早期垦荒管理1901年(清光绪二十七年)前，不论当地住户，还是外来垦户，均发
给荒地领单、验单，每亩有少量收费，鼓励农民拓荒。1902年(清光绪二十八年)，省
设垦务专局，派专人分路丈放荒田，垦地押价分上、中、下3等。上等京钱为2000文
，中等1600文，下等800文。缴押后，由专局发给凭单认垦。3年后，由县署司照房换
给印执，按则定粮。招垦者，不得多领、转卖。押价分十成，除拨充县公费及查费外
，余均解省。1905年(光绪三十一年)，外来垦户渐多，省垦务总局在利津盐窝镇设勘
丈局，按仁、义、礼、智、信5路清丈滩荒土地，并发给垦荒司照，取消领单、验单
。
1915年，取消司照，改发承垦证书及所有权证书。其办法是：清丈队清丈垦田地
亩，地分5等，按等计地价。丈放地亩前，先发给垦户承垦证书，每亩交保证金1角(
折新币，下同)，待荒地垦成后，垦户再交还承垦证书，并将地价付清，再发给所有
权证书。每张所有权证书收费2元。1916年，将地级改为3等，取消承垦证书，只发给
所有权证书，以免垦户拖欠地价。1926年，改变垦丈章程，规定：凡以执照换领所有
权证书者，只要完租在3年以上，免交地价，只收勘丈费及证书费。1933年，山东省
实业厅令规定所有以前司照地一律取消。自12月起，均按官荒重新丈地。地价每亩1
元5角，勘丈费每亩2角，《证书》费每张2元。1935年，地价分上、中、下3等，上等
地每亩4元，中等地每亩3元，下等地每亩2元。并规定开荒成熟由县升科。1939年，
山东省垦区管理局下达《山东滨、蒲、利、沾、棣垦丈局清丈地亩办法》，但并未照
章实行。所有章程，朝令夕改，地价逐年提高。丈放土地中，营私舞弊，滥发地照，
买卖地照，地主豪绅和军阀恶棍强占民田，造成地权混乱，权照错杂，地权重叠，致
使后来土地纠纷接连不断。
地权管理1941年秋，垦区抗日民主政府建立。为迅速整顿垦区土地的垦殖混乱局
面，垦区土地整理委员会和土地局相继成立，颁布一系列法令，保障人民地权，鼓励
群众垦荒，淤荒土地管理逐步完善。
解放初期，垦区土地有5种地权：(1)民地。有红契，但完粮升科者为数极少。(
2)所有权地。有所有权证书，但未完粮升科。(3)照地。有老照，无所有权证书。(4
)公地。(5)计口授田，无契。由于地权杂乱，形成有地无契，有契无地，地、照不符
，名、地不符和黑地等严重情况。从土地权执照来看，就有司照、省照、县照、承垦
证书、试垦证书、承垦单、所有权证书、计口授田、迁移照、飞照(迁移照、飞照是
指过去政府批准垦殖，但因淹、碱另签发的执照)等11种。为彻底解决地权杂乱和土
地纠纷问题，垦区土地整理委员会于1942年发布《垦区土地整理办法》和《垦区土地
整理暂行方案》，解决了近千起土地案件。
1943年1月1日，垦区土地陈报确权工作队成立，并在一区的一村、六村、七村、
东九、西九等村搞试点。确权办法是：个人陈报实有土地，经丈量核实，每亩交费2
元，发给《土地证》，人民政府承认土地归执证人长期使用。至1945年，全县发证淤
荒地为50万亩。
50年代，土地管理工作日趋完善。1954年3月12日，县政府颁发《垦利县安垦实
施方案》，其中关于地权问题规定：“地权仍归国家所有，为了杜绝抢种强种的混乱
情况发生，使农民安心生产，此次安垦须发土地(临时)使用证。但是，安垦户没有出
卖、出租、典押及转让他人的权利，如有他故自愿不种者交政府处理，如耕种期拖延
不到，无故放弃一年者，另行分配。”
从1960年起，随着国营垦殖单位的相继建立，可垦荒地逐年减少。除军垦、农垦
外，所有荒地管理权一律归垦利县人民政府。
新淤地管理1976年黄河人工改道后，河口两侧淤积成大片新淤地。至1981年，总
面积达10.61万亩(河北侧6.9万亩，南侧3.71万亩)。这部分淤地尚不稳
定，一遇黄河汛期洪峰，往往被淹没，不能作永久性安置。1981年3月22日，县政府
发布《垦利县人民政府关于加强管理和使用黄河河口新淤土地的通知》，决定将这部
分淤地暂借给因黄河南展工程、油田和黄河改道等占地较多的困难单位耕种。各有关
借地单位，履行借地手续，地权仍归国家所有，种地户不能出租、转让或买卖等。
表5-5黄河新淤土地借地分配表
单位：亩
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│黄河以北 │黄河以南 │
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│借地单位名称 │亩数 │借地单位名称│亩数 │
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│建林公社 │13500 │建林公社 │5500 │
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│下镇公社 │4000 │第二中学 │500 │
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│辛庄公社 │2000 │县中队 │100 │
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│宁海公社 │6000 │西宋公社 │5000 │
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│西张公社 │5000 │新安公社 │12000 │
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│郝家公社 │3000 │永安公社 │4000 │
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│史口公社 │3000 │高盖公社 │4000 │
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│董集公社 │5000 │胜坨公社 │6000 │
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│民丰公社 │7000 │ │ │
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│辛店公社 │15000 │ │ │
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│渔村 │400 │ │ │
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│西韩 │600 │ │ │
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│博兴县的张蒋吕村 │2500 │ │ │
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│县荒洼管理站、水建队等│2000 │ │ │
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