第一节 管理机构
1988年3月，撤销县农牧局土地管理科，设临朐县土地管理局，隶属县政府，
为正科级行政单位。局内设“一室两科”(办公室、用地科、地籍科) 。1990年3
月，各乡镇均设土地管理所，隶属乡镇政府。1993年11月，县、乡镇机构改革，
成立临朐县规划国土矿产局， 定编19人。1994年8月，其规划管理职能整建制转
移至临朐县城乡建设委员会。同年12月，矿产管理职能又整建制转移至临朐县矿
产总公司。县规划国土矿产局随即撤销，成立临朐县规划国土局，隶属县政府。
内设“一室三科”(办公室、用地科、地籍科、监察科) 和两个事业站、所(土地
勘测规划站、土地评估交易所)。1995年3月，增设档案室。1997年12月和1999年
7月又分别增设 (县土地登记处、 县土地开发整理中心) 两个副科级事业单位。
2000年，全局共有在编干部职工51人，其中行政16人，事业35人。
第二节 土地现状
临朐县于1983年进行第二次土壤普查，按《全国第二次土壤普查暂行技术规
程》 规定，全县已利用的土地未有一级地，仅划为二到七6个级别，另将不能利
用的石质山岭划为八级地， 故全县土地共划为7个级别，其中二、三、四级地为
农业用地，五、六、七级为林、牧业用地。二级地面积8.90万亩，占全县已利用
土地面积的3.67%； 三级地面积86.31万亩， 占35.62%； 四级地61.11万亩，占
25.22%； 五级地51.31万亩， 占21.18%；六级地26.81万亩，占11.07%；七级地
7.85万亩， 占3.24%；八级地为石质山岭，农、林、牧均不能利用，面积约30余
万亩。1996年前，全县总面积为275.25万亩。1996年原白塔乡大部分划入昌乐县
后总面积减为274.95万亩。 到2000年全县已利用的土地面积中耕地76.44万亩，
园地30.12万亩(果园28.74万亩，桑园1.36万亩，其它园地0.02万亩)，林地71.9
万亩 (有林地47.49万亩，灌木林地2.49万亩，疏林地15.61万亩，未成林地3.61
万亩，迹地1.79万亩，苗圃0.91万亩) ，居民点及工矿用地23.34万亩(建置镇用
地2.7万亩，农村居民点用地18.63万亩，独立工矿用地1.72万亩，特殊用地0.29
万亩)，交通用地3.68万亩(公路用地1.33万亩，铁路用地0.08万亩，农村道路用
地2.27万亩)，水域18.61万亩，荒山荒地17.90万亩，未利用土地32.96万亩。全
县土地资源人均占有少，质量差别大，是潍坊市土地条件较差的县份之一。
第三节 土地规划
一、总体规划
临朐县自1990年至1994年4月， 根据《中华人民共和国土地管理法》和省、
市主管部门的部署，本着保护土地、合理利用土地、协调各业用地的原则，应用
全县土地普查、土地资源调查等规范数据，编写完成第一个比较系统完整的《临
朐县土地利用总体规划》 。 同时，还撰写《实施土地规划，强化土地管理》、
《临朐县土地利用现状分析》、《临朐县土地适宜性评价》、《临朐县土地需求
量预测》、《临朐县用地区划研究》等专题研究报告。编制完成临朐县1∶50000
土地利用总体规划图、 现状图。 该规划期限为1990年至2000年， 规划总面积
274.95万亩，对全县各类土地用途均作出详尽科学的规划。此次规划成果达到国
内同类研究的先进水平，并获得山东省土地管理局优秀科技成果三等奖。1997年
9月至1998年4月，根据《中共中央关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通
知》(中发［1997］11号)和《中共山东省委关于加强土地管理，切实保护耕地的
通知》(鲁发［1997］9号) 文件精神，按照可持续发展战略和耕地总量动态平衡
的要求，对全县首轮土地利用总体规划进行修编，重新编制临朐县土地利用总体
规划和规划图、现状图、基本农田保护图等规划文件和图例，同时编写《临朐县
耕地保护与实现耕地总量动态平衡研究》、《临朐县城镇土地利用问题研究》两
