岱岳区区直部门预算管理改革综述
岱岳区财政局
在中国，部门预算改革中所谓的“部门”具有特定含义，指那些与财政直接发生经费领拔关系的一级预算会计单位。具体岱岳区而言，区直部门预算改革中所指“部门”包括三类：一是区直党政机关及参照公务员管理的事业单位；二是区直公检法司部门；三是区直全额事业单位。加强区直部门预算管理，增收节支，无论在郊区80年代中期到90年代中后期的“吃饭财政”时期，还是之后的“建设型财政”“民生型财政”时期，都具有重要的意义。加强区直部门预算管理，始终是岱岳区财政工作的重中之重，通过2005—2006年区直部门财政集中核算工作试点、2007—2011年区直部门财政集中核算全面推行以及2012年国库集中支付全面推行等一系列改革举措，区直部门预算管理水平不断提高，成效卓著。
一、岳区区直部门预算管理改革历程
历史上，岱岳区是一个农业大区，同时也是工业弱区，财政穷区。80年代中期到90年代中后期的区财政是典型的“吃饭财政”。1985年，区直行政事业单位经费预算管理体制是：全额单位实行“核定预算，包干使用，结余留用”的办法；差额单位实行“定收入、定支出、定补助、结余留用”的办法。这个办法对于调动单位增收节支的积极性，减轻财政资金压力，起到过一定的积极作用。随着时间的推移，部门预算管理体制出现了一些弊端，一是监督机制不健全。部门单位会计工作中存在许多不容忽视的问题，如“小金库”、私设银行账户屡禁不止；“暗箱操作”、做假账、吃回扣、乱收乱罚、滥发滥支、贪污挪用、截留等违反财经纪律现象时有发生。二是财政监督滞后。依赖于运动式的财务大检查、专项治理，往往花费大量人力、财力，问题依然存在，陷入年年检查、禁而不止的怪圈；会计人员素质参差不齐，在现实环境下难以正确履行职责等等。三是长期以来，岱岳区实行的是分散支付制度，财政资金分散使用，大量资金沉淀在各部门、各单位，资金使用效率较低；财政可支配资金紧张，政府调控能力不强，部门单位挤占、截留挪用财政性资金的现象难以禁绝。
2005年，上述矛盾空前激化。为了从源头、制度上解决问题，岱岳区决定自2005年起，对区直行政事业单位资金实行国库集中支付为核心的财政集中核算试点工作，拉开了区直部门预算管理体制改革序幕。
（一）区直部门财政集中核算工作试点展开（2005—2006年）
1.成立试点工作领导小组。2005年2月，区委、区政府印发《关于对区直行政事业单位资金实行国库集中支付试点工作的意见》，就财政集中核算试点工作作出明确规定。成立国库集中支付试点工作领导小组，区长任组长，常务副区长、分工副区长任副组长，区检察院、法院、财政、审计等7个部门负责人为成员，具体负责组织协调和调度督导工作。领导小组下设办公室，办公室设在财政局。
2.财政集中核算的意义。财政集中核算的着眼点在国库集中支付，即按照公共财政的内在要求，资金拨付以国库集中支付为主要形式的财政国库资金制度。推行国库集中支付，是对当前会计管理制度和财政管理体制的有益探索，也是对传统的财政管理方式的改革，是财政制度的重大创新。避免了过去长期实行的分散支付制度带来的弊端。实行国库集中支付，一是有利于强化财政监督，提高财政资金的使用效益。实行国库集中支付后，取消行政事业单位在银行开设的账户，将资金集中存放在支付中心的账户上，由财政部门对资金实行统一调度和管理，使预算支出的整个过程都处于有效的监督管理下，可有效防止挤占、挪用、浪费现象，增加财政支出的透明度。通过改革财政资金拨付方式，建立国库单一账户体系，实现资金“直达”，资金安排与使用更加公开、公平和公正，可以确保支出信息真实、准确，维护预算的完整性和严肃性，对资金的监督管理更加规范，从而真正实现“阳光财政”。二是有利于降低行政管理成本。在会计分散核算制度下，大部分单位设立了专门机构，按会计、出纳等工作岗位配备了相应的工作人员，行政管理成本较高。实行国库集中支付后，可以减少支付环节，能够有效地降低行政管理成本。三是有利于提高会计信息质量。实行国库集中支付后，将原单位分散的会计核算变为集中会计核算，会计业务从单位分离出来，使会计人员能够相对独立地行使监督职权，有利于提高会计信息的质量。四是有利于资金的合理调度使用。倡导艰苦奋斗、过紧日子的思想，推进反腐倡廉工作。
3.确定试点范围。开展试点工作的单位有：区政府办公室、财政局、计生局、计生站、教育局、行政审批中心、预算外资金管理中心、政府采购中心、区政大楼管理中心、区属各学校。
4.设立机构，建章立制。区里成立区直行政事业单位国库集中支付中心，作为区直行政事业单位实行国库集中支付、财政集中核算的职能部门，对纳入支付中心各单位的财务活动全过程管理和监督。财政局先后印发了《区直行政事业单位国库集中支付管理办法（试行）》《区直行政事业单位国库集中支付实施细则》等七个文件规定，建章立制，从制度上保证了财政集中核算工作的顺利开展。
（二）区直部门财政集中核算全面推行（2007—2011年）
区直部门财政集中核算经过两年的试点，成效显著，获得相关多方的高度认可。为进一步加强全区行政事业单位财务管理，推进会计管理体制改革，强化财政监督，提高理财水平，根据上级有关要求，区委、区政府研究决定，在区直行政、全额事业单位全面推行国库集中支付与财政集中核算制度。成立区直国库集中支付与财政集中核算工作领导小组，组织协调和调度督导工作的开展情况，领导小组办公室设在财政局，局长兼任办公室主任。同时统一组织考试，从区财政局现有人员和区直部门会计人员中择优录取8名人员充实到核算中心开展工作。
