——关于巨野县推广农村房屋登记情况的调查
市政府研究室
近年来，巨野县按照中央、省加快新农村建设、全面推进城乡一体化的要求，
理清思路，大胆探索，找准突破口，将农村房屋管理、房产确权登记、资产抵押
贷款三个单项工作有机串联，从建立完善农村房屋登记政策体系入手，积极开展
农村集体土地房屋登记和房产抵押工作，有效解决了农民房屋产权纠纷及创业致
富资金短缺的困难，促进了农村经济社会发展，收到了良好的经济效益和社会效
益。《大众日报》、《山东商报》等媒体先后对巨野县农村房屋产权登记工作进
行了报道; 国家住房和城乡建房部及山东省住建厅的领导和专家在对该县进行深
入调研后，称赞“小单位创造了大经验，小事件引领了大变革”，并将其定位为
“巨野房管模式”。淄博、聊城等三十多个市县区先后到该县参观学习后，也逐
步启动了农村房屋登记及抵押工作。近日，省政府参事郭松海、柴宝贵、车纯滨
一行专程到巨野县，就此项工作进行了深入调研，并给予了充分肯定。巨野县的
大胆探索，走出了一条崭新的道路，有效盘活了农村沉睡的资产，为繁荣农村经
济注入了新的动力和活力。
一、大胆探索，积极推行农村房屋登记工作
近年来，从中央到地方，都把建设社会主义新农村作为一项战略任务和根本
要求。但是，如何找准突破口和切入点，不断激发农村发展活力，带动农民增收
十分关键。通过深入广泛调查研究，巨野县认识到，城市可以利用房产作抵押，
贷款用来发展经济，农民的房屋却无法利用起来，同屋不同权现象十分突出。为
此，巨野县组成专门课题组，对全县农村房屋状况进行了深入调查，得出一组数
据，算了一笔账。该县共有27万户农民，如果将房屋确权登记工作由城区推向农
村开展，按每户5万元住宅价值计算，全县农民住宅总价值就有135亿元的沉睡资
产。 如果再将农村房屋登记延伸至以证抵押融资，按照10%的贷款比例计算，房
产抵押可获得贷款13.5亿元； 再按20%的年收益计算，这批“变现”资金每年可
以产生2.7亿元的经济效益。 这虽是理论上的保守估算，但在事实上，由此催生
的就业岗位和由此带动的相关产业以及由此创造的无形资产更是一笔巨大的社会
财富。 同时，该县农村宅基地有30%被闲置，在开展农村房屋产权登记工作中，
将对在大田地上建设的房屋不予以办理房产登记作为一项硬性制度，这样就引导
农民利用闲置宅基地建房，避免了乱建房现象，有效节约了土地。按照每年1%的
建房递增量保守估计，全县每年新增建设住房270户，每处按占地0.3亩计算，每
年至少能节约土地81亩。同时，通过农村房屋产权登记，对农民物权进行界定，
减少了农民因房屋产权发生的纠纷。对农民房屋实行抵押贷款，也可以有效解决
农民发展经济过程中“担保难”“抵押难”造成的融资问题。显而易见，将房屋
登记制度扩大到农村，适应当前发展的阶段性特征和农村改革发展的新形势；农
村房屋依法登记及后续的流转、抵押，可有效盘活农民手中资产，搞活农村经济,
带动农民增收。实践证明这一做法是正确的，通过这项制度的实施，取得了良好
的经济效益和社会效益。
二、加大力度，不断把农村房屋登记工作引向深入
实施农村房屋登记制度是一项新生事物，没有经验可以遵循，只有把工作做
深、做细、做扎实，才能取得实效。
（一）加强领导组织，制定工作制度。巨野县成立了全县农村房屋产权登记
工作领导小组，并明确由县房管局具体负责工作推进，由属地镇区进行配合。在
县房管局成立了农村房屋产权登记内业工作室，配备10名工作人员、10套办公设
备，专门受理农村房屋登记工作的业务。聘请行业专家及司法人士当参谋、出主
意，积极搞好与《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理
法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《房屋登记办法》等现行法律法规对
接，完备政策依据支撑。在此基础上，根据巨野县农村房屋产权登记业务的特点，
完善了工作制度，制订了详细的工作流程，印制了《巨野县集体土地建设用地使
用权及房屋规划建设证明》、《房产测绘委托书》、《测绘草图》等一系列材料，
做到登记要件齐全，并制定了严格的登记责任追究制度，形成一套基本完善的机
制体系。同时，将农村房屋登记开展情况作为对各镇区年度工作的一项考核指标，
以5%的权重纳入了年度城镇化指标体系，以调动各镇区工作的积极性和主动性。
（二）加大宣传力度，营造良好氛围。针对农村房屋登记业务是新生事物的
