为深入贯彻落实党的十五届三中全会《决定》，进一步稳定和完善农村土地承包关系，
切实做好延长土地承包期３０年的工作，根据中办发［１９９７］１６号、鲁办发［１９９８］
１号和东办发［１９９７］３４号文件规定，结合我县实际，就延长土地承包期工作提出如下意见。
一、统一思想，充分认识做好延长土地承包期工作的重要性
党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，
明确提出了我国农业和农村工作跨世纪发展的目标和必须坚持的方针。其中，长期稳定党
的农村基本政策是极其重要的一条方针。稳定党的农村政策，关键是稳定以家庭承包经营
为基础的双层经营体制,稳定土地承包关系，这是党的农村政策的基石。改革开放以来，全
县各级认真贯彻落实党的农村基本政策，特别是保持土地承包政策的连续性、稳定性，促
进了农业和农村经济的发展。但是，在当前执行土地承包期再延长３０年不变的政策中，也
出现了一些值得注意的问题，诸如对政策理解不清、缩短土地承包期等，必须引起高度重视，
坚决纠正。各级必须充分认识到，在现阶段农业和农村经济还不发达的情况下，土地是农业
最基本的生产要素，也是农民最基本、最可靠的生活保障。土地承包关系稳定了，其他农村
政策的稳定就有了坚实的基础。因此，稳定土地承包关系，完善以家庭承包经营为基础的双
层经营体制,既是发展农村生产力的客观要求，也是稳定农村社会的一项带根本性施，是关系
到在经济上保护农民物质利益，在政治上保障农民民主权利的重大问题。稳定土地承包关系，
土地承包期再延长３０年不变，中央政策已十分明确，各级必须高度重视，进一步统一思想
认识，准确理解和把握，做好深入细致的工作，确保中央政策和上级指示精神的全面贯彻落实。
二、切实做好延长土地承包期工作
中央关于土地承包期再延长３０年不变，营造林地和“四荒”地治理等开发性生产的承
包期可以更长的政策，是稳定农村以家庭承包经营为主的责任制和统分结合的双层经营体制
的重要内容，必须认真贯彻落实。
（一）在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长３０年，指的是家庭土地承包经营
的期限。集体土地实行家庭承包经营制度，是一项长期不变的政策。
（二）农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员
会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村民各
农村集体经济组织或村民小组经营管理。农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包
经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包期限为３０年。发包方和承包方必
须签订承包合同，约定双方的权利和义务。农民的土地承包经营权受法律保护。
（三）坚持土地承包期必须延长３０年的原则。延长土地承包期３０年，是指农户承包
经营土地的承包期再延长３０年。已经进行了新一轮土地承包，承包期不到３０年的，要将
承包合同直接顺延到３０年。第一轮土地承包合同尚未到期的，待原合同到期后，及时续签
新一轮承包合同，将土地承包期延长到３０年。以前没有签订合同的，这次一律签订合同，
承包期一定３０年。
（四）坚持“大稳定、小调整”的原则。延长土地承包期工作的核心是“稳定”。对土
地承包办法基本合理，绝大多数群众基本满意的，可直接续签新一轮承包合同，保持农户原
有的承包土地相对稳定，原则上不准随意打乱原来的承包土地重新发包。因人口增减、耕地
被占用等原因造成土地严重不均、地块过于零碎、群众意见较大的，要经村民大会或村民代
表大会三分之二以上成员同意，并报乡镇政府和县政府主管部门审批后，可先作适当调整，
