土地征用管理工作，在民国时期由县政府建设科负责办理非农业用地手续。
中华人民共和国建立初期由县级城乡建设部门负责，1956年后归属民政部门管辖，
1982年移交农业部门管理， 1987年实施《土地管理法》，1988年8月成立潍坊市
坊子区土地管理局，列区人民政府序列。
坊子地处潍坊市近郊，除直接为农业服务的水利建设用地外，工业建设、国
防工程、交通运输、市政建设、文教卫生、城乡建房等占用土地逐年增多。1943
年， 日军在坊子北陈家庄建备用机场，占地800余亩，由伪国民党潍县政府建设
科办理用地手续，后该机场迁址潍城区二十里堡西北。1953年中华人民共和国政
务院颁发《国家征用土地办法》，区境征用土地较少。1958年在大办工业、大炼
钢铁、兴办水利的浪潮中，相继办起了坊子露天煤矿、炼钢基地和白浪河水库等
工程，出现了较大规模占用耕地的现象。据不完全统计，自1956年至1965年的11
年间， 坊境耕地面积减少1.8万亩，平均每年减少耕地1636亩。农业人均耕地面
积由1956年的2.5亩， 下降到2.16亩，平均每一农业人口减少耕地0.34亩。此后
非农业占地有增无减，据1971年至1980年统计，平均每年减少耕地1700余亩，农
业人口人均占有耕地下降到1.8亩， 较1965年人均减少0.36亩。中共十一届三中
全会后，随着农村经济体制的改革，乡镇企业异军突起，厂矿企业相继建立，占
地日趋增多。仅建材业和采矿业到1989年底就占用土地11290亩。
1984年坊子区组建后，随着改革开放的不断深入，基本建设规模逐年上升。
在嗣后的3年中，全区非农业占用耕地达1.8万亩，年均占用耕地6000亩。1987年
全区人均占有耕地下降到1.65亩。人口的不断增长，土地的逐年锐减，限制了农
业生产的进一步发展，也制约了整个国民经济的腾飞。
［土地所有权与使用权的变更］在漫长的封建社会里，土地属私人占有。大
部分耕地集中在少数地主、富农手里，广大劳动农民占有少量的土地。据1933年
潍县农村经济调查表载，潍县第七区 (今清池镇) 占有耕地户数为9449户，其中
500亩以上的1户， 100亩以上的28户，50亩以上的340户，20亩以上的2112户，5
亩以上的3985户， 不足5亩的2986户，占总户数74%的贫苦农民只有58%的土地，
而26%的富裕户占有土地4 2%。 另据1950年土改前统计，区境9处乡镇31096户，
132913人， 土地353595亩，人均2.7亩；其中地主、富农1344户，8166人，占有
土地89141亩，人均占有土地10.9亩，为全区人均占有土地的4倍。地主、富农不
参加劳动，靠雇长工、短工或出租土地剥削农民，过着奢侈的生活。广大贫苦农
民给地主扛长活，租种地主的土地，过着半年糠菜半年粮的生活。眉村乡后邓村，
解放前全村132户，525人，耕地2030亩，其中地主6户，富农7户，占有土地1180
亩。该村地主梁建业长年雇有长工3人，短工10人，本村农民赵德荣父子2人，长
年为其干长工，吃不饱，穿不暖，受尽欺凌。据不完全统计，解放前区境因生活
所迫而逃荒要饭的5373户， 17022人；卖儿卖女的545户，7 01人；冻饿死的649
人，自杀、上吊的260人。1933年坊子镇石拉子村有21人因生活所迫去了东北，2
户卖掉了儿女，11人卖了苦力，40户出外逃荒要饭。
1950年中华人民共和国中央人民政府颁发《土地法大纲》，全国开展了轰轰
烈烈的土地改革运动。区境各级在大力宣传《土地法大纲》的同时召开诉苦大会，
斗地主、打恶霸，查田、丈量土地，进行土地改革，没收地主、富农的多余土地、
财产， 分给贫下中农。 据统计，土改时共没收土地47680亩，其中地主542户，
26331亩；富农711户，17514亩；其他371户，3763亩。没收房屋9120间，其中地
主498户， 5830间；富农522户，2785间；其他26户，505间。没收牲畜1526头，
其中地主448户，816头；富农455户，683头；其他3户，27头。没收农具6778件，
其中地主493户， 4548件； 富农6 60户， 1979件；其他6户，251件。没收粮食
5895675公斤， 其中地主500户，446095公斤；富农639户，140222公斤；其他17
户，3250公斤。这些土地、财产全部分给了贫农、雇农和下中农，并为其颁发了
