（一）乡镇企业用地管理
1986年，根据中共中央、国务院《关于加强土地管理，制止乱占耕地的
通知》精神，县政府组织专门班子，抽调骨干队伍，对全县1982～1986年非
农业建设用地进行清查。乡（镇）办企业、事业及公共设施建设占用生产队
（村）的土地，大部分补办用地手续，确定为乡（镇）集体所有。
1987年后，乡（镇）办企业、兴建公共设施和公益事业使用村集体所有
的土地，一律按《土地管理法》执行，履行审批手续，持上级批准文件，向
县土地管理局提出申请用地，坚持先批后建。土地补偿为年亩产值的3～4倍，
安置补助费为需要安置的农业人口的亩年产值的2倍。审批权限与征用土地
相同。
（二）村、个体企事业建设用地管理
村办企业和村公共设施、公益事业建设以及从事非种植业生产的个体工
商业户建设用地， 一般土地所有权不变， 只是地类和土地使用权的变更。
1986年前，基本上由村安排使用，有的乡（镇）作了规定，需报乡（镇）审
批。个体工商业户建设用地，首先向村委会提出申请，村委会同意后，个体
业户与村委会签订协议，协议一般包括：地址、面积、使用时间、向村交纳
款数等，协议签订后，开始动工建设。还有个别的个体户未经村委会同意，
在种植的承包田里搞非农业建设。1986年，全县清理非农业建设用地时，对
村、个体工商业户1982年以来的建设用地也进行了清理。大部分补办用地手
续。对擅自在承包田建房的，按违法占地进行处理。
1987年后，村办企业、村公共设施、公益事业建设及个体工商业户建设
用地，按照县级以上人民政府批准的规划进行。村办企业用地，持上级批准
文件，向县土地管理局提出用地申请，审批权限与农业用地建设征地相同。
（三）农村居民住宅建设用地管理
1982年前，农村居民建房，只要经批准，无论是否耕地，一律不收地价。
1982年3月，山东省人民政府下发《关于贯彻执行国务院〈村镇建房用地条例〉
的通知》。对宅基地标准作了明确规定，平原地区的村庄，每户宅基地面积
0.2～0.35亩，最多不超过0.4亩。当时，垦利县正搞村庄建设规划，垦利镇
以西乡（镇）规划的宅基地一般在0.3～0.4亩；垦利镇以东乡（镇）规划的
宅基地一般在0.4～0.5亩以下。
1987年后，垦利县按照《土地管理法》的有关规定，进一步加强了对农
村宅基地的管理。对申请宅基地的条件，审批程序作明确规定。农村居民申
请宅基地的条件：因统一规划新村，居民点需要安排宅基地的；农村居民年
满18周岁以上，确需新建结婚用房的（包括女娶男）；回乡安家落户的离、
退休干部职工和转业、退伍军人确无住房的；回家定居的海外侨胞、港澳和
台湾同胞、外籍华人建住宅的；原宅基地影响村镇规划、交通或因国家建设
和乡（镇）企事业建设需搬迁的，具备上述条件之一者，均可申请建房用地。
审批程序：农村居民建房需使用耕地的，须向村民委员会提出申请，经村民
大会讨论通过后，报乡（镇）人民政府审核，由县人民政府批准；需用原有
宅基地、村内空闲地和其它土地的，由乡（镇）人民政府批准，经批准后使
用的宅基地，统一由县人民政府发给集体土地建设用地使用证。
（四）农业建设用地管理
农业建设用地，一般包括农田水利设施塘坝、沟渠、道路、扬水站、机
房、蓄水池、小水库等，农村道路（宽大于2米的村间、田间道路）和其它
辅助性设施（村级变电站、固定晒场、农用仓库、农机具放置场和护林、护
果之类的房屋用地）等。
1980年前，是在人民公社管理委员会指导下自批自用。1981～1990年，
全县农村普遍实行承包责任制，土地使用权固定到户。此后，没有新上大的
农业建设项目，农田水利大都是在原来的基础上进行维修改造。在田间挖沟、
修渠都由承包户联合自筹自建。护林、护果房屋由承包者选址建设。有的乡
（镇）新上比较大的农田水利建设用地，也是自批自用。
1990年6月，山东省土地管理局制定《关于加强农业建设用地管理的意见》。
从此，垦利县对农业建设用地加强管理。
1.审批程序。建设单位或个人须根据其用地性质，分别向上级业务部门
提出建设项目申请，由业务主管部门进行实地勘察，提出设计方案，签署审
定意见，并绘制平面布局图和地理位置图。
建设单位或个人凭批准文件和审定后的设计方案，向乡（镇）土地管理
所提出农业建设用地申请。
乡（镇）土地管理所在收到申请报告后，及时勘察现场，审核用地面积、
土地类别及占地位置，并向县土地管理局申请农业建设用地计划指标。
乡（镇）土地管理所协助用地单位办理报批手续，指导填写用地申请书和其
他附件，加盖印章。
呈报用地申请。建设单位或个人的建设用地申请书经县土地管理局审查
无误后，按批准权限发文或上报。
用地经人民政府批准后，由项目所在地乡（镇）土地管理所按批准文件
划定界限，准予使用土地进行建设。
2.审批权限。凡不改变土地所有权、使用权的农业建设用地，县人民政
府可批准使用土地50亩，其中耕地30亩；市人民政府可批准使用土地100亩，
其中耕地50亩，超过上述限额的须报省审批。县人民政府批准的要报市土地
管理局备案，市人民政府批准的要报省土地管理局备案。