再签订３０年的承包合同。“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有的农户
进行普遍调整。调整时，应妥善解决原承包户对土地投资的补偿。要保护好耕地“附着物”，
本着“物随地走”的原则，合理确定价值给予补偿。坚决杜绝用行政手段硬性调整土地。
土地的发包单位也要保持相对稳定，凡是以原生产队为单位发包的，不要随意打破原生产队
土地所有权界限在全村范围内平均承包。对于那些经多数群众认可、乡（镇）以上人民政府
批准，已实行以村为单位发包的，要保持稳定，不再改变。
（五）坚持“机动地”不超过５％的原则。目前尚未留有“机动地”的地方，原则上不
再留“机动地”，已留有“机动地”的，必须将“机动地”严格控制在耕地总面积的５％以
内。“机动地”要严格用于解决人地矛盾，按照公平、合理原则分包到户，并及时签订合同，
承包期不少于５年；５％不够的部分，在新开发土地和采取其他办法解决。“机动地”的使
用和经营要坚持公平、公正、公开，尊重大多数群众的意愿，不得仗权、仗势经营和发包。
（六）积极稳妥地整顿“两田制”。延包过程中，严禁再搞“两田制”。已经实行的，
要根据大多数群众的意愿，妥善处理。对原来为了平衡农户负担而实行的“动帐不动地”形
式或“口粮田”、“责任田”等按人口平均分包形式的两田制,要保持稳定，把承包权落实
到户，承包期延长到３０年，承包费纳入“三提五统”范围，控制在上年农民人均纯收入的
５％以内。大部分村民有意见的，适当调整后再明确承包关系。
（七）农户在原承包的“三荒”上改田造地，其新增的耕地按“谁投资投劳、谁使用受
益”的原则处理，不得改变原承包基数。今后对“三荒”的开发，可采取使用权承租、拍卖
等形式，实行大户承包，推行适度规模经营，承包期３０年以上。拍卖金、承包金（收益分
成比例）的确定应公平合理，要充分考虑构成承包金的动态因素和年际间收益情况。拍卖承
包金属集体资金，应主要用于土地开发的基础设施建设或其他配套服务。
（八）农户自行在原承包地上进行的种植业结构调整，如栽果树、种植经济作物等，按
承包土地签订合同，不得打乱重分。集体统一规划发包的果园，按果园签订合同。对已列入
规划的建设性用地，产业结构调整的区域划方及水利建设、道路、农村宅基地、公益事业性
建设用地，可单独划方承包。（九）过去为鼓励农民发展大棚瓜菜生产等高效农业，采取口
头协议或其它形式搭配承包的土地，要与新一轮土地承包一并规范。原合同比较规范的，要
履行原合同；原合同不规范或没有正式合同的，可采取抵顶其他承包地的方式，签订新一轮
土地承包合同；也可以按原先承包方式继续承包，交纳承包金。
（十）不得擅自改变土地的农业用途。要保护和利用好耕地，不得随便改变耕地用途。
未经批准，自行改变土地农业用途的，除按有关法律法规予以处理外，发包方有权收回原承
包土地，另行发包。在承包期内，发包方有权收回死亡、外迁户的承包土地及撂荒两年以上
的承包耕地，另行发包。对荒芜的土地按有关规定收取荒芜费。
（十一）除工副业、果园、鱼塘及“三荒”承包项目以外，其他耕地（包括“机动地”）
的承包费都属于农民向集体经济组织上交的村提留乡统筹的范围。以村为单位，总额要严格
控制在上年农民人均纯收入的５％以内。在签订合同时，实行“两书”（农民负担合同书、
土地承包合同书）分离、分别签订的办法。占用耕地建立的果园、桑园、芦笋园等，其面积
占用耕地总面积的比例较大，上述园地按耕地处理，所收承包费纳入提留统筹范围。
（十二）土地等级的划分不宜过多。为解决土地等级差别，经群众讨论确定标准后，可
以从土地的数量上给予找补。
（十三）户口在本村的村民（包括个体工商户或外出经商、务工、长期在外的）均享有
承包本村土地的权利，同时有承担“三提五统”和“两工”的义务。长年外出不归，其承包
耕地可由集体暂时收回，另行发包，待其归来后，集体再与其签订合同，颁发《土地承包经
营权证》。
（十四）在承包期间因人口增减，需要在农户间或在“机动地”内调整土地的，调整间