土地证、 房产证。全区12761户，共分得土地4421 0亩，户均分得土地3.02亩；
土地改革后，广大贫苦农民分得了土地，极大地调动了生产积极性，生产力得到
迅速发展。
1951年中共中央《关于农业生产互助合作决议》(草案)下达后，各级党组织
和人民政府号召农民组织起来，走互助合作的道路。坊子镇石拉子村农民王锡奎
率先组织10户农民成立了区境第一个农业生产互助组；中宁村刘洪训带领本村12
户农民成立了第二个互助组， 翌年与刘龙金领导的互助组合并为22户110人的大
组， 依靠集体力量，战胜自然灾害，当年粮食亩产达到142公斤。区境原潍县属
的7处乡镇， 1952年农业生产季节性互助组发展到2430个，常年性互助组发展到
1239个，入组农户达20000余户。
1953年党中央号召农民组织起来，走农业合作化的道路，成立农业生产合作
社，实行土地、牲畜、农具入社分红，按劳分配。是年，潍坊市郊区工委在石拉
子村试点，成立潍坊市第一个初级农业生产合作社“建国社”。王锡奎、刘富英
分别任主任、副主任，入社16户，80人。实行土地入股，统一管理，劳动果实按
“三七”(土地三、劳动七)分成，农活小包干，多劳多得。1955年冬，贯彻毛主
席“关于农业合作化问题的指示”，农业合作化运动进入高潮。全区农业生产互
助组逐渐合并， 成立农业生产合作社，区境先后成立了267处初级农业生产合作
社， 入社总户数28157户，占区境总户数的96%。1956年6月，初级农业合作社转
为高级农业合作社， 即小社并大社，区境267处初级农业社并为44个高级农业生
产合作社。坊子镇石拉子、徐家大路、王家柳沟、耿家柳沟和埠头乡的张家柳沟、
前埠头、后埠头等8个村合并为一个高级农业生产合作社。高级社设管理委员会，
全部生产资料归社所有， 取消土地分红制度，实行按劳分配。1957年全区97.8%
以上的农户加入了高级农业生产合作社。高级社发挥了集体的优越性，是年全区
粮食亩产平均达200公斤以上。
1958年毛主席视察济南北园时指出“还是人民公社好”，于是全国上上下下
掀起了公社化运动， 区境44处农业生产合作社合并为8处人民公社。由于人民公
社严重的“一平二调”和过早的取消私有制，出现了分配一拉平、干活大呼隆的
局面，挫伤了群众的积极性，再加上连年的自然灾害，农业生产水平滑到了最低
点。1962年贯彻中央整顿和巩固农村人民公社的指示，以生产队为单位进行基本
核算，农业生产又逐渐有所好转。
中共十一届三中全会后，全面推行联产计酬责任制。1981年区境9处公社277
个村， 实行联产计酬的203个村， 包产到户的35个村， 仍有39个村在大呼隆。
1982年全面推行大包干责任制，全区实行大包干责任制的241个村，占总数的88%。
随着农村经济体制改革的深化，家庭联产承包责任制的推行，土地经营管理形式
发生了较大变化。以生产队为单位的大片土地，分割成以户为单位的小片承包，
农民再一次尝到了在自己承包的土地上辛勤劳动的喜悦。他们说：“交足国家的，
留下集体的，剩下全是自己的。”因而舍得对土地投工、投肥、投资金，精耕细
作，科学管理，大大提高了土地的生产效益。
［非农业用地的审批与管理］历代统治阶级对非农业用地属掠夺性质，没有
一定的计划和审批手续。民国时期，县级政府设建设科，负责办理非农业用地手
续。中华人民共和国成立后，虽重视土地管理工作，但缺乏一个专门的管理机构，
开始由民政部门负责，后由农业部门管辖。1987年实施《土地管理法》后，各级
相继建立专门土地管理机构，土地管理走上了以法管理的轨道。
非农业用地包括：国家建设用地，即工业、国防、交通、邮电、文教卫生、
水利工程、市政工程、农村牧渔工程等建设用地；乡村集体建设用地，即乡镇企
业、乡镇工益事业、农村道路、农田水利等建设用地；临时用地。按照计划审批、
申请定点、核定用地量、办理征用地手续等程序进行。
1987年4月1日，国务院发布《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》，对占
用耕地进行建设的单位开征耕地占用税。耕地占用税由区土地管理部门提供确切
的用地依据， 财政部门征收。国家建设用地和乡村集体建设用地，每占用1平方
米收税4.3元。至1989年底共有21个单位占用耕地160亩，征收税额468560元。