项专题报告。 1998年4月，新规划顺利通过山东省和潍坊市的专家组评审。2000
年10月，省政府批复实施。这次土地利用总体规划修编，规划基期为1997年，目
标期为2010年。此规划要求在目标期内实现耕地总量只能增加，不能减少，并努
力做到耕地质量逐步提高。规划期内，耕地减少量控制在1.45万亩 (其中建设用
耕地控制在0.90万亩，退耕0.40万亩，灾毁0.15万亩) ，土地开发整理增加耕地
2.10万亩， 净增耕地达到0.57万亩，期末耕地总面积达到86.19万亩，基本农田
保护面积76.20万亩，保护率89%；森林覆盖率由21%提高到40%。以上指标全部分
解落实到各乡镇，按规划确定的土地用途和面积严格安排和审批建设用地。
二、专项规划
在编制全县土地利用总体规划的同时，还编制完成《临朐县基本农田保护区
规划》、《临朐县未利用土地区域开发规划》两个专项规划。前者规划全县基本
农田保护区面积为91.50万亩，耕地保护率95.5%。全县实有未利用土地总面积为
74.50万亩，可开发为耕地的3万亩。后者规划目标是1991～1995年重点开发平原
地区的荒草地、 田坎、隙地为35万亩，开发增加耕地1.5万亩；1996～2000年开
发余下的未利用耕地25万亩， 开发增加耕地1.5万亩。《临朐县未利用土地区域
开发规划》获山东省土地管理局优秀成果一等奖、国家土地管理局优秀科技成果
三等奖。
第四节 土地使用制度改革
1988年前，临朐县土地使用一直沿袭“三无”做法，即无偿、无期限、无流
动。 1992年5月县政府制定《临朐县城规划区内统一征拨土地暂行办法》，县内
建设用地全部实行政府统一征地，并对征用土地补偿划分五级，明确每级补偿费
标准。由政府土地行政主管部门与被征地单位签订征用土地协议，改变过去由用
地单位与被征地单位协商征用土地价格的做法。 同年8月，县政府制定《临朐县
国有土地使用权出让和转让暂行办法》、《临朐县外商投资企业用地管理暂行规
定》，实施土地使用制度“三无”变“三有”的改革，即由无偿使用变为有偿使
用，由无限期使用变为有限期使用，由土地使用权不允许流动变为可以依法流动。
土地转让、出租、抵押开始向规范有序发展。至1996年，全县非农业建设用地除
法律规定可以划拨的以外，已全部实行有偿使用。
农村宅基地有偿使用， 1989年5月在县内七贤镇初家庄村先行试点，继而全
县推开。县政府颁发《临朐县农村宅基地有偿使用暂行规定》 (临政发［1989］
40号) 。农村宅基地有偿使用收取的资金实行村庄所有乡镇管理的办法，主要用
于村庄基础设施建设。通过实行宅基地有偿使用，使县内农村“建房热”得到缓
解，对落实土地基本国策，促进农村社会稳定，加快农村基础设施建设起到一定
的积极推动作用。1993年6月，为减轻农民负担，依据中办发［1993］10号文件，
农村宅基地有偿使用费停止收取。
国有土地使用权有偿转让、出租和抵押，自1997年始，全县实行注册登记和
变更登记制度，纳入依法管理机制。至2000年底，共办理土地使用权转让151宗，
抵押手续204宗，逐步形成公开、公正、公平、完善有序的二、三级市场体系。
土地分等定级， 于1995年5月至10月完成。对北起临朐镇的大陡沟村、教场
村南，南至临朐镇的卢家庄村和七贤镇的弥南村，东至营子镇的吴家庙村，西至
临朐镇的城西马家庄村，总面积约33平方公里的土地，按商业、住宅、工业三个
类别划分为一、二、三等级，其中一级地集中在城区中心的临朐路与龙泉路、粟
山路与朐山路之间；二级地分布于铁路以东至弥河以西，南北分别至开发区、外
加朐山前部分；三级地分布于一、二级以外的部分。此项工作成果曾获山东省土
地管理优秀成果一等奖。
1995年临朐县城区各类用地基准地价表
表2-4
单位：元/平方米
┌──────┬───┬───┬───┐
│级别地价用途│一级地│二级地│三级地│
├──────┼───┼───┼───┤
│商业用地 │670 │520 │430 │
├──────┼───┼───┼───┤
│住宅用地 │260 │160 │90 │