凡乡（镇）级改变土地所有权或使用权的农业建设项目，按《山东省实
施〈土地管理法〉办法》规定的公益事业和公共设施的审批权限报批。
3.土地补偿。农业建设占用其他村、乡（镇）集体所有土地的，用地单
位和被用地单位要在土地管理部门的指导下协商确定使用方式：（一）采用
合理的一次性补偿，取得一定年限的使用权，所有权不变；（二）按《山东
省实施〈土地管理法〉办法》规定的补偿标准支付土地补偿费，由用地单位
取得所有权和使用权；（三）采用交换相邻土地的办法。以上方式都要按照
规定办理用地手续。
使用本集体经济组织所属的土地，由集体经济组织负责处理所占用土地
承包人的青苗补偿和承包田调整工作。
乡（镇）兴建农田水利灌溉设施用地，根据谁受益、谁负担的原则，由
乡（镇）政府协调处理。急需的农业建设用地，统一开发的农业建设用地，
在做好前期工作的基础上，按审批权限报经土地管理部门预批后开工建设，
然后再办理正式报批手续。
（五）胜利油田、济南军区生产基地及市属各大农场用地管理
胜利油田用地管理。胜利油田用地主要包括打井、工业仓储、公共建筑、
市政公设施、绿化、交通、住房、农田水域、商业金融和临时用地等。由于
行政区域的变更，油田用地也随之变化，至2002年底，胜利油田在垦利县境
内共占土地19191.85公顷。其中，井架、公路占地5104公顷。
济南军区生产基地用地。建场初期，由垦利县划拨土地1万余亩。
至2002年底， 占用垦利县土地16456.28公顷， 其中非农业建设用地
115.29公顷。
黄河农场用地
初建时，总耕地面积200公顷。
至2002年底，黄河农场共占用垦利县土地面积8524.19公顷，其中非农业
建设用地155.11公顷。
东营市畜禽良种场用地。 至2002年底， 该场共占用垦利县土地面积
2786.23公顷，其中非农业建设用地54.1公顷。用地管理，均按1990年6月，
山东省土地管理局制定的《关于加强农业建设用地管理意见》、《垦利县城
镇日常地籍管理办法》等有关规定执行。
（六）建设用地计划管理
1988年2月，山东省计划委员会、山东省土地管理局联合转发国家计划委
员会、国家土地管理局制订的《建设用地计划管理暂行办法》。纳入建设用
地计划管理的，包括国家建设、乡（镇）村集体建设、农村个人建房（新占
宅基地）和技改项目用地，以及采掘、建材等行业的生产用地。此后，垦利
县对建设用地实行计划管理，主要是年度计划管理。对占用耕地实行指令性
计划，对占用非耕地实行指导性计划。
编制建设用地计划。下一个年度建设用地计划，都在本年度第四季度编
制。国家建设用地计划要与国家基本建设计划衔接。凡需要征（划）用地的
国家基本建设项目，由建设单位持有关文件到县土地管理局预报用地计划。
乡（镇）、村建设用地计划，根据当地的土地利用规划、用地定额，考虑乡
（镇）、村企业、公益事业发展计划和企业新增产值因素编制年度用地计划。
农村个人建房用地计划，根据当地经济发展状况农户总数和每年新增户数，
人均耕地和农村居民建房用地面积限额等因素编制年度用地计划。乡（镇）、
村集体建设用地计划和农村个人建房用地计划，先由各乡（镇）人民政府编
制，然后上报县土地管理局。国家建设单位预报用地计划和各乡（镇）报的
年度用地计划，由县土地管理局汇总，进行全面分析研究，制订出下年度建
设用地计划，经分管的县长审核同意，上报东营市土地管理局。
1988年始，东营市土地管理局每年年初向各县（区）下达年度建设用地
计划。建设用地计划实行分级管理。下达到县的国家建设用地计划、乡（镇）
村集体建设用地计划、农业建设用地计划，由县土地管理局掌握使用。农村
个人建房用地计划，将计划指标换算为农村个人建房户数，用地亩数，分解
下达到各乡（镇）土地管理所，由乡（镇）土地管理所掌握使用。县土地管
理局在办理建设用地审批手续时，按《土地管理法》和《山东省实施〈土地
管理法〉办法》中有关审批权限的规定，并依据建设项目所用地计划严格审
查。保证列入年度用地计划建设项目的用地。
建设用地计划确定的占用耕地数，属指令性指标，只能节约，不能突破；
占用非耕地的，属指令性指标，但必要从严掌握。县土地管理局实行了建设
用地计划指标预先申请制度，建设单位持经批准的有关文件、图纸，先向县
土地管理局申请用地计划指标，经审查同意后，核发《建设用地指标通知书》；
胜利油田建设用地计划由上级单位随建设项目下达。建设单位凭《建设用地
指标通知书》到规划管理部门申请定点（在城市规划区），与被用地单位签
订协议，办理用地审批手续。《建设用地申请报告书》中凡未附《建设用地
指标通知书》或申请用地超过核实用地指标的，一律不批准其用地。如遇建
设用地计划指标不够用时，乡（镇）集体建设用地指标和农村个人建房用地
指标可以互相调剂使用。通过调剂还不能解决的，向上级申请从机动指标中
解决。垦利县1990~2002年，国家建设、乡（镇）、村集体建设用地计划指标
每年都追加，所以国家建设和乡（镇）、村集体建设用地指标与实际用地相
一致。