1988年11月1日， 国务院颁发《中华人民共和国城镇土地使用税》，规定城
区内凡纳税人每使用1平方米土地， 每年交纳土地使用税0.75元；乡镇国有土地
和城镇土地每使用一平方米，交纳土地使用税0.2～0.4元。因处于治理整顿阶段，
此项税区境未收缴。
［土地资源调查、 开发与复垦］1987年3月20日，坊子区组成专门班子，对
土地利用现状开始了第一次详查。初始登记和统计工作历经一年零五个月，投资
50000元，1988年7月结束。经省、市有关部门验收合格，其调查成果获部级科研
三等奖。
土地详查分外业、 内业两个作业阶段，第一阶段为外业阶段，自1987年3月
20日至1988年2月8日， 9个乡镇分两批进行。第一批为穆村、眉村、涌泉、车留
庄等4个乡镇；第二批为荆山洼、埠头、清池、沟西、坊子等5个乡镇。外业工作
主要是把土地利用现状转绘到航空照片上，并作野外说载。在土地管理工作中第
一次运用了航空遥感技术成果，是现代尖端技术在土地管理工作中的应用，揭开
了科学管理的序幕。 第二阶段为内业阶段，自1988年4月1日至7月底，主要完成
了航片转绘、面积量算和土地初始登记、统计成果编制、整理等工作。
这次土地详查取得了以下7项成果。 第一，查清了土地数量及利用现状，编
制了区、乡镇、村三级土地利用现状分类统计表；第二，编制了耕地坡度分级面
积统计表和总面积坡度分级统计表；第三，编制了乡(镇)1∶1万土地利用现状图
和1∶5万坊子区土地利用现状图及1∶1万行政村地籍图；第四，编制了《坊子区
分幅土地权属界线图》；第五，编制了区、乡(镇)土地边界接合图表；第六，编
写了《区土地利用现状调查报告》和《乡镇土地利用现状调查说明书》；第七，
进行了初始土地登记、统计工作，建立了地籍档案。调查成果为进一步加强土地
管理，保证农业的发展，合理利用土地打下了坚实的基础。
详查发现，1987年全区436个单位非农业占地24957.3亩，占全区土地总面积
的4.6%。 占地最多的为坊子镇，占该镇土地总面积的20.1%；最少的为埠头乡，
占该乡土地总面积的1.1%。 没有办理征用地手续或手续不完备的167个单位，占
38.3%；占用土地2788.5亩，占单位非农业用地面积的11.2%。农村居民点建设弊
端较多，70年代后虽有规划，但坚持不够，变动频繁，标准规格不高，布局不合
理。村镇公共建筑占地多而使用少，土地浪费现象较为严重。全区每年有2400亩
土地被征占，挖废、塌陷或被污染，失去耕地价值。1987年全区农村居民点占地
54602.3亩， 户均占地1.16亩。最多的为车留庄乡，户均占地1.37亩；最少的为
坊子镇，户均占地0.68亩。1989年，全区总耕地面积由建国初期的38.4万亩减少
至31.52万亩，平均每年锐减1720亩。仅建材业和采矿业就破坏土地11290亩，废
弃铁路、 公路占地600余亩。随着人口的不断增长，土地的锐减已经成为制约经
济发展的主要因素之一。
1988年11月，国务院颁布《中华人民共和国土地复垦规定》，号召全民动员
起来，复垦生产中的废弃土地，变废为宝。同年底开始利用宣传车广泛宣传复垦
规定。 1 989年10月，坊子区人民政府颁发《坊子区关于搞好土地复垦开发的意
见》。20日，召开9个乡镇土地管理工作会议，具体安排区境土地复垦发展意见。
根据区情特点，为了防止矿业和窑业泛滥，避免造成大面积的土地废弃，自1989
年开始对各乡镇建立“土地合同目标管理制度”，使土地复垦工作走上了制度化、
正规化的道路。
1987年农村居民点、户均占地面积统计表
┌────┬────┬───┬──┬─┐
│项目单位│农村居民│农村 │户均│注│
│ │点占地面│总户数│占有│ │
│ │积(亩) │(户) │(亩)│ │
├────┼────┼───┼──┼─┤
│合计 │54062.3 │46968 │1.16│ │
├────┼────┼───┼──┼─┤
│坊子镇 │3540.2 │5238 │0.68│ │
├────┼────┼───┼──┼─┤
│埠头乡 │5386.0 │4461 │1.21│ │
├────┼────┼───┼──┼─┤
│沟西乡 │7068.1 │5791 │1.22│ │
├────┼────┼───┼──┼─┤
│清池镇 │8353.9 │6846 │1.22│ │