情况，巨野县充分利用各类宣传媒体，以专题报道、热点追踪、发放宣传页等形
式对登记政策进行了全方位集中宣传，同时将登记服务流程向群众进行公示。各
镇区积极宣传发动，选定基础较好的村队，召开农村房屋登记动员大会，以点带
面，使广大农民及时了解和掌握了房屋产权登记的益处、登记依据、登记程序、
登记内容和必收要件。
（三）坚持试点先行，严格登记程序。采取稳中求进的工作方式，积极推行
试点工作。2008年底，向大谢集镇、万丰镇、大义镇、陶庙镇、龙堌镇、麒麟镇
等6个试点镇， 派驻农村房屋产权登记工作小组，启动登记工作。工作过程严格
按照《房屋登记办法》 （建设部第168号令）规定，确定集体土地房屋登记分为
申请、受理、审核、公示、记载于登记簿、发证等六个基本程序。严格执行依申
请登记原则，坚持自愿申请，尊重农民自主权，不强迫一个农民办证。登记办理
程序公开、透明，由派驻各镇农村房屋登记工作组统一受理、统一测绘、统一审
核，统一发证。将申请登记事项在村队公示，无异议后再发证并予以存档。对于
提供材料不齐全、不合法的，不予登记发证，确保登记工作的严肃性。
（四）抓好银农对接，拓宽融资渠道。在开展农村房屋产权登记的同时，巨
野县寻找农民融资新途径，积极与金融部门就开展农民房屋抵押贷款业务进行对
接。 经过多次商谈讨论，确定了工作程序，细化了相关流程。2009年5月，巨野
县信用联社出台了《巨野县农村信用合作联社农户住房抵押贷款管理办法（试行）》
文件（巨农信联发〔2009〕 182号），巨野县房管局与巨野县信用联社联合下发
了《关于加大对“三农”工作的支持力度、为农民抵押贷款提供优质服务的通知》
（巨农信联发〔2009〕 231号）文件，标志着该县农村房屋产权登记与抵押已经
形成一套完整的工作体系。截止目前，该县18个镇区办已经全部开展了这项业务，
共办理农村房屋产权登记17万份，办理抵押登记2300余起，评估价值5.67亿余元，
贷款额2.82亿元，为农村经济发展注入新的活力。
三、积极创新，农村房屋登记工作带来了新启示
通过两年多的农村房屋登记实践，巨野县积累了一定的工作经验，得到了上
级领导、专家学者和新闻媒体的肯定与好评，也积累了一些新的有益启示。
（一）开展农村房屋登记发证工作，是实现农村房屋财产权能的需要。农村
房屋产权登记无异于一场革命，使农民的房产有了归属。不管是在城市还是在农
村，房屋产权证作为一种凭证，是对房屋所有人来说都是一道法律上的“护身符”。
而诸如农村房屋财产权的实现、处理农村房屋纠纷、国家征收拆迁、执行法院的
司法判决等，都要以房屋所有权证书及其登记资料为法律凭据。若遇到相关问题
时，农民就可以凭证得到补偿。开展农村房屋登记发证工作对保护农民合法权益
的意义毋庸置疑。
（二）开展农村房屋登记发证工作，有利于盘活农村固定资产。长期以来，
城区范围内的农民可以利用房产作抵押贷款，用来发展经济，而身处农村腹地的
农民的房屋却无法利用起来，出现了同屋不同权的怪现象。开展农村房屋登记发
证工作， 最大的一个突破在于通过这种方式， 农民手中的房屋由“实物”变为
“财产”, 进而转变为“资本”。农村房屋登记发证后，农民手中的《房屋所有
权证》即成为其对房屋拥有合法财产权的证明，可依法进入市场进行交易、租赁，
由不动资产变为资本流向社会，盘活农村沉睡的资本。
（三）开展农村房屋登记发证工作，有利于增加农民的财产性收入。允许农
村房屋抵押对搞活农村经济，培育社会主义市场具有深远重大的意义。目前，我
国大部分人口住在农村，这些人口是我国发展市场经济不可或缺的参与主体。随
着农村剩余劳动力不断增加，广大农民也正在积极寻找致富的门路，但缺乏必要
的资金。农村房屋依法登记发放所有权证书后，村民可以通过以房产作价入股、
出租、以房产抵押获得小额贷款发展养殖业、种植业等形式获取收益。同时，随
着城乡一体化进程的加快，农民观念不断更新，社会交往不断增多，在经商、子
女出国留学等方面都需要固定资产证明，证明其有一定的经济基础，房屋所有权
证就是一个最好的证明。
探索永无止境，改革永不停滞。下一步工作中，巨野县将按照中央和省部属，
继续深入推进农村房屋登记制度创新。计划在农房建设过程中，由规划设计部门
设定新建房屋户型、建筑材料，据此估算新建房屋价值。农民建房时在设定户型
中选择，然后与金融等部门搞好对接，将房屋进行预抵押，从金融部门贷款获得
建房贷款，此举可解决了农民建房时资金周转困难问题，有利于实现社会资源的
最佳配置，推动城乡协调发展。