国家建设用地管理建国初期，随着生产的发展和人民生活水平的提高，基本建设
逐年增多，但对建设用地的管理却处在放任自流状态。1953年12月，政务院颁布《关
于国家建设征用土地办法》。1955年山东省政府下达了实施细则，规定按3～5年的实
际产量总值累计计算土地补偿费。1958年，县人民政府为严格控制建设用地，消除不
征即用、多征少用的混乱现象，对城镇建设用地作出规定：国家机关、学校、厂矿企
业、交通部门建设用地，必须具备完整的呈批手续，详细填写征用土地报告书，附设
平面图，注册土地属境、位置、数量，签订征地《协议书》和对被征用土地者的补偿
安置计划等。1964年，国家将征用土地审批权下放到县级，对征用生产队土地、收归
生产队耕种的国有土地和划拨国有土地10亩以下并迁移居民5户以下的，(不论是耕地、
良田、空地及其它非耕地)均由县人民政府审批。1971年3月，山东省政府又规定征用
土地5亩以下的由县批准；5亩以上、20亩以下的由地(市)批准；20亩(含20亩)以上的
由地(市) 审核后报省批准。补偿费一般每亩耕地(3年总值累计)217.17元，非耕地25
元，良田694.94元。1979年8月，县革命委员会公布《乳山县城镇建设管理暂行办法》，
对“文化大革命”以来国家和公社以上建设用地违背政策的集体单位进行全面清查，
对清查出不征即用和无偿占用土地的137个单位， 均补办了呈批手续，对其中未经批
准无偿占有土地的37个单位，还按规定对土地及地上附着物进行补偿和赔偿农业税，
共补偿给生产队12337元；对不经批准滥占乱用土地的186个单位，由征地单位和主管
部门写出检查， 分别补办了呈批手续；对征而不用或多征少用占用土地的6个单位，
办理了退交手续；对化整为零越权批地的12个单位，进行了处理。
1982年后，国家开始严格控制建设征地数量，征用土地需经申请迁址、协商征地
数量和补偿安置方案、 核定用地面积、划拨土地四步程序。规定征用土地3亩以下由
县政府批准； 3～10亩由地区行政公署批准；10亩以上报省政府批准，并需支付被征
方土地补偿费、人口安置补助费、地面附着物补偿费。收入高的菜地、渔塘等土地补
偿标准为征地年产量的6倍， 一般耕地补偿年产量的4～5倍。1987年开始执行《山东
省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，建设单位征用土地必须按《土地管理
法》规定的程序，经各级政府审批，对征用、划拨土地1000亩以上的由省人民政府审
查，报国务院批准；耕地10亩以上、其它土地20亩以上的，由地(市)人民政府审查，
报省人民政府批准； 耕地3亩以下、其它土地10亩以下的，由县人民政府批准。支付
被征地单位补偿费， 一般耕地为被征用土地前3年平均年产值的4～5倍，青苗补偿按
一年的产值计算，建筑物、构筑物等附着物，按折价补偿；安置补助费为被征用土地
前3年平均每亩产值的3倍以上。 不超过10倍，征用其它土地安置补助费为亩产值的2
倍。 1993年9月，市政府批转市土地矿产管理局、劳动局《关于在城市规划区的国家
建设用地支付劳力安置补助费的意见》 规定，对1991年4月以来城市规划区国家建设
用地应安置而没安置的2643名劳动力指标，按每个指标5000元的标准将劳动补助费落
实到村；今后城市规划区内国家建设用地，市里按规定标准支付补助费，并在办理征
地手续的同时结算；城市规划区内已办理“农转非”的村，其土地按国家需要无偿划
出。 1993年，全市开展清理隐形土地市场活动，共清理非法交易单位53个，面积800
0多平方米，非法交易额200万元，收取出让金66万元。1994年又对全市建设用地，特
别是309国道路边店进行清理， 清理非法交易单位、个人926个，面积100.5亩，非法
交易额294万元，收取出让金60万元。
农村宅基地管理从1957年成立高级合作社开始，土地归集体所有，农民建房用地
须经生产大队批准。70年代后，改由大队同意，公社审批，县政府农房办公室批准，
并发给《宅基地使用证》，规定每户的住宅面积，平原地不超过0.25亩，山区、丘陵
地不超过0.2亩， 并按村规划建设。农村公社建设用地，除经批准领取《集体宅基地
使用证》外，还由公社农房办公室给予放线。80年代初始，随着农村经济的发展和人
民生活的提高，农村兴起建房热，乱占滥用宅基地的现象十分严重，耕地大量减少，
民事纠纷增多。 为改变这种状况，1989年6月15日，山东省人民政府颁发《关于加强
农村居民建房用地管理工作的暂行规定》，进一步严格审批手续，并对建房的对象、
条件、用地标准、审批手续作出明细规定，要求建房户必须提出申请，村委会同意，
经乡镇审核，由县政府审批。同年，按照土地所有权与使用权分离的原则，在部分乡、
镇进行宅基地有偿使用试点，1990年推广全县，结束了宅基地无偿使用的历史。当年
全县共收取宅基地有偿使用费250万元。 1991年3月5日，县政府制定《乳山县农村宅
基地有偿使用规定》：宅基地所有权属于集体，个人只有使用权；县城建成区、建制
镇驻地村庄内的宅基地有偿使用费每平方米0.2元，其它村庄每平方米0.1元，每年收
缴一次；对革命烈士家属、二等乙以上残废军人、“五保”户和困难户，经村委会同
意并报乡镇政府批准后，可免交使用费；宅基地有偿使用费实行村收乡镇管，主要用
