1941年初，中共胶东区委决定析牟平县南部和海阳县东部地区，成立牟海县，隶
属东海行政区。3月7日, 在徐家村村召开牟海县第一次参议员会议，出席会议的代表
由解放区各抗日团体推选，其中有共产党员代表、各抗日群众团体代表、地方知名人
士代表， 计121名。牟海县委书记孔广弘作关于成立牟海县参议会和牟海行政公署的
报告。 8日，与会代表选举产生牟海县参议会，孙传祝为参议会参议长，杨小斑为副
参议长。会议一致同意成立抗日民主政府--牟海行政公署(简称牟海行署)，并推选滕
民生为行署主任，通过了牟海行署成立宣言。
1942年6月23日，孙传祝遭国民党投降派杀害。1943年8月召开第二次参议员会议，
出席会议的参议员由村、区层层推选产生。此次会议选举杨小斑、刘问世、于怡同、
孙加诺、于寿堂为驻会委员，杨小斑任参议长，于怡同、刘问世任副参议长；选举宫
明山、岳志远、宫景山、林云山、张科舵、于东坤为牟海行署行政委员会委员，刘文
光、高锐为候补委员，宫明山为行政委员会主任；选举邢光、刘炳臣、孙振堂、于东
坤、高树遵为行署监察委员会委员，邢光为主任委员。
1945年1月，牟海县参议会改称乳山县参议会。8月14日, 召开第三次参议员会议
(驻会委员会扩大会议)，研究做好减租减息复查工作的措施；讨论并通过进一步开展
减租减息工作的方案。
1946年8月23日召开第四次参议员会议,会期5天。出席议员73名(包括候补议员)，
列席代表17名。会议推举于怡同为参议长，黄相卿为代县长。大会通过决议：做好支
前工作，保证解放战争的胜利；搞好土地改革，满足农民的土地要求；罢免候补参议
员冯德珍。
乳山(牟海)县参议会成立以来，充分发挥参政、议政和监督作用，各届参议员团
结广大民众，积极参与人民政权的建设，为抗日战争和解放战争的胜利，作出了历史
性贡献。