关于对全市土地开发整理工作情况的调研报告

根据市人大常委会2005年工作要点，为认真贯彻落实《中华人民共和国土地管理法》，进一步促
进全市土地开发整理工作，城建环保委员会组成调研组，在市人大常委会副主任李荣强、潘本学的带
领下，于2005年3月4日至15日对全市土地开发整理工作进行了调研。调研组采取现场察看与召开座谈
会相结合的方式，先后在市直、蒙阴、费县、莒南、临沭县召开了5个座谈会，广泛听取了各级人大、
政府、有关部门的意见，察看了12个土地开发整理现场，并与部分村民进行了交谈。同时，结合调研
组织了“环保世纪行”活动。总的认为，全市土地开发整理工作发展势头良好、成效明显，是一项面
向农村的德政工程、富民工程，深受广大农民群众的欢迎。
一、基本情况
近年来，市政府坚持以耕地保护为主线，以统筹规划为龙头，以投入机制为保障，以制度创新为
动力，实行政府管理与市场运作相结合，田、水、路、林、村综合治理，连片开发，充分运用机械施
工，一治一道岭，一治一个流域，取得了明显成效。2000～2004年，全市的土地开发整理项目中，国
家、省、市、县四级共投资43829.29万元，开发整理复垦土地84.31万亩，净增耕地23.08万亩。其中国
家级重点项目8个，整理土地8.36万亩，净增耕地1.40万亩，争取资金11984.49万元；省级重点项目、
示范项目8个，开发整理土地6.31万亩，净增耕地1.02万亩，争取资金8384.8万元；省级补助项目21个，
开发整理土地11.07万亩，净增耕地1.92万亩，争取资金1646万元；市县两级投资2亿多元，开发整理
复垦土地50余万亩，净增耕地15万余亩，入库量达到13.82万亩，位居全省前列，受到省政府和省国土
资源厅的充分肯定。 为青岛、威海等地提供耕地占补平衡指标2万余亩，利用市外资金6000多万元。
2005年度我市已被批准立项的国家土地开发整理项目10个，项目总面积12.7万亩，拟增加耕地2.23万
亩，拟争取资金23420万元。
已实施的土地开发整理项目区，地块大了、土层深了、水通、路通，水土保持好，种植业的规模
发展有了保证。其中，5000亩以上的土地开发整理项目有16个。当地群众高兴地说“过去的跑土、跑
水、跑肥的三跑田，变成了三保田、水浇田、丰产田，这多亏了党和国家的好政策。”土地开发整理
的经济效益、社会效益和生态效益明显：一是综合经济效益明显提高。通过土地开发整理，增加了耕
地有效面积，确保了耕地占补平衡，保证了全市城市化、工业化发展用地，促进了经济的可持续发展；
改善了农业生产条件，提高了土地利用率和农业综合生产能力，促进了种植业结构调整，保证了粮食
安全。土地开发整理项目区农业生产成本平均降低15%左右，粮食和其他农作物产量提高30%左右，一
般三到五年能收回土地开发整理的投入成本，如果种植优质高效农作物，效益更加明显。莒南县认识
早、抓得早，近几年国家、省市县共投资10381万元，开发整理土地22万亩，新增土地3.5万亩，推动
了板栗、茶叶、草莓、大樱桃等产业、产品的规模化发展。全县每年农业生产平均增长值中，直接或
间接来自土地开发整理的部分达30%以上。二是社会效益明显增强。土地开发整理工作由国家投资，
农民增地增产增收，精神面貌发生了很大变化，进一步密切了党群、干群关系，提高了党在人民群众
中的威信，促进了社会稳定与和谐。项目区的群众激动地说，国家拿钱给俺开发整理土地，是做梦也
没有想到的好事。蒙阴县蒙阴镇8个库区村，通过土地开发整理，平均每人可新增加有效耕地0.4亩，
村干部反映，不仅能解决了我们的生活困难，而且村里的青年光棍娶媳妇也不愁了。费县梁丘镇马场
村村委主任说：“俺村土地开发整理后，优化了生产条件，增加了近300亩耕地，村干部的威信有了
提高，过去村委换届选举，我得票率只在60%左右，这次我得票率超过了90%”。三是生态效益有较大
改善。土地开发整理有效的防止了水土流失和耕地退化，建设了一批土地优质、生态优良的区域；通
过对砖瓦窑废弃地的复垦，有效地促进了项目区生态环境的恢复和治理。国家土地开发整理示范区植