├──────┼───┼───┼───┤
│工业用地 │190 │150 │100 │
└──────┴───┴───┴───┘
宗地评估。1993年成立临朐县土地评估交易所，负责对企业改制、兼并、破
产、重组上市、司法仲裁涉及的土地资产处置、土地使用权出让、转让、出租、
抵押的宗地进行评估。至2000年底，全县累计评估土地1262宗。其主要方法为市
场比较法、收益还原法、成本逼近法、剩余法和基准地价系数修订法等五种地价
评估方法。
第五节 建设用地管理
1998年底之前，临朐县建设用地按以下审批权限审批：国家建设征用划拨耕
地1000亩以上，其他土地2000亩以上，报国务院批准；征用划拨耕地和其他土地
30亩以上报省政府批准；征用划拨耕地和其他土地30亩以下报潍坊市政府批准；
征用划拨耕地3亩以下，其他土地10亩以下，由县政府批准；农村居民新建住宅，
使用耕地的，经乡镇政府审核后，报县政府批准，使用原有宅基地、村内空闲地
和其他土地的，由乡镇政府批准。1999年1月1日《中华人民共和国土地管理法》
修订实施后， 对建设用地占用基本农田和基本农田以外耕地超过525亩的，占用
其他土地超过1050亩的须报国务院批准，征用上述规定以外土地的，报省政府批
准。具体规定是，占用土地30亩以下的由县政府批准并逐级报省政府备案。占用
土地30亩以上120亩以下的报市政府批准并报省政府备案。占用土地120亩以上的，
报省政府批准。其中，凡涉及农用地转为建设用地的，全部办理农用地转用审批
手续。在县土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为
实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次报省政府批
准；在乡镇土地利用总体规划确定的村庄和集镇建设用地规模范围内，为实施该
规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次报市政府批准。临
朐县在审批建设用地时遵循的原则是“一保、二严、八不批”。即“一保”，保
国家和省、市重点建设项目；“二严”，严格计划管理，严格用地标准；“八不
批”，无建设用地计划指标通知书不批，无当年投资计划不批，项目不经论证和
效益差的不批，超申请计划指标不批，资金不落实不批，不符合城乡建设规划不
批，有污染的项目无治理措施不批，能用非耕地而占用可耕地的不批。
对农村宅基地的管理，1988年11月，县政府制定《关于加强农村建房管理的
暂行规定》(临政发［1988］67号)。文件规定，农民建房实行计划管理和民主管
理制度，对农民建房户数、占地面积、建房面积实行指标控制，乡镇的年度计划
指标统筹使用，村民委员会提报的村民建房计划及批准的建房户由村民大会或村
民代表会议讨论通过，并张榜公布。同时，对建房用地的审批程序也作出规定，
凡符合建房条件的农户，必须向村民委员会写出申请，经村民大会或村民代表会
议讨论议决。使用耕地的，由乡镇政府审核，报县政府批准，按每平方米2.15元
向财政部门缴纳耕地占用税。 使用非耕地的，由乡镇政府批准。1990年5月，省
政府发出《关于进一步加强农村宅基地管理工作的通知》，临朐根据此通知要求，
规定农村住宅建设坚持先规划、后建设的原则。在村庄规划批准之前，土地管理
部门一律不审批建房用地，加强农民建房计划管理，当年的农村居民建房用地计
划控制指标要逐级落实到村，不得突破，并公布于众，接受群众监督，对农村两
委干部实行“双层审批制度”，规定对村委会正、副主任，村党支部正、副书记
申请办理建房用地，首先经乡镇政府或党委审查批准后，方可申请办理建房用地
手续。 1997年5月，潍坊市委、市政府对村民建房用地审批权限上收，规定今后
村民建房用地由乡镇政府审核，县政府审批，村民每户超过标准的宅基地要依法
收归集体，个别无法收回的，采取与承包田相挂钩的政策。自1998年，全县开始
分批分期治理“空心村”，经三年努力，共治理250个村，扒掉旧房14430间，通
