户过程中，全县广大群众纷纷要求将林果一起承包到户管理。1982年，管帅公社李家坡等18个大队率先实行果树承包到户责任制。1983年，松柏公社全部采用了果树承包到户责任制的办法，而后迅速在全县推广。
果园承包基本采取三种形式：一是包干到专业组。全县实行这种办法的有337个大队，承包果园8.95万亩，分别占全县大队总数和果园总面积的56.8%和58.5%，这是当时果园承包的主要形式。具体方法是由原来的专业队按照自愿结合的原则划分小组，由组长与大队签订承包合同，组内实行独立核算、自负盈亏，上交大队提留后，组内实行按劳分配。组内劳动力实行定人数、定管理果树的棵数、定管理时间、定管理质量、定工分、定奖惩的“六定”制度，在管理上实行剪树、追肥、打药治虫、浇水、交售任务的“五统一”。专业组人员分工细致、责任明确，最大程度的调动了专业生产人员的积极性。二是包干到专业户。全县共有139个大队，3470户承包1.944万亩，户均包果园5.6亩。这种办法能使承包户有长远的经营规划，全家除了种少量的口粮田外，主要精力用在果园管理上，充分发挥了承包户的专业技术特长。三是包干到户。实行这种办法的共117个大队，承包果园4.4万亩，分别占大队总数和果园总面积的19.5%和28.7%。具体办法是把果园按人口平均分包到户，国家派购任务和集体提留，一次落实到各户，一定3至5年不变。完成任务、交足提留后，其余全部归己所有。实行这种办法的好处是方法简便、利益直接，能够较好调动承包户的积极性，解决了各户各业之间收入不平衡的问题。果园分包到户以后，整个农业生产形成了以家庭为主的生产经营方式，人与人之间、户与户之间利益均等。然而，这种各自为战的经营方式势单力薄，最终势必逐步走向新的联合。
截至1985年，全县把25万亩荒山、疏残林划作自留山分给农户，结果树作价到户，由县政府颁发了《社员自留山证》。
建立健全承包土地管理制度。实行家庭承包经营之后，虽然建立了一些土地承包管理制度，但多数不够规范完整，缺乏约束力，集体管理功能弱化，土地管理存在许多问题。一是土地的所有权与使用权关系模糊不清，出现乱占滥用耕地、擅自将耕地转为非农用地现象。二是耕地资源得不到有效保护，乱取土、乱挖沙、乱开矿等破坏地形地貌的现象不断发生。三是个别农户在耕地使用上存在重使用、轻养护，重产出、轻投入，重无机肥、轻有机肥，导致地力衰减、后劲不足短期行为。
从1984年起，全县建立健全了相应的土地管理制度。一是土地使用管理制度。农户对承包土地只有经营使用权，所有权仍归集体，村合作组织有权根据法律、法规对农户的土地经营情况进行管理和监督。禁止买卖土地和在承包地内建房、筑坟、采矿、烧窑、取土等毁坏土地行为。二是土地流转制度。按照明确所有权，稳定承包权，强化管理权，搞好使用权的原则，建立土地流转制度，实现了土地的合理流转和优化配置。三是基本农田保护管理制度。为依法加强土地资源管理，农业、国土资源、环保等部门与各乡镇共同规划，建立统一标志牌，使全县大部分农用土地纳入基本农田保护管理制度。
1984年，县委贯彻《中共中央关于1984年农村工作的通知》（〔1984〕1号）文件精神，按照“大稳定、小调整”和“从简、从速”的原则，把土地承包期延长到15年。随后，县政府组织相关单位，联合颁发了农村土地承包使用证，使家庭联产承包责任制这个长期不变的政策真正落到实处，有效地消除了农民怕变的心理，体现了党在农村的一系列方针政策的稳定性和连续性，反映了广大农民的迫切愿望和要求，激发了农民对土地增加投资的热情和信心。
规范完善各类承包合同。1986年，县政府设立了县级农业承包合同管理委员会，乡镇设立农业承包合同管理站，村设立合同管理小组，健全了农业承包合同管理体系。1988年3月，县政府制定了《五莲县农业承包合同管理试行办法》。《办法》要求：一是建立健全合同管理机构。县、乡镇普遍建立由经管、司法、工商、税务、法庭、公证、银行等部门参加的承包合同管理机构，重点抓好以“统一指导合同签订，统一审查鉴证和合同公证，统一调解仲裁纠纷，统一管理合同档案”为内容的四个统一。二是规范合同格式。全县统一印制承包合同书，对合同内容做统一规定。凡新订和续订合同，使用统一的合同格式，对未到期的合同依据新条款统一格式、充实完善、补齐手续。三是加强制度建设。县、乡镇逐步建立健全鉴证或公证、民主管理、审查监督、回访检查、档案管理等制度，使合同签订、鉴证或公证、履行、变更、解除、兑现、结算等，实现规范化和制度化。四是维护承包合同的严肃性。承包合同一旦经过双方协商同意，实行签订和鉴证（或公证），就具有法律效力，不得任意撕毀，使农业承包合同管理逐渐走上法制化、规范化的轨道。
实行联产承包责任制，把生产者的劳动同生产成果紧密地联系起来，把权责利统一起来，使农民由单纯的劳动者变为既是生产者又是经营者，掌握了生产自主权，真正成为土地的主人，在经济上得到更多的实惠，促进了全县农业生产的深入发展。