├────┼────┼───┼──┼─┤
│车留庄乡│6073.8 │4433 │1.37│ │
├────┼────┼───┼──┼─┤
│涌泉乡 │6463.6 │4941 │1.31│ │
├────┼────┼───┼──┼─┤
│穆村镇 │6618.5 │6070 │1.09│ │
├────┼────┼───┼──┼─┤
│眉村乡 │7121.0 │5834 │1.22│ │
├────┼────┼───┼──┼─┤
│荆山洼镇│3977.2 │3354 │1.19│ │
└────┴────┴───┴──┴─┘
［城镇土地申报登记］ 1988年10月21日，山东省人民政府以鲁政发151号文
件部署在全省范围内开展城镇土地申报登记工作，11月16日，区政府召开城镇土
地申报登记动员大会。18日，举办城镇土地申报登记技术培训班。申报登记的范
围包括城区建制镇、独立工矿企业及企事业单位使用的国有土地和上述范围内的
乡镇村集体、个体企事业单位使用的集体所有制土地及非建制镇和村庄内的国有
土地，登记工作在区城镇土地申报登记领导小组主持下进行，历经40天，年底基
本结束。全区申报登记单位(户) 3352个，申报土地4116宗，计16642亩；其中国
营单位342个， 722宗，6145亩；居民901户，275亩；村民1665户，513亩；集体
单位444个，545宗，2340亩。应缴城镇使用税1448个单位，3532宗，6647亩。随
后，对城镇土地申报登记进行了复核、发证工作。
［土地监督检查］在认真贯彻中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止
乱占耕地的通知》的同时，坊子区于1986年11月、1987年11月进行了两次土地清
查工作。 采取听、 看、量、查的方法推行“四定一包三相符”责任制，对全区
1982年以来非农业建设用地进行了全面清查。 共清查出非农业用地单位721个，
面积5001.32亩，其中耕地3227.16亩；违法占地单位207个，违法占地717.68亩。
对涌泉乡税务所等5个单位和荆山洼镇粮管所等9个单位，坊子区人民政府分别以
［1986］24号、［1987］39号文件进行了通报处理，对其他乡镇企业、个体工商
业户依据不同情况，分别给予处罚和为其补办手续。
1989年11月16日至12月25日， 区政府组织有关人员成立专门班子， 按照
(1989)国土发95号文件在全区主要交通要道两侧城乡结合部的12个村庄，对国家
机关工作人员越权批地，违法占地建私房和国家、集体、个人的违法占地进行清
查。清查的范围是国防公路、潍徐公路、六马路两侧，城乡结合部的前宁家沟、
中宁家沟、后宁家沟、东辛、西辛、前张路院、后张路院、东王、西王、西岭、
刘家柳沟、徐家大路等12个村，时限为1987年至1989年，共查出占地单位163个，
占地面积757.65亩，其中耕地342.04亩；违法占地44个单位，占地面积167.78亩。
其中城乡结合部违法占地单位1 1个，占地105.56亩(耕地67.96亩)；公路两侧违
法占地单位33个，占地面积477.05亩(耕地191.38亩)。清查后，对违法占地单位
和有关人员进行了严肃处理。
坊子区违法占地处理情况
┌────┬──┬───┬────────────────┐
│项目年份│查处│已处理│其中 │
│ │起数│起数 ├───┬────┬───┬───┤
│ │ │ │写检查│罚款 │拆除建│退回土│
│ │ │ │份数 │(元) │筑(处)│地(亩)│
├────┼──┼───┼───┼────┼───┼───┤
│1986 │31 │31 │31 │32249.24│ │ │
├────┼──┼───┼───┼────┼───┼───┤
│1987 │5 │5 │5 │37373.00│ │ │
├────┼──┼───┼───┼────┼───┼───┤
│1988 │10 │10 │10 │ │ │ │
├────┼──┼───┼───┼────┼───┼───┤
│1989 │8 │8 │8 │14829.00│ │ │
├────┼──┼───┼───┼────┼───┼───┤
│合计 │54 │54 │54 │84451.24│ │ │
└────┴──┴───┴───┴────┴───┴───┘