街巷1380条，共收回土地1730亩。
凡建设用地，临朐实施的审批程序为：用地单位向土地管理部门提出申请→
土地管理部门拟定征地方案→按权限审批土地→划拨土地→颁发土地证。在此过
程中，县土管部门坚持实行批前考察，批中服务，批后监督的全程管理模式，取
得良好成绩。199 4年，临朐被国家土地管理局评为全国建设用地管理先进县。
1988～2000年全县审批非农业建设用地统计表
表2-5
单位：亩
┌──┬──────┬──────┬──────┬────┐
│年份│国家建设用地│乡镇集体用地│农民建房用地│合计 │
├──┼──────┼──────┼──────┼────┤
│1988│323.31 │221.94 │920 │1465.25 │
├──┼──────┼──────┼──────┼────┤
│1989│95 │100 │570 │765 │
├──┼──────┼──────┼──────┼────┤
│1990│178.7 │186.5 │428 │793.2 │
├──┼──────┼──────┼──────┼────┤
│1991│197.5 │281.5 │124.5 │603.5 │
├──┼──────┼──────┼──────┼────┤
│1992│425.1 │702.9 │154.5 │1309.5 │
├──┼──────┼──────┼──────┼────┤
│1993│1235.1 │522.2 │89.7 │1847 │
├──┼──────┼──────┼──────┼────┤
│1994│358.8 │359 │114.75 │832.55 │
├──┼──────┼──────┼──────┼────┤
│1995│238.5 │484.5 │186 │909 │
├──┼──────┼──────┼──────┼────┤
│1996│564.61 │309.6 │36.7 │910.91 │
├──┼──────┼──────┼──────┼────┤
│1997│150 │2610 │112 │2872 │
├──┼──────┼──────┼──────┼────┤
│1998│166 │112 │379 │657 │
├──┼──────┼──────┼──────┼────┤
│1999│375 │150 │716 │1241 │
├──┼──────┼──────┼──────┼────┤
│2000│513 │130 │911 │1554 │
└──┴──────┴──────┴──────┴────┘
第六节 地籍管理
土地资源调查 1987年4月始至1989年10月止， 临朐对全县土地利用现状进
行详查， 这是自建国以来全县对土地资源的首次详查。1990年1月，山东省土地
资源调查办公室组织专家、技术人员对临朐本次调查进行全面技术检查验收，认
为调查质量达到全国《土地利用现状调查技术规程》及省有关规定的要求。该次
土地资源调查共取得七项成果：⑴查清全县土地的数量、分布及利用现状，编制
完成县、乡镇、村三级土地利用现状分类面积统计表；⑵编制完成乡镇1∶10000
土地利用现状图和全县1∶50000土地利用现状图；⑶编制完成全县1∶10000分幅
土地权属界线图；⑷编制完成县、乡镇土地边界接合图；⑸编写完成乡镇土地资
源调查说明书和县土地资源调查报告；⑹完成土地初始登记、统计，建立地籍档
案；⑺完成耕地坡度分级并编制全县耕地坡度分级面积统计表和绘制耕地坡度分
级图。土地资源调查结束后，1990年全县又开始依据土地资源调查的成果进行土
地变更调查工作，至1996年10月后，此项工作开始走上正轨，对土地利用现状图
进行一年一变更，并把土地变更调查数据全部输入微机，同时进行变更数据汇总
上报。
地籍调查 自1994年3月始， 开展对县城城区地籍调查工作，该项工作严格
按照《城镇地籍调查规程》和《土地登记规则》的要求，历时一年时间，圆满完