隔时间原则上不少于３～５年。因婚出、升学、死亡等原因要抽回土地的，要等到小调
整时减少；因婚入、出生等原因申请承包土地的，也要等到小调整时增加；三提五统费的收
缴，原则上按取得土地承包权的人口计算。
（十五）在土地延包规定期限内依法收养、抱养一孩并入户的，可以承包土地。对非法
婚姻、非法同居生育户、计划外生育户、超生户，安排承包地依照各级计划生育政策规定执行。
（十六）对原来独生子女实行奖励优待，用土地兑现的，可继续承包，待其长到１４周
岁时收回。（十七）符合“五保”条件，本人有劳动能力，坚持要承包土地的“五保”户，
可给一份承包地，但不再享受集体“五保”待遇。
（十八）正在服役的义务兵，可承包一份土地，至义务兵转为志愿兵或提干后，可将其
承包地收回。民办教师转为国家公办教师的，要收回承包地。
（十九）常驻户口已农转非，长期居住在本村，在城镇未取得固定职业的，可以承包土地，
但必须承担村义务，至取得固定职业为止。
（二十）对服刑人员，在服刑期间原则上承包耕地由集体暂时收回，另行发包，待服刑期
满后，村集体再与其签订合同。
（二十一）签订土地承包合同原则上由村法人代表（村主任）与农户户主共同签章方可有
效。农户户主不在家的，要尽量通知其签章，也可由家庭主要成员代签，但代签者必须是年满
十八周岁以上的家庭成员。
（二十二）土地承包合同具有以下情况之一者，确认无效。（１）违反国家法律、法规和
政策的；（２）损害国家、集体、他人和社会公共利益的；（３）采取欺诈、胁迫等不正当手
段签订的；（４）发包方无权发包的；（５）承包方未经发包方同意私自转让、转包的。
（二十三）有下列情况之一者，允许解除合同。（１）当事人双方协商同意，并且不损害
国家、集体、他人和社会公共利益的；（２）承包土地被国家依法征用或收回使用权的；
（３）由于不可抗拒原因，致使合同无法全部履行的；（４）由于一方违约，致使合同不
能继续履行或没有必要继续履行的；（５）承包方丧失承包能力，致使合同全部无法履行的；
（６）承包方进行破坏性、掠夺性生产经营，经发包方劝阻无效的。
（二十四）对个别无故不履行义务（包括农业税、村提留乡统筹及粮食定购任务）的农
户，经说服教育，既不交纳，也不签订转贷还款协议的，集体可以不与该户续订承包合同，
不发给《土地承包经营权证》。但要切实防止把延包与清欠农户历年欠款挂钩。
（二十五）承包方应按承包合同规定的用途使用承包的土地资源，不得在承包的土地上
建造永久性房屋、建窑、取土、筑坟等，不得搞掠夺式经营、弃耕荒芜。
（二十六）承包方对承包土地上的附着物，如国家设置的各种标志物、机井、机房、变
压器、高压线杆、农田水利设施等有监护权，不得损坏。
（二十七）建立土地承包经营权流转机制。在坚持集体所有和不改变土地用途的前提下，
经发包方同意，允许承包方在承包期内，对其承包的土地经营权转让、转包、互换、出租、
联营、入股。土地承包经营权的流转形式、经济补偿方式，应由双方协商，签订书面合同，
并报发包方和农村承包合同管理机关备案。在承包土地转让时，要切实保护实际耕种者的
利益。要逐步建立土地投资补偿机制和有偿使用制度，同时建立相应的约束制度，规范土
地流转行为。
（二十八）及时发放《土地承包经营权证》。《土地承包经营权证》是确认农户承包
土地３０年不变的证明，农村集体经济组织要在签订承包合同后及时向农户填发。
（二十九）加强土地承包费的管理。土地承包费（包括“机动地”承包费）、果园、
鱼塘等承包费、“三荒”承租、拍卖资金、农田水利设施租赁、拍卖资金等村集体资金要
纳入乡镇“双代管”范围，任何单位和个人都不得平调、挪用。
（三十）农村农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包
经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。但必须经村民会议三分之二以上成员或者