1.总体要求和主要内容。总体要求。在18个区直全额预算单位开展国库集中支付试点工作的基础上，从2007年1月起，将区直行政、全额事业单位全部纳入国库集中支付与财政集中核算范围。差额、自收自支单位暂不纳入，待条件成熟后再纳入。纳入财政集中核算中心的单位，在保持预算单位财务管理权基本不变的基础上，取消各单位在金融机构的各类存款账户，逐步建立以国库单一账户为基础的集中支付管理制度。主要内容。①收入管理。按照国库集中支付的管理方式，预算收入执行单位的所有收入直接缴入国库，各类征缴结算或退库一律通过财政账户结算缴拨，行政事业单位的所有非税收入一律通过银行代收点直接缴入财政专户，属于应缴预算的非税收入，由财政部门从非税收入专户中及时缴入国库。②账户管理。取消各预算单位所有银行账户，由财政集中核算中心统一开设银行账户。财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，按收入和支出设置分类账；在商业银行开设零余额账户，用于与代理银行的清算。财政集中核算中心在商业银行开设预算单位零余额账户，用于授权支付业务的办理。③账务核算。各预算单位取消原会计岗位，只保留一名报账员；撤销银行账户。现金、转账、汇总等资金结算，行政经费、事业费、专款的拨入、支出，往来款项的收付及日常会计核算监督、会计报表编制、会计档案管理等工作，统一转入财政集中核算中心办理。④支出管理。按照国库集中支付的管理方式，单位的大额支出和固定性支出实行直接支付方式，由国库直接支付给供应商；零星支出实行授权支付方式，通过财政集中核算中心开设的“零余额账户”核算，由国库集中支付中心授权后，财政集中核算中心代替单位办理。⑤会计档案管理。各单位会计档案由财政集中核算中心统一保管、编目、立卷、归档，以便于查账、审批、利用和管理。次年初，账、表、凭证移交给集中单位存档，财政部门只存留电子档案。
2.严格资金管理。坚持“三不变”原则。纳入财政集中核算中心后，单位的财务收支自主权不变，内部理财机制不变，预算安排的资金使用权不变，年初预算仍由财政部门负责审核并下达到各单位。纳入财政集中核算中心的单位，要把所有资金纳入财政集中核算中心进行核算和账务处理。资金的来源包括财政拨款（行政经费、事业经费及专项经费）、上级专项拨款和往返款、纳入财政专户的事业性收入、各项往来款等，其支出严格按照年初预算支出计划执行，经审核后，对符合支出标准的予以报销，由财政集中核算中心进行账务处理。
3.备用金的管理与使用。实行限额管理。对纳入国库集中支付与财政集中核算的单位实行备用金限额管理制度，由财政集中核算中心根据被集中单位的日常业务零星开支所需的现金核定，一般不超过1万元，重点用于单位经常性经费支出需要。备用金的使用。备用金主要用于支付零星开支，由单位专职报账人员负责领取、保管，并严格按使用规定支付，定期进行盘点。备用金支付完毕前，单位报账员要及时到财政集中核算中心办理结报，经对预留印鉴及专用报销凭证金额与所附原始凭证累计金额核对无误后，补足备用金限额。严禁透支使用备用金，违者将依法追究部门负责人及报账员的责任。备用金的增加。被集中单位因外出考察或采购物品等特殊情况必须使用现金的，由单位提报增加备用金申请，经财政集中核算中心批准后，由核算中心支付“临时备用金”。活动或事项完成后，报账员要及时办理核销手续，严禁谎报用途，套取备用金。
4.财务交接与报账程序。严格财务交接手续。纳入财政集中核算中心的单位现有银行账户于2006年12月31日前停止使用，并取消了所有银行账户，银行存款余额全部转入核算中心账户，其资金性质与用途不变。2007年1月15日前，在监察、审计部门的监督下，各单位办理完了财务交接，结清了各类账务，将财务和财务资料全部转入财政集中核算中心，各单位不再存有其他银行账户和财务印鉴。各单位原有的各项债权债务，经清理确认后仍分别由各单位享有和承担。严格报账程序。纳入财政集中核算中心的单位，根据所发生的会计业务，由报账员填写统一印制的收、支、转报账凭证，报账凭证所属的原始凭证要归类整理，确保完整齐全。报账员将报账凭证交核算中心审核，审核无误并加盖印章后，将资金信息录入微机，交后台登记相关账目，传递给资金会计，办理相关付款手续。
5.继续完善规章制度。①严格收支结报制度。各单位通过核算中心结算的全部收支结报手续均由本单位专报账员办理。对纳入集中核算的经费，开支标准仍执行各独立结算单位现行内部财务管理制度。各单位结报的支出应控制在单位存款额度内，对超支的款项，核算中心将不办理支付。各单位到核算中心办理收支结报时，应按有送规定提供有效的原始凭证，整理后填制由核算中心提供的专用收入报账凭证或支出报账凭证，支出报账凭证要审批签字后方可报销。②加强票据的管理与使用。核算中心所需的现金支票、转账支票、汇票、电汇等票据由核算中心根据用量统一到开户银行购买。所需收款收据必须用国家统一的正式收据，并由票据管理人员进行登记和管理。各单位办理业务所需票据到预算外资金管理中心领取，并按期报账缴销所用票据，不得自行购买使用统一票据以外的单据，各联次金额必须一致，不许套联复写，作废票据要全联保存并加盖作废章。③单位支出凭证必须做到“五有”。即有合法原始凭证（财政收入、罚票据或税务发票），有具体用途，有经办人签字，有单位负责人审批签字，有核算中心审核签字。④建立单位支取款项复核制度。