成。这次调查，完成县城区3859宗土地的权属调查和10857个界址点的布设工作；
建立县城区GPS控制网，布点10个，控制面积45平方公里；完成县城区7.7平方公
里的地籍调查工作， 绘制完成1∶500的分幅地籍图184幅，宗地图3859幅；
查清城区地点、面积、权属、用途等情况。此次调查成果荣获山东省土地管理局
科技进步一等奖。 1996年6月至1997年10月，又对县内16个建制镇的镇区进行地
籍调查工作。此次调查共调查面积46.2平方公里，建立临朐县D级GPS控制网，布
点73个，绘制1∶1000地籍图304幅和宗地图7609幅。此次调查成果全部输入
微机，并获得国家土地管理局科技进步三等奖，省土地管理局科技进步一等奖。
1996年下半年，临朐县作为全省两个试点单位之一，进行城区地籍调查成果汇总
分析，为科学合理利用城区土地提供可靠依据。此项成果获得国家土地管理局科
技进步三等奖。
土地产权产籍管理 1988年县土管局设地籍科，开始土地登记工作，并逐步
走上正轨。到2000年，全县共完成国有土地登记发证2793宗，集体土地使用权登
记2700宗，集体土地所有权登记发证403宗，宅基地使用权登记发证160590宗。
在土地变更的同时，全县还普遍建立完善土地统计台帐、土地统计簿，在调
查方法上讲究科学化，在指标设计上做到通用、系统。1999年《土地管理法》修
订以前按耕地、园地、林地、牧草地、工矿及居民点用地、交通用地、水域、未
利用土地8大类统计。之后，按农业用地、非农业用地和未利用土地3大类统计。
第七节 耕地保护与开发
基本农田保护 1995年11月，为贯彻落实《基本农田保护条例》，按照潍坊
市政府的部署， 在县内杨善镇进行基本农田保护区规划试点工作。1996年3月，
县内基本农田保护区划定工作全面展开，本着突出重点、保护耕地、统筹规划、
因地制宜、 讲求实效的原则，将全县耕地按不同类型设置保护片997片，设置保
护牌1003个，埋设保护桩2493根，全县划定基本农田保护面积76.2万亩，占总耕
地面积的89%。 为切实加强对基本农田保护的力度，县政府先后制定《临朐县基
本农田保护制度》、《临朐县基本农田标志保护制度》，从而使全县基本农田保
护工作初步走上依法管理的轨道。
耕地保护 1995年，在全县范围内开展保护耕地大检查，对1992～1994年全
县耕地面积的变化情况、闲置荒芜土地情况、非农业建设用地情况、自然灾害毁
坏耕地情况、开发复垦和造地还田情况以及各种违法占地、浪费和破坏耕地的情
况进行全面检查， 并对发现的问题， 及时作出相应处理。 从1997年4月15日至
1999年1月1日对全县耕地实行冻结，没有批准非农业建设占用一分耕地。实施新
的《土地管理法》之后，全县坚决执行耕地占补平衡制度。对建设占用耕地，涉
及农用地转为建设用地的，及时办理转用审批手续。至2000年，对全县新征39宗
813亩建设占用耕地， 全部办理“农转用”审批手续，落实补充耕地措施，使全
县耕地占补平衡问题得到保障。
土地开发整理与复垦 全县符合开发整理的地块1097宗，面积209184亩。其
中， 可开垦荒草地208158亩， 可复垦土地1026亩。 按难易程度分， 易开发的
10459亩，较易开发的177709亩，较难开发的21016亩。自1988年以来，全县立足
耕地后备资源丰富的特点，以提高耕地质量，增加耕地有效面积，改善生态环境，
调整优化产业结构，建设林果强县，加快富民强县步伐为总目标，本着经济、生
态、效益相统一的原则，坚持治水改土种林果，调整结构增效益。至2000年，共
累计投工3280万个， 总投资48668万元，共开发整理土地208300亩，新增加耕地
44938亩， 建造防护林6.8万亩，栽植果树8.7万亩。对土地的开发整理，县政府
十分重视，不断强化措施。县、乡镇都成立土地开发整理领导小组，县政府与各
乡镇政府签订土地开发整理目标责任书，下达任务目标，提出具体标准要求，层
层落实责任制。县土地开发整理规划，经县人民代表大会审议通过，使土地开发
整理成为各级政府的重要工作目标。制定完善的政策，先后制定一系列规范性文