村民代表的三分之二以上成员同意，并报乡镇人民政府批准。发包方和承包方应当订立承
包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约
定的用途合理利用土地的义务。承包租赁费属集体所有。
（三十一）积极探索水利设施产权制度改革的新路子，大力提倡和鼓励农民个人或联
户兴办水利设施，如打井、建水库等，谁投资，谁经营，一定３０年不变。村集体经济组
织要为其提供便利条件。对集体投资兴建的水利设施，如机井、水库、扬水站等，可采取
租赁、承包、拍卖等形式，搞活使用权和经营权。
三、实施步骤
（一）宣传发动阶段（１９９８年１２月８日至１２月３１日）
采取举办各类培训班、电视、广播、召开会议、发放明白纸等形式，对土地延包工作
进行广泛宣传，使广大基层干部群众充分认识搞好土地延包工作的重要意义，明确土地延
包工作的具体政策规定，特别要认真宣传十五届三中全会《决定》和省、市有关土地延包
工作的文件，统一好思想认识，增强做好土地延包工作的自觉性。
（二）组织实施阶段（１９９９年１月１日至２月１０日）
１.调查摸底，掌握土地承包的现状。各级各有关部门要组织人员对土地进行全面、
深入、细致的丈量；摸清人口情况，确定应承包土地的人口；摸清耕地面积的增减、果园
及大棚情况，村民自行转包，村、组“机动地”的留取面积、“两田制”面积及责任田土
地承包方式和群众对延长土地承包期的认识等情况，找出存在的问题。对群众认识不一致、
存在问题较多的，要组织工作组进村帮助开展工作。
２.制定工作方案。在充分调查的基础上，制定既符合中央政策又切实可行的土地延
包方案，召开村民大会或村民代表会议进行讨论和修改完善，并张榜公布。经群众认可的
土地延包方案，报乡镇政府批准后实施，对群众有意见的方案一律不准审批。
３.签订承包合同。各村要统一组织人员集中办公，将双方同意的承包地块或项目签
入承包合同正本，承包合同的内容要填写清楚，然后由发包方和承包方共同签字盖章。
４.依法进行鉴证。各村要将填写无误的合同文本，报乡镇合同管理部门审核鉴证。
承包合同管理人员要严格把关，认真审核，依法鉴证，对不规范的合同要退回重新签订。
５.建章立制。各乡镇要建立相应的承包合同管理制度，主要有民主管理制度、签订鉴
证制度、履行兑现制度、纠纷调解制度、变更解除制度、档案管理制度等，对合同副本要
建档立卷，实行专人管理，达到规范化要求。
（三）检查验收阶段（１９９９年２月１１日至３月２０日）
１９９９年３月底前，县委、县政府将组织有关部门，对全县土地延包工作进行全面检
查验收。检查情况在全县进行通报。存在问题的，由乡镇负责限期整改。
延长土地承包期工作，是一项复杂的系统工程，必须坚持集中推行与逐步完善相结合，
集中推行工作基本结束后，要注意不断巩固、完善，逐步解决所有问题，确保土地延包工作
落实到户。
四、切实加强承包合同的管理土地承包合同管理，是稳定和完善土地承包关系的重要措
施。在延长土地承包期工作中，村集体经济组织和农户，必须依法签订土地承包合同，通过
合同明确发包方和承包方的权利和义务，理顺国家、集体和农户的经济利益关系。各级要认
真执行《山东省农村集体经济承包合同管理条例》，加强土地承包合同的规范化管理。
（一）完善承包合同管理机构。要进一步调整充实承包合同仲裁委员会和合同仲裁庭。
各乡镇要调整充实承包合同调解委员会，并配备一名专（兼）职的合同管理员，具体负责承
包合同的签订、鉴证、纠纷调解和档案管理工作。村一级要建立承包合同管理小组，并认真
履行好职责。
（二）使用统一制发的《土地承包经营权证》和《集体土地承包合同书》（正本），使
用县统一制发的《集体土地承包合同书》（副本）和统一制定的表格，并把土地延包工作的
统一表格汇总上报，形成完整的承包合同档案资料。
（三）实现承包合同的“四化”、“五统一”。即：格式规范化、检查制度化、执行法