工资性支出，按财政、人事部门的有关政策规定标准审批后列支；财政部门核定下达的综合预算支出指标总额内的公用经费，由单位负责人按规定审批，经核算中心审核组审核后签字，交前、后台会计复核、编制记账凭证，资金会计办理款项支付；基建修缮、设备购置、专项业务费及各种专项支出，必须进入政府采购程序，单位预算安排的专项支出5000元（含5000元）以下的，由审核组审批，前、后台会计审核无误后，资金会计付款，5000元以上至10000元以下的由单位负责人审批，审核组审核，前、后台会计复核，核算中心负责人签署意见，资金会计付款；凡未列入预算特殊追回支出，必须按预算追加程序由单位写出申请专项资金报告，财政部门根据区领导签署的意见，由财政局相关业务科室下达追加指标文件，总预算或财政专户拨款到核算中心后方可按规定用途支付款项；前、后台会计认为特殊事项或特殊支出，应及时向核算中心负责人报告，由核算中心负责人向领导汇报后按程序办理。⑤明确经费报销和审核原则。核算中心按会计基础工作规范及时处理各集中单位的账务，为集中单位提供真实可靠的会计信息，寓管理于服务之中；集中单位要遵守国家的有关财务规章制度，凡不符合财务规章制度的支出，核算中心有权拒绝办理；核算中心按年初预算办理集中单位支出，原则上不办理无预算支出。集中单位的资金在核算中心余额不足时，核算中心拒付资金；集中单位的专项资金要安批准的项目和用途使用，擅自改变项目内容或扩大使用范围的支出，核算中心拒绝报销；集中单位使用预算外资金上缴上级单位的各种款项，原则上由财政局预算外资金管理中心办理资金结算，不动用现金，上缴款项的原始凭证要及时交核算中心做账务处理。⑥经费支出审批内容。原始凭证是否真实、合法，大小写金额是否相等，项目填列是否齐全，有无单位负责人签字及经办人的签字；追加经费是否有追加经费文件，上级下达专款是否有专款文件；是否按预算规定的范围、内容和规定办理各项开支，有无擅自扩大开支范围、提高开支标准，以及铺张浪费、损公肥私、假公济私等现象；列入政府采购目录的支出项目是否经政府采购中心统一采购，外出采购的，有无经政府采购中心同意，否则一律不报销；会议费是否有支出预算，是否给政府采购中心审批。⑦建立核算中心审核制度。单位所有财政支出凭证都必须经核算中心审核和复核后方可进行会计核算。未经核算中心审核的支出凭证，不得入账。审核发现不合法、不合规的支出发票、凭证或部门资金余额不足时，应及时记录在册并向有关负责人反映，经研究后做出处理决定，必要时可退回原单位，其支出由负责人承担，违反支出管理规定，未经审批或手续不全的支出凭证，从财务账目中剔除，由经办人承担。
（三）国库集中支付全面推行（2012—2017年）
1.基本原则。①明确会计责任主体。恢复预算单位的会计核算权和财务管理权，强化预算单位在财务管理中的主体地位，使预算单位充分享有法律规定的会计主体地位，并承担相应法律责任。②提高资金使用效益。设置科学规范的运行程序，减少资金流转环节，加快资金运行速度，提高资金使用效率，确保资金安全。③强化预算执行约束。加强对预算执行的监督，避免预算执行的随意性，维护预算的法律性、严肃性。④稳步推进分步实施。结合当前实际，兼顾长远设计，有计划、分步骤地推进各项改革措施的落实，确保改革目标的实现。
2.改革内容及要求。完成机关会计集中核算转轨。从2012年9月1日起，区直预算单位的会计核算工作不再由区财政集中核算中心统一组织，改由各单位自行管理，区财政局通过网络在预算单位设置“财政业务综合管理平台”终端，由预算单位具体办理本单位的国库集中支付业务、账务处理和人员工资数据的调整、查询等事宜。实施这项工作的基本原则是坚持财政国库集中支付制度改革的方向，做到“三退三不退”：即退账簿不退账户，各预算单位的会计核算由单位自行组织，但不允许单位开设银行账户；退执行不退支付，预算执行由各预算单位自主组织，但单位的所有资金支付都必须实行财政直接支付和财政授权支付；退核算主体不退监督主体，各预算单位预算执行、财务管理以预算单位为主体，财政部门要对各预算单位的预算指标、用款计划、政府采购、支出用途等实施规范性监督。
工作要求。①完善区级国库集中支付机构。区财政局要在原国库集中支付中心的基础上，进一步完善机构设置、配齐配强人员，确保改革后国库集中支付的相关业务工作顺利开展。②预算单位健全财务管理机构。各预算单位要按照《会计法》的要求，根据工作需要，建立健全财务机构，配足配齐财务管理和核算人员，并指定专人负责国库集中支付的工作联系和业务办理。③建立配套管理体系。加快建立以财政大平台为中心的财政管理信息系统和国库管理操作系统，主要包括预算编制系统、预算执行监督管理系统和会计核算系统等。通过上述管理系统，使各类财政收支在国库单一账户体系中实现高效、安全运行。建立健全现代化银行清算系统，进一步做好人民银行国库与代理银行的清算衔接工作，完善银行清算系统，加快财政资金拨付的到账时间，提高国库单一账户清算业务的效率。④进一步明确部门职责，严肃财经纪律。监察部门要对核算中心转轨进行全过程监督，防止国有资产流失，确保财政资金安全。审计部门要结合财政国库管理制度改革，进一步加强对预算执行情况的审计检查，对政府部门和其他预算执行部门定期进行审计监督。各预算单位要严格按照财务制度建立会计账簿、组织会计核算；严格按照收支两条线的规定加强资金管理，不得坐收坐支、私设小金库；严格执行政府采购、投资评审和各项财经制度，规范经济行为。实行国库集中支付的预算单位原则上不得保留实有资金账户，对于擅自开设银行账户的按有关规定处理。