件，初步形成一套较为合理科学的管理政策体系。同时，还从实践中探索多种形
式的用工政策，多元化投资政策和承包经营政策。如“工换工，几年清”的办法
和“先治后包”或“先包后治”方式等。全县的土地复垦工作，主要是针对烧砖
的窑厂。2000年，全县开展砖窑厂的清理整顿工作，按照县内关于土地复垦的规
定，对所有新建窑厂经批准占用土地及部分村庄搬迁的，县规划国土局与征用地
者签订土地复垦协议，以收取土地复垦保证金的形式督促用地者限期复垦，以保
证全县土地面积的稳定。 1999年2月，国家国土资源部将临朐县列为全国首批20
个国家级土地开发整理示范区之一。为此，成立由县长任组长的领导小组，同时
在全县22个乡镇分别设立项目区，分头实施，同步进行。经过一年多的努力，于
2000年3月全部工程竣工。 经国家国土资源部和山东省国土资源厅专家组验收，
认定共整理土地5.3万亩，新增加耕地1.6万亩，分别完成计划的106%和105%，其
土地开发整理和配套工程亦全部符合规划要求。专家组还对全县土地开发整理示
范区工程规划等成果进行鉴定，认为其成果均达到国内先进水平。1991年临朐县
被评为全国土地开发复垦先进县。近十年来，先后有全国人大常委会副委员长蒋
正华、国家国土资源部部长周永康、副部长孙文盛、蒋承菘、李元、原国家土地
管理局局长王先进、邹玉川等国家和部委及省市领导来临朐就土地开发整理复垦
等事项进行调查研究，并给予较高评价和鼓励。
第八节 土地执法监察与信访
土地执法监察 为提高依法用地的自觉性，杜绝违法占地行为，县土管部门
除坚持平日经常性的巡查之外，还集中定期开展专项执法监察活动。1989年，在
全县进行清理越权批地工作，从而使擅自越权批地行为得到有效遏制。1990年，
对1984年之后城镇干部职工在城区建私房问题，全面进行清查，共查出违纪建私
房62户，并依法进行处理。自1995年始，在全县开展创建“三无”(无违法批地、
无违法用地、无违法管地)乡镇“四无”(无违法占地、无计划外用地、无荒芜土
地、无越级上访案件)村活动，逐步建立起县、乡镇、村三级土地信访监察网络。
1996年， 临朐县被评为全国土地监察“三无” 乡镇“四无”村活动先进单位。
1997年，在全县范围内开展非农业建设用地大清查，共查出1991年1月1日至1997
年4月15日期间全县各类建设用地49702宗，总面积3.86万亩，其中耕地1.79万亩，
查出违法用地11636宗， 总面积为1.39万亩，全部依法处理，对非法用地行为进
行打击，使保护耕地意识进一步增强。
土地信访 县规划国土局专门建立接访室，配备专职信访人员，各乡镇土管
所亦配备相应人员负责信访，各行政村都配备土地信访信息员，同时建立健全土
地信访工作制度、信访案件排查制度、信访责任目标考核制度、局长接访日 (每
月25日) 和陪县领导接访日(每月26日)等一系列规章制度。对执行这些规章制度
的情况，定期组织考评。1995年，临朐县被国家土管局列为信访工作联系点。
创建全国土地执法模范县 1998年，临朐县被列为创建全国土地执法模范县
单位之一。为抓好创建工作，县里成立以县长任组长，县人大、县政府、县政协
分管领导任副组长，有关部门和各乡镇政府主要负责人为成员的创建活动领导小
组，制定实施方案和创建标准，签订责任书。同时，加强执法队伍和执法装备，
各乡镇土管所均配备1～2人专门负责土地监察信访，县国土局成立执法监察大队，
执法队伍配备监察车、微机、摄像机、录音机、照相机等办案器材，实行统一着
装上岗。工作中本着“预防为主、查防并重”的原则，建立违法预防机制，加强
巡查，开展争创执法模范乡镇活动。为增强土地违法案件的查处力度，县国土局
与公安局联合开通土地“110”，使每年全县土地监察信访案件处结率均达100%，
至2000年，临朐被国家国土资源部授予“全国土地执法模范县”光荣称号。营子
镇、大关镇、九山镇亦先后被山东省国土资源厅授予“全省土地管理执法模范乡
镇”称号，并有5名土地管理人员荣获“全省土地卫士”称号。