制化、管理责任化；统一合同格式、统一指导合同签订和鉴证、统一合同纠纷调解、统一合
同档案管理、统一组织合同兑现。
（四）承包合同的签订、鉴证及其他方面的工作由乡镇经管站负责，司法所要积极配合。
五、加强组织领导
延长土地承包期工作，是关系到广大农民切身利益、关系到农村经济发展和社会稳定的
重大问题，政策性强、工作量大、要求高，各级必须高度重视，把这项工作作为今冬明春农
业和农村工作的重要任务，切实加强组织领导。
一是成立领导组织。县里成立县委、县人大、县政府、县政协有关领导同志任组长，组
织、宣传、纪检监察、政法、农业、民政等部门负责同志任成员的土地延包工作领导小组，
全面负责对全县土地延包工作的指导、协调和督促检查。领导小组下设办公室和组织、宣
传、信访三个工作组。各乡镇也要成立相应的机构，具体负责本乡镇的土地延包工作。联
系乡镇的县级领导同志要集中精力帮助、指导乡镇抓好工作。乡镇党委书记、乡镇长作为
直接责任人，要全力靠上，认真抓好土地延包任务的落实。
二是搞好业务培训。搞好土地延包工作，必须培训一批熟悉政策、明确方法步骤的业
务骨干。县里负责培训乡镇领导骨干，乡镇负责培训村领导班子成员，市下派工作总队和
县下派办公室分别负责市、县工作队员的培训。各级对培训工作要高度重视、精心组织，
真正使参加培训的人员明确延包工作的指导思想、基本政策、方法步骤、工作任务和工作
纪律，坚决防止走了过场。
三是抓好试点。延长土地承包期工作，牵涉面广，情况复杂，必须以点带面，积极稳
妥地进行。县里重点抓好北宋镇和驻有市、县工作队的村，先行试点，摸索经验。各乡镇
要排出一、二、三类村，本着先易后难、梯次推进的原则，挑选班子强、群众工作基础好
的村搞试点，面上工作压茬进行。
四是加强督导。这次土地延包工作主要以乡镇为主，县里主要抓好督促检查。从县直
机关抽调３３名政策理论水平较高、农村经验比较丰富的同志，组成１１个督导组，分赴
各乡镇（刁口乡除外）督促指导工作。督导组要深入各村调查研究，吃透下情，搞好分类
指导，抓好典型，总结经验，指导面上的工作。县、乡领导小组要切实加大督导力度，及
时召开调度会，通报情况，总结推广经验，解决出现的问题，确保延包工作有条不紊地进
行。各乡镇要抽调机关得力干部包村，每村都要有１—２名脱产干部靠上工作，帮助各村
研究制定具体实施方案，搞好对群众的教育和宣传发动，及时发现和妥善处理苗头性问题，
维护农村社会稳定。
五是各有关部门密切配合、齐抓共管。土地延包工作涉及部门较多，有关部门要切实
履行职责，全力支持延包工作。农业、司法部门要依法做好承包合同的签订、履行、纠纷
调解等工作，加强土地承包及承包合同的规范管理，维护发包方和承包方的合法权益。公
安、计生部门要协助做好农户人口的核实工作；邮电、电力、水利、林业部门要搞好通讯、
水电设施、林木管理，防止在调整土地时造成损坏；信访部门要认真学习延包工作的有关
文件，积极做好群众来信来访工作，及时主动地把问题解决在基层；宣传部门要搞好广泛
深入的宣传教育工作；纪检监察部门要严肃查处延包工作中出现的违纪问题。市、县工作
队要把做好土地延包工作作为当前包村工作的一项重要任务，集中精力帮助村里做好工作，
力争率先完成任务。
六是全力做好社会稳定工作。延长土地承包期关系到广大农民群众的切身利益，工作
不当容易引发新的不安定因素。各级要把维护稳定放在突出位置，把工作做在前面，把问
题解决在基层和萌芽状态。要坚持公平、公正、公开的原则，严格实行三榜定案，将第一
轮承包情况、土地及人口变动情况、延包方案张贴上墙，广泛征求意接受群众监督，群众
无异议后，再组织实施。要切实改进工作方法，做好深入细致的思想政治工作和说服教育
工作，正确引导群众及时解决各种具体问题，努力化解矛盾。要加强社会治安综合治理，
对个别滋意闹事、干扰破坏土地延包工作的，要依法严厉打击，确保农村良好的社会秩序。
一九九八年十二月十二日