3.全面启动公务卡改革。主要内容。公务卡制度是以国库单一账户体系为基础，以银行卡为载体的现代财政支付管理制度，是现代财政国库管理制度体系的组成部分。推行公务卡制度是完善国库集中支付制度的重要内容，是加强源头腐败治理的重要举措，有利于提高结算效率，保障资金结算安全，减少预算单位工作量。财政部门要指导预算单位利用公务卡加强财务管理，提高工作效率，并逐步推行强制结算目录。公务卡持有人要严格公务消费和私人消费信息的保密性要求，强化公务卡风险管理，防范信用风险。
工作要求。推行公务卡制度是一项综合性改革，财政、人民银行、预算单位和商业银行要各司其职，密切配合，加强协作，做好公务卡制度改革实施工作。按照上级部署，岱岳区全面推行公务卡改革。财政部门负责制定公务卡管理的有关制度规定，组织公务卡改革培训、选定代理银行等。人民银行负责发卡银行公务卡应用推广的管理指导，建立有效的银行清算汇划系统，营造良好的用卡环境。预算单位负责组织办理、更换公务卡及公务卡报销还款等工作。有关商业代理银行要加强与公务卡管理有关的内部制度规范和信息系统建设，提供良好的公务卡应用环境，在网络和技术上保证刷卡畅通，按照约定的方式及时向持卡人提供消费及还款信息。
4.建立预算执行动态监控机制。为加强预算执行监管，要完善预算执行监控系统，达到系统实时动态、智能预警、综合分析、实用兼容等核心主体功能目标。要加快建立健全预算执行动态监控运作机制，逐步将动态监控范围扩大到所有财政资金和全部预算单位。积极开展与预算管理相关部门的工作互动，真正形成事前事中有效控制、事后跟踪问效的资金支付使用监控模式。建立预算执行动态监控分析报告制度，通过月、季、年报及专项报告等形式，对监控发现的问题及情况进行分类梳理、综合分析、提出对策、反馈效果。根据上述要求，岱岳区将充分发挥财政信息化大平台作用，建立起预警高效、反馈迅速、纠偏及时、控制有力的预算执行监控体系，由财政部门制定具体的运行程序，实施节点控制；各级各部门要密切配合，确保国库改革工作的圆满完成。
二、岳区部门预算管理改革取得的成就
（一）预算执行更加规范高效
通过国库集中支付改革，改变了传统资金支付方式，建立了用款计划、支付审核、综合查询等制度，实现了对资金支付各环节的监督和控制，对于增强预算约束力、保证部门单位按照下达的预算使用财政资金，提供了重要制度保障。各部门、各单位随意调整支出或挪用资金的现象初步得到控制，财政预算的严肃性、规范性大大增强。同时，新制度减少中间环节、提高拨付效率的优势，在促进各项重大政策贯彻落实方面得到了充分发挥。
（二）资金运作更加安全有序
实行国库集中支付改革后，全部预算资金都在国库单一账户体系内运行，资金支付实行电子化操作，并处于财政实时监督之下，资金运行基本实现了公开、透明；财政监管实现了由事后监督向事前、事中监控的转变；设置动态监控系统，对支付的财政资金，进行全程跟踪，为财政资金安全有序运作提供了有力的制度机制保障。
（三）财政保障更加协调有力
国库改革改变了财政拨款和单位具体支付行为在时间上的差异，将单位分散支付改为国库集中支付，财政资金在实际支付行为发生前，全部留存在国库，在一定程度上缓解了库款紧张的被动局面，财政保障能力明显增强，不仅保工资、保运转、保应急、保重点的能力增强了，还能够充分利用单位结余和财政节约资金，集中财力办一些以前想办、该办而办不了的大事，促进了岱岳区经济和社会各项事业的协调发展。
（四）财务管理更加科学精细
国库集中支付这一新的管理理念与运行机制，既体现了财政科学理财、依法理财的内在要求，也在很大程度上促进了相关环节管理水平的提高。一方面，新的支付方式能够及时、准确地将预算执行信息反馈到预算编制环节，形成预算编制与预算执行相互作用、相互促进的有效机制，在很大程度上解决了预算编制与预算执行“两张皮”的问题，促进了预算管理由粗放型、分配型向精细型、绩效型转变。另一方面，国库改革的实施，增强了预算单位自我规范的意识，单位财务管理水平不断提高。
三、岳区区直部门预算管理改革经验启示
（一）加强领导，精心组织，是做好预算管理改革的基本保证
区委、区政府先后两次发文，对推进部门预算管理改革提出明确的指导意见。为加强组织领导，区政府先后两次成立领导小组，组织协调和调度督促工作的开展。在区委、区政府的坚强领导下，各级各部门统一思想，提高认识，强化领导，精心组织，协调配合，认真实施，确保了区直部门三次预算管理改革工作的顺利开展。
（二）强化监督，严肃纪律，是推行预算管理制度改革的关键措施
实施区直部门预算管理制度改革，涉及到部门和单位既得利益，为了防止个别部门单位变相开设账户、隐藏资金、坐收坐支、体外循环、私设“小金库”，财政部门按照工作要求，对工作中的各个方面、各个环节，加大检查调度力度，发现问题及时处理，保证了改革工作平稳推进，顺利进行。
（三）锐意进取，不忘初心，是做好预算管理改革的精神动力
加强财政管理，增收节支，是财政人的初心。在历次改革中，财政人不忘初心，勇于担当，为部门预算体制改革做出了自己的贡献。
四、结语
岱岳区区直部门预算管理经过40年改革发展历程，从分散支出到财政集中核算，再到国库集中支付这一系列的改革，建立和完善国库单一账户体系，资金缴拨实现以财政国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，落实预算单位在财务管理中的主体地位，强化部门预算约束，加大财政资金使用的监督管理力度，提高财政资金的运转效率，增强了政府宏观调控能力，为阳光、精细财政的建立奠定了基础。