于村内基础设施建设， 如修路、通水、通电、地面平整等。1993年9月，市政府遵照
国务院关于减轻农民负担的通知，取消农村宅基地有偿使用费的收取。
水利交通建设用地管理建国后，县政府对水利、交通建设用地始终给予优惠，补
偿按国家建设用地低标准执行。1987年前水利、交通建设用地的审批，采取用地单位
申请，乡镇审核、县批准的划拨方式。1987年后，水利、交通建设用地纳入计划管理
的轨道，县有关部门和乡镇每年作出水利、交通建设用地计划，报县计委平衡，县政
府审批，威海市政府批准，任何单位都不得突破用地计划。1995年，开始对全市水利
工程进行确权、登记、发证，共发证18个，发证率100％。
乡镇村集体用地管理50年代末，公社工业用地采用行政划拨方式，单位提出申请，
由公社审查，报县批准。70年代后，随着公社工业的崛起，企业用地大量增加。为严
格控制工业用地, 制止乱占滥用耕地和节约用地，1982年，执行山东省颁布的《贯彻
实施〈国家建设用地条例〉暂行规定》，全县乡镇、村企业建设用地开始实行统一规
划，合理布局。1986年，执行国务院颁布的《土地管理法》，乡镇、村企业用地单位
须持县级以上政府设计任务书或其它批准文件，向县政府土地管理部门提出申请，由
县级以上政府批准， 给被用地单位以适当补偿， 并妥善安置农民的生产和生活。 1
987年后， 乡镇、村企业用地根据县土地利用规划和用地定额，考虑企业、公益事业
发展计划和企业新增产值等因素编制年度用地计划，经县计划部门综合平衡，报县政
府审核，威海市政府批准。乡镇、村企业用地的计划指标，由县政府土地管理部门统
一掌握，根据用地定额逐级下达指标，不能突破。1991年，进行乡镇、村集体企业用
地有偿使用试点。 1992年3月，县政府颁布《乳山县乡镇、村企业用地有偿使用暂行
规定》，用地有偿使用费按用地面积、座落位置、行业类型、收入高低、承受能力、
低费起步的原则区别计收，并按县城驻地、乡镇驻地、一般村庄和独立工矿企业用地
分甲、 乙、丙、丁4个等级，区别类别和等级收费。每平方米收费最高3.00元，最低
0.1元，每年计收一次。使用国有土地的乡镇、村集体单位和个人缴纳的有偿使用费,
50％缴县财政, 40％缴乡镇财政，10％留乡镇土地管理所；使用乡镇集体所有土地的
单位和个人缴纳的有偿使用费, 85％缴乡镇财政,10％缴县财政，5％留乡镇土地管理
所；使用村集体所有土地的单位和个人缴纳的有偿使用费，85％留村委会，10％缴乡
镇财政，5％留乡镇土地管理所。收取的有偿使用费,实行专款专用、严格使用的审批
制度。村集体所有的有偿使用费，由乡镇土地管理所按时立户，存入农业银行营业所，
按率计息， 本息归村，使用时由村委会按用途、数额提出申请。1993年9月，取消乡
镇企业用地有偿使用费的收取。
国有土地使用出让与转让管理1991年上半年，县政府根据国务院的指示精神，改
革土地使用制度，在城区进行城镇国有土地使用权出让试点，下半年全面推开，并制
定《乳山县国有土地使用权出让和转让实施办法》。规定凡需使用集体所有的土地，
由县土地管理局代表县政府依法征为国有，然后采取协议或招标、拍卖的方式出让给
用地单位，取得土地使用权的公司、企业、组织和个人，在使用期限内土地使用权可
以转让、 出租、抵押。其出让形式有3种：一是对使用的集体土地，由土地管理局征
为国有， 并根据地理位置的优劣划分5个等级，按照行业不同确定出让地价，然后出
让给用地单位。出让地价包括土地补偿费、劳力安置费、地上附属物补偿费、税金、
管理费、地租。按规定：用于商业、金融、饮食服务、旅游业、娱乐设施的土地，年
租金为每平方米2.5～7.00元； 用于住宅、别墅和写字楼的土地，年租金为每平方米
为2.00～6.50元；用于工业、仓储、交通、矿山、能源、邮电的土地，年租金为每平
方米2.00～6.00元；用于种植业、养殖业、畜牧业、林业的土地，年租金为每平方米
1.20～3.00元；用于教育、体育、卫生、文化科研的土地，年租金为每平方米0.50～
2.00元。 其它各项用地价格按一定比例下浮。住宅用地的出让年限为35年，其它为2
5年。 二是实行国有土地统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理。由
县政府责成县规划部门超前规划，县土地管理部门对近期需建设土地一次预征。对预
征的土地先预付10％的征地费，余者待开发出让后一次付清。开发、出让费由土地管
理部门统支统收。开发的土地必须达到“三通一平(通水、通电、通路，整平地面)”。
三是银滩旅游度假区和金岭经济技术开发区用地，实行全方位统管。是年，全县共出
让土地130亩，收取出让金270万元，为县政府提供资金200万元。1992年出让土地979
亩， 收取出让金2129万元，为县政府提供资金500万元。1993年，为合理利用、经营
土地，对国有土地使用权出让方式进行改革，变协议出让为招标拍卖。 (在威海市首
次成功地进行了国有土地使用权的试点拍卖，共拍卖出让土地3幅，面积180亩，收取
出让金4000多万元，平均地价比协议出让高出80％) 。此年共出让土地3434.6亩，收
取出让金6727.22万元； 1994年出让土地1366.8亩，收取出让金5169.11万元；199 5
年出让土地768.9亩，收取出让金3075.6万元。