深化改革勇闯难关 锐意进取再攀高峰
岱岳区区直部门预算管理改革综述
岱岳区财政局
在中国，部门预算改革中所谓的“部门”具有特定含义，指那些与财政直接发生经费领拔关系的一级预算会计单位。具体岱岳区而言，区直部门预算改革中所指“部门”包括三类：一是区直党政机关及参照公务员管理的事业单位；二是区直公检法司部门；三是区直全额事业单位。加强区直部门预算管理，增收节支，无论在郊区80年代中期到90年代中后期的“吃饭财政”时期，还是之后的“建设型财政”“民生型财政”时期，都具有重要的意义。加强区直部门预算管理，始终是岱岳区财政工作的重中之重，通过2005—2006年区直部门财政集中核算工作试点、2007—2011年区直部门财政集中核算全面推行以及2012年国库集中支付全面推行等一系列改革举措，区直部门预算管理水平不断提高，成效卓著。
一、岳区区直部门预算管理改革历程
历史上，岱岳区是一个农业大区，同时也是工业弱区，财政穷区。80年代中期到90年代中后期的区财政是典型的“吃饭财政”。1985年，区直行政事业单位经费预算管理体制是：全额单位实行“核定预算，包干使用，结余留用”的办法；差额单位实行“定收入、定支出、定补助、结余留用”的办法。这个办法对于调动单位增收节支的积极性，减轻财政资金压力，起到过一定的积极作用。随着时间的推移，部门预算管理体制出现了一些弊端，一是监督机制不健全。部门单位会计工作中存在许多不容忽视的问题，如“小金库”、私设银行账户屡禁不止；“暗箱操作”、做假账、吃回扣、乱收乱罚、滥发滥支、贪污挪用、截留等违反财经纪律现象时有发生。二是财政监督滞后。依赖于运动式的财务大检查、专项治理，往往花费大量人力、财力，问题依然存在，陷入年年检查、禁而不止的怪圈；会计人员素质参差不齐，在现实环境下难以正确履行职责等等。三是长期以来，岱岳区实行的是分散支付制度，财政资金分散使用，大量资金沉淀在各部门、各单位，资金使用效率较低；财政可支配资金紧张，政府调控能力不强，部门单位挤占、截留挪用财政性资金的现象难以禁绝。
2005年，上述矛盾空前激化。为了从源头、制度上解决问题，岱岳区决定自2005年起，对区直行政事业单位资金实行国库集中支付为核心的财政集中核算试点工作，拉开了区直部门预算管理体制改革序幕。
（一）区直部门财政集中核算工作试点展开（2005—2006年）
1.成立试点工作领导小组。2005年2月，区委、区政府印发《关于对区直行政事业单位资金实行国库集中支付试点工作的意见》，就财政集中核算试点工作作出明确规定。成立国库集中支付试点工作领导小组，区长任组长，常务副区长、分工副区长任副组长，区检察院、法院、财政、审计等7个部门负责人为成员，具体负责组织协调和调度督导工作。领导小组下设办公室，办公室设在财政局。
2.财政集中核算的意义。财政集中核算的着眼点在国库集中支付，即按照公共财政的内在要求，资金拨付以国库集中支付为主要形式的财政国库资金制度。推行国库集中支付，是对当前会计管理制度和财政管理体制的有益探索，也是对传统的财政管理方式的改革，是财政制度的重大创新。避免了过去长期实行的分散支付制度带来的弊端。实行国库集中支付，一是有利于强化财政监督，提高财政资金的使用效益。实行国库集中支付后，取消行政事业单位在银行开设的账户，将资金集中存放在支付中心的账户上，由财政部门对资金实行统一调度和管理，使预算支出的整个过程都处于有效的监督管理下，可有效防止挤占、挪用、浪费现象，增加财政支出的透明度。通过改革财政资金拨付方式，建立国库单一账户体系，实现资金“直达”，资金安排与使用更加公开、公平和公正，可以确保支出信息真实、准确，维护预算的完整性和严肃性，对资金的监督管理更加规范，从而真正实现“阳光财政”。二是有利于降低行政管理成本。在会计分散核算制度下，大部分单位设立了专门机构，按会计、出纳等工作岗位配备了相应的工作人员，行政管理成本较高。实行国库集中支付后，可以减少支付环节，能够有效地降低行政管理成本。三是有利于提高会计信息质量。实行国库集中支付后，将原单位分散的会计核算变为集中会计核算，会计业务从单位分离出来，使会计人员能够相对独立地行使监督职权，有利于提高会计信息的质量。四是有利于资金的合理调度使用。倡导艰苦奋斗、过紧日子的思想，推进反腐倡廉工作。
3.确定试点范围。开展试点工作的单位有：区政府办公室、财政局、计生局、计生站、教育局、行政审批中心、预算外资金管理中心、政府采购中心、区政大楼管理中心、区属各学校。
4.设立机构，建章立制。区里成立区直行政事业单位国库集中支付中心，作为区直行政事业单位实行国库集中支付、财政集中核算的职能部门，对纳入支付中心各单位的财务活动全过程管理和监督。财政局先后印发了《区直行政事业单位国库集中支付管理办法（试行）》《区直行政事业单位国库集中支付实施细则》等七个文件规定，建章立制，从制度上保证了财政集中核算工作的顺利开展。
（二）区直部门财政集中核算全面推行（2007—2011年）
区直部门财政集中核算经过两年的试点，成效显著，获得相关多方的高度认可。为进一步加强全区行政事业单位财务管理，推进会计管理体制改革，强化财政监督，提高理财水平，根据上级有关要求，区委、区政府研究决定，在区直行政、全额事业单位全面推行国库集中支付与财政集中核算制度。成立区直国库集中支付与财政集中核算工作领导小组，组织协调和调度督导工作的开展情况，领导小组办公室设在财政局，局长兼任办公室主任。同时统一组织考试，从区财政局现有人员和区直部门会计人员中择优录取8名人员充实到核算中心开展工作。
1.总体要求和主要内容。总体要求。在18个区直全额预算单位开展国库集中支付试点工作的基础上，从2007年1月起，将区直行政、全额事业单位全部纳入国库集中支付与财政集中核算范围。差额、自收自支单位暂不纳入，待条件成熟后再纳入。纳入财政集中核算中心的单位，在保持预算单位财务管理权基本不变的基础上，取消各单位在金融机构的各类存款账户，逐步建立以国库单一账户为基础的集中支付管理制度。主要内容。①收入管理。按照国库集中支付的管理方式，预算收入执行单位的所有收入直接缴入国库，各类征缴结算或退库一律通过财政账户结算缴拨，行政事业单位的所有非税收入一律通过银行代收点直接缴入财政专户，属于应缴预算的非税收入，由财政部门从非税收入专户中及时缴入国库。②账户管理。取消各预算单位所有银行账户，由财政集中核算中心统一开设银行账户。财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，按收入和支出设置分类账；在商业银行开设零余额账户，用于与代理银行的清算。财政集中核算中心在商业银行开设预算单位零余额账户，用于授权支付业务的办理。③账务核算。各预算单位取消原会计岗位，只保留一名报账员；撤销银行账户。现金、转账、汇总等资金结算，行政经费、事业费、专款的拨入、支出，往来款项的收付及日常会计核算监督、会计报表编制、会计档案管理等工作，统一转入财政集中核算中心办理。④支出管理。按照国库集中支付的管理方式，单位的大额支出和固定性支出实行直接支付方式，由国库直接支付给供应商；零星支出实行授权支付方式，通过财政集中核算中心开设的“零余额账户”核算，由国库集中支付中心授权后，财政集中核算中心代替单位办理。⑤会计档案管理。各单位会计档案由财政集中核算中心统一保管、编目、立卷、归档，以便于查账、审批、利用和管理。次年初，账、表、凭证移交给集中单位存档，财政部门只存留电子档案。
2.严格资金管理。坚持“三不变”原则。纳入财政集中核算中心后，单位的财务收支自主权不变，内部理财机制不变，预算安排的资金使用权不变，年初预算仍由财政部门负责审核并下达到各单位。纳入财政集中核算中心的单位，要把所有资金纳入财政集中核算中心进行核算和账务处理。资金的来源包括财政拨款（行政经费、事业经费及专项经费）、上级专项拨款和往返款、纳入财政专户的事业性收入、各项往来款等，其支出严格按照年初预算支出计划执行，经审核后，对符合支出标准的予以报销，由财政集中核算中心进行账务处理。
3.备用金的管理与使用。实行限额管理。对纳入国库集中支付与财政集中核算的单位实行备用金限额管理制度，由财政集中核算中心根据被集中单位的日常业务零星开支所需的现金核定，一般不超过1万元，重点用于单位经常性经费支出需要。备用金的使用。备用金主要用于支付零星开支，由单位专职报账人员负责领取、保管，并严格按使用规定支付，定期进行盘点。备用金支付完毕前，单位报账员要及时到财政集中核算中心办理结报，经对预留印鉴及专用报销凭证金额与所附原始凭证累计金额核对无误后，补足备用金限额。严禁透支使用备用金，违者将依法追究部门负责人及报账员的责任。备用金的增加。被集中单位因外出考察或采购物品等特殊情况必须使用现金的，由单位提报增加备用金申请，经财政集中核算中心批准后，由核算中心支付“临时备用金”。活动或事项完成后，报账员要及时办理核销手续，严禁谎报用途，套取备用金。
4.财务交接与报账程序。严格财务交接手续。纳入财政集中核算中心的单位现有银行账户于2006年12月31日前停止使用，并取消了所有银行账户，银行存款余额全部转入核算中心账户，其资金性质与用途不变。2007年1月15日前，在监察、审计部门的监督下，各单位办理完了财务交接，结清了各类账务，将财务和财务资料全部转入财政集中核算中心，各单位不再存有其他银行账户和财务印鉴。各单位原有的各项债权债务，经清理确认后仍分别由各单位享有和承担。严格报账程序。纳入财政集中核算中心的单位，根据所发生的会计业务，由报账员填写统一印制的收、支、转报账凭证，报账凭证所属的原始凭证要归类整理，确保完整齐全。报账员将报账凭证交核算中心审核，审核无误并加盖印章后，将资金信息录入微机，交后台登记相关账目，传递给资金会计，办理相关付款手续。
5.继续完善规章制度。①严格收支结报制度。各单位通过核算中心结算的全部收支结报手续均由本单位专报账员办理。对纳入集中核算的经费，开支标准仍执行各独立结算单位现行内部财务管理制度。各单位结报的支出应控制在单位存款额度内，对超支的款项，核算中心将不办理支付。各单位到核算中心办理收支结报时，应按有送规定提供有效的原始凭证，整理后填制由核算中心提供的专用收入报账凭证或支出报账凭证，支出报账凭证要审批签字后方可报销。②加强票据的管理与使用。核算中心所需的现金支票、转账支票、汇票、电汇等票据由核算中心根据用量统一到开户银行购买。所需收款收据必须用国家统一的正式收据，并由票据管理人员进行登记和管理。各单位办理业务所需票据到预算外资金管理中心领取，并按期报账缴销所用票据，不得自行购买使用统一票据以外的单据，各联次金额必须一致，不许套联复写，作废票据要全联保存并加盖作废章。③单位支出凭证必须做到“五有”。即有合法原始凭证（财政收入、罚票据或税务发票），有具体用途，有经办人签字，有单位负责人审批签字，有核算中心审核签字。④建立单位支取款项复核制度。工资性支出，按财政、人事部门的有关政策规定标准审批后列支；财政部门核定下达的综合预算支出指标总额内的公用经费，由单位负责人按规定审批，经核算中心审核组审核后签字，交前、后台会计复核、编制记账凭证，资金会计办理款项支付；基建修缮、设备购置、专项业务费及各种专项支出，必须进入政府采购程序，单位预算安排的专项支出5000元（含5000元）以下的，由审核组审批，前、后台会计审核无误后，资金会计付款，5000元以上至10000元以下的由单位负责人审批，审核组审核，前、后台会计复核，核算中心负责人签署意见，资金会计付款；凡未列入预算特殊追回支出，必须按预算追加程序由单位写出申请专项资金报告，财政部门根据区领导签署的意见，由财政局相关业务科室下达追加指标文件，总预算或财政专户拨款到核算中心后方可按规定用途支付款项；前、后台会计认为特殊事项或特殊支出，应及时向核算中心负责人报告，由核算中心负责人向领导汇报后按程序办理。⑤明确经费报销和审核原则。核算中心按会计基础工作规范及时处理各集中单位的账务，为集中单位提供真实可靠的会计信息，寓管理于服务之中；集中单位要遵守国家的有关财务规章制度，凡不符合财务规章制度的支出，核算中心有权拒绝办理；核算中心按年初预算办理集中单位支出，原则上不办理无预算支出。集中单位的资金在核算中心余额不足时，核算中心拒付资金；集中单位的专项资金要安批准的项目和用途使用，擅自改变项目内容或扩大使用范围的支出，核算中心拒绝报销；集中单位使用预算外资金上缴上级单位的各种款项，原则上由财政局预算外资金管理中心办理资金结算，不动用现金，上缴款项的原始凭证要及时交核算中心做账务处理。⑥经费支出审批内容。原始凭证是否真实、合法，大小写金额是否相等，项目填列是否齐全，有无单位负责人签字及经办人的签字；追加经费是否有追加经费文件，上级下达专款是否有专款文件；是否按预算规定的范围、内容和规定办理各项开支，有无擅自扩大开支范围、提高开支标准，以及铺张浪费、损公肥私、假公济私等现象；列入政府采购目录的支出项目是否经政府采购中心统一采购，外出采购的，有无经政府采购中心同意，否则一律不报销；会议费是否有支出预算，是否给政府采购中心审批。⑦建立核算中心审核制度。单位所有财政支出凭证都必须经核算中心审核和复核后方可进行会计核算。未经核算中心审核的支出凭证，不得入账。审核发现不合法、不合规的支出发票、凭证或部门资金余额不足时，应及时记录在册并向有关负责人反映，经研究后做出处理决定，必要时可退回原单位，其支出由负责人承担，违反支出管理规定，未经审批或手续不全的支出凭证，从财务账目中剔除，由经办人承担。
（三）国库集中支付全面推行（2012—2017年）
1.基本原则。①明确会计责任主体。恢复预算单位的会计核算权和财务管理权，强化预算单位在财务管理中的主体地位，使预算单位充分享有法律规定的会计主体地位，并承担相应法律责任。②提高资金使用效益。设置科学规范的运行程序，减少资金流转环节，加快资金运行速度，提高资金使用效率，确保资金安全。③强化预算执行约束。加强对预算执行的监督，避免预算执行的随意性，维护预算的法律性、严肃性。④稳步推进分步实施。结合当前实际，兼顾长远设计，有计划、分步骤地推进各项改革措施的落实，确保改革目标的实现。
2.改革内容及要求。完成机关会计集中核算转轨。从2012年9月1日起，区直预算单位的会计核算工作不再由区财政集中核算中心统一组织，改由各单位自行管理，区财政局通过网络在预算单位设置“财政业务综合管理平台”终端，由预算单位具体办理本单位的国库集中支付业务、账务处理和人员工资数据的调整、查询等事宜。实施这项工作的基本原则是坚持财政国库集中支付制度改革的方向，做到“三退三不退”：即退账簿不退账户，各预算单位的会计核算由单位自行组织，但不允许单位开设银行账户；退执行不退支付，预算执行由各预算单位自主组织，但单位的所有资金支付都必须实行财政直接支付和财政授权支付；退核算主体不退监督主体，各预算单位预算执行、财务管理以预算单位为主体，财政部门要对各预算单位的预算指标、用款计划、政府采购、支出用途等实施规范性监督。
工作要求。①完善区级国库集中支付机构。区财政局要在原国库集中支付中心的基础上，进一步完善机构设置、配齐配强人员，确保改革后国库集中支付的相关业务工作顺利开展。②预算单位健全财务管理机构。各预算单位要按照《会计法》的要求，根据工作需要，建立健全财务机构，配足配齐财务管理和核算人员，并指定专人负责国库集中支付的工作联系和业务办理。③建立配套管理体系。加快建立以财政大平台为中心的财政管理信息系统和国库管理操作系统，主要包括预算编制系统、预算执行监督管理系统和会计核算系统等。通过上述管理系统，使各类财政收支在国库单一账户体系中实现高效、安全运行。建立健全现代化银行清算系统，进一步做好人民银行国库与代理银行的清算衔接工作，完善银行清算系统，加快财政资金拨付的到账时间，提高国库单一账户清算业务的效率。④进一步明确部门职责，严肃财经纪律。监察部门要对核算中心转轨进行全过程监督，防止国有资产流失，确保财政资金安全。审计部门要结合财政国库管理制度改革，进一步加强对预算执行情况的审计检查，对政府部门和其他预算执行部门定期进行审计监督。各预算单位要严格按照财务制度建立会计账簿、组织会计核算；严格按照收支两条线的规定加强资金管理，不得坐收坐支、私设小金库；严格执行政府采购、投资评审和各项财经制度，规范经济行为。实行国库集中支付的预算单位原则上不得保留实有资金账户，对于擅自开设银行账户的按有关规定处理。
3.全面启动公务卡改革。主要内容。公务卡制度是以国库单一账户体系为基础，以银行卡为载体的现代财政支付管理制度，是现代财政国库管理制度体系的组成部分。推行公务卡制度是完善国库集中支付制度的重要内容，是加强源头腐败治理的重要举措，有利于提高结算效率，保障资金结算安全，减少预算单位工作量。财政部门要指导预算单位利用公务卡加强财务管理，提高工作效率，并逐步推行强制结算目录。公务卡持有人要严格公务消费和私人消费信息的保密性要求，强化公务卡风险管理，防范信用风险。
工作要求。推行公务卡制度是一项综合性改革，财政、人民银行、预算单位和商业银行要各司其职，密切配合，加强协作，做好公务卡制度改革实施工作。按照上级部署，岱岳区全面推行公务卡改革。财政部门负责制定公务卡管理的有关制度规定，组织公务卡改革培训、选定代理银行等。人民银行负责发卡银行公务卡应用推广的管理指导，建立有效的银行清算汇划系统，营造良好的用卡环境。预算单位负责组织办理、更换公务卡及公务卡报销还款等工作。有关商业代理银行要加强与公务卡管理有关的内部制度规范和信息系统建设，提供良好的公务卡应用环境，在网络和技术上保证刷卡畅通，按照约定的方式及时向持卡人提供消费及还款信息。
4.建立预算执行动态监控机制。为加强预算执行监管，要完善预算执行监控系统，达到系统实时动态、智能预警、综合分析、实用兼容等核心主体功能目标。要加快建立健全预算执行动态监控运作机制，逐步将动态监控范围扩大到所有财政资金和全部预算单位。积极开展与预算管理相关部门的工作互动，真正形成事前事中有效控制、事后跟踪问效的资金支付使用监控模式。建立预算执行动态监控分析报告制度，通过月、季、年报及专项报告等形式，对监控发现的问题及情况进行分类梳理、综合分析、提出对策、反馈效果。根据上述要求，岱岳区将充分发挥财政信息化大平台作用，建立起预警高效、反馈迅速、纠偏及时、控制有力的预算执行监控体系，由财政部门制定具体的运行程序，实施节点控制；各级各部门要密切配合，确保国库改革工作的圆满完成。
二、岳区部门预算管理改革取得的成就
（一）预算执行更加规范高效
通过国库集中支付改革，改变了传统资金支付方式，建立了用款计划、支付审核、综合查询等制度，实现了对资金支付各环节的监督和控制，对于增强预算约束力、保证部门单位按照下达的预算使用财政资金，提供了重要制度保障。各部门、各单位随意调整支出或挪用资金的现象初步得到控制，财政预算的严肃性、规范性大大增强。同时，新制度减少中间环节、提高拨付效率的优势，在促进各项重大政策贯彻落实方面得到了充分发挥。
（二）资金运作更加安全有序
实行国库集中支付改革后，全部预算资金都在国库单一账户体系内运行，资金支付实行电子化操作，并处于财政实时监督之下，资金运行基本实现了公开、透明；财政监管实现了由事后监督向事前、事中监控的转变；设置动态监控系统，对支付的财政资金，进行全程跟踪，为财政资金安全有序运作提供了有力的制度机制保障。
（三）财政保障更加协调有力
国库改革改变了财政拨款和单位具体支付行为在时间上的差异，将单位分散支付改为国库集中支付，财政资金在实际支付行为发生前，全部留存在国库，在一定程度上缓解了库款紧张的被动局面，财政保障能力明显增强，不仅保工资、保运转、保应急、保重点的能力增强了，还能够充分利用单位结余和财政节约资金，集中财力办一些以前想办、该办而办不了的大事，促进了岱岳区经济和社会各项事业的协调发展。
（四）财务管理更加科学精细
国库集中支付这一新的管理理念与运行机制，既体现了财政科学理财、依法理财的内在要求，也在很大程度上促进了相关环节管理水平的提高。一方面，新的支付方式能够及时、准确地将预算执行信息反馈到预算编制环节，形成预算编制与预算执行相互作用、相互促进的有效机制，在很大程度上解决了预算编制与预算执行“两张皮”的问题，促进了预算管理由粗放型、分配型向精细型、绩效型转变。另一方面，国库改革的实施，增强了预算单位自我规范的意识，单位财务管理水平不断提高。
三、岳区区直部门预算管理改革经验启示
（一）加强领导，精心组织，是做好预算管理改革的基本保证
区委、区政府先后两次发文，对推进部门预算管理改革提出明确的指导意见。为加强组织领导，区政府先后两次成立领导小组，组织协调和调度督促工作的开展。在区委、区政府的坚强领导下，各级各部门统一思想，提高认识，强化领导，精心组织，协调配合，认真实施，确保了区直部门三次预算管理改革工作的顺利开展。
（二）强化监督，严肃纪律，是推行预算管理制度改革的关键措施
实施区直部门预算管理制度改革，涉及到部门和单位既得利益，为了防止个别部门单位变相开设账户、隐藏资金、坐收坐支、体外循环、私设“小金库”，财政部门按照工作要求，对工作中的各个方面、各个环节，加大检查调度力度，发现问题及时处理，保证了改革工作平稳推进，顺利进行。
（三）锐意进取，不忘初心，是做好预算管理改革的精神动力
加强财政管理，增收节支，是财政人的初心。在历次改革中，财政人不忘初心，勇于担当，为部门预算体制改革做出了自己的贡献。
四、结语
岱岳区区直部门预算管理经过40年改革发展历程，从分散支出到财政集中核算，再到国库集中支付这一系列的改革，建立和完善国库单一账户体系，资金缴拨实现以财政国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，落实预算单位在财务管理中的主体地位，强化部门预算约束，加大财政资金使用的监督管理力度，提高财政资金的运转效率，增强了政府宏观调控能力，为阳光、精细财政的建立奠定了基础。