被覆盖率增加2.4个百分点，抗御自然灾害能力明显增强。蒙阴县界牌镇投资922.46万元，完成省、市
级项目4个，县级项目7个，开发整理土地9304.2亩，增加土地3000亩，新建电灌站4处，水库、塘坝3
座，储水池36个，风力提水站13座，新修和改造田间路26.46公里，栽植各类苗木32.6万株。土地开发
整理已成为促进生态环境保护和建设的重要措施之一。费县朱田镇卧龙湾流域通过土地开发整理，做
到了梯田垒石坝，坝上栽银花，岭上栽果树，地里种庄稼；既增加了群众的经济收入，又改善了生态
环境。
二、主要做法和经验
全市的土地开发整理工作，经过几年的探索和实践，积累了一些好的做法和经验，概括起来有以
下几点：
（一）领导重视，认识到位。近年来，市委、市政府认真贯彻土地基本国策，高度重视土地开发
整理工作，一手抓保护，一手抓开发，把土地开发整理工作作为实践“三个代表”重要思想，提高农
业综合生产能力，反哺土地、增加农民收入、服务“三农”、构建和谐社会的重要措施，列入了重要
议事日程。 市委市政府每年研究国土资源工作时， 都把土地开发整理工作作为重要内容研究部署。
2003年，市政府两次召开土地开发整理专题会议，市委、市政府主要领导联名致信各县区委书记、县
区长，专门就大力开展土地开发整理工作提出了明确要求，多次听取汇报，亲自做省和国家土地开发
整理项目争取工作，并深入项目施工现场检查指导。市政府先后出台了《临沂市土地开发整理管理暂
行办法》、《临沂市土地复垦管理暂行办法》和《临沂市人民政府关于进一步加强耕地保护保障经济
发展用地的意见》，并成立了以分管市长任组长，国土、财政、农业等部门主要负责人为成员的土地
资源保护领导小组，各县、区也相应地成立了领导机构，出台了有关办法。市、县国土资源部门建立
了土地整理中心，配备了人员。市政府分管领导靠上抓，具体做好土地开发整理的组织协调指导工作，
保证了土地开发整理各项工作的顺利开展。国土资源部门工作积极主动，作风深入，服务热情，并对
土地开发整理工作进行了广泛的宣传，提高了各级对土地开发整理重要性的认识，激发了广大干部群
众的热情，形成了干部争、群众要土地开发整理项目的局面。费县、莒南、蒙阴县委县政府的主要领
导亲自到国家、省有关部门争取土地开发整理项目，临沭县人民政府把土地开发整理工作列入2005年
的十件大事之一。
（二）规划科学，合理开发。规划是行动的先导，是搞好土地开发整理工作的重要基础。根据全
市土地开发整理工作的实际，市国土资源部门于2000年重新编制了2001～2010年土地开发整理专项规
划，经省国土资源厅批复后实施，进一步明确了全市土地开发整理的目标、方向和工作重点。全市列
入2001～2010年土地开发整理项目储备库的项目5257个，总面积400.65万亩，拟增加耕地117.3万亩。
其中列入国家级项目库的63个，总面积56万亩，拟增加耕地9.5万亩；列入省级项目库的118个，总面
积46万亩，拟增加耕地10万亩；列入市级项目库的1074个，总面积75.5万亩，拟增加耕地22万亩；列
入县级项目库的4002个，总面积223万亩，拟增加耕地76.5万亩。近三年全市拟开发整理复垦土地总面
积70.8万亩，拟增加耕地25.5万亩。为实施好全市土地开发整理规划目标任务，市国土资源部门确定
了土地开发整理规模大、支撑作用强、预期投资效益好，能明显改善区域生态环境的7大重点开发整
理区域，分别是环蒙山土地开发整理区、临沂北部低山区土地开发整理区、苍山西北部土地开发整理
区、平邑和费县南部低山区土地开发整理区、沭东丘陵土地开发整理区、沂南及沂水东部缓坡地土地
开发整理区、蒙山东部低山区土地开发整理区。各县区本着因地制宜的原则，也制定了科学合理的土
地开发整理规划。
（三）多方筹资，加大投入。确保土地开发整理的资金投入是搞好土地开发整理工作的重要保障。
为此，市政府充分利用我市土地开发整理后备资源丰富、干部群众热情高的优势，积极争取国家和省
土地开发整理专项资金；严格按标准收取土地有偿使用费和耕地开垦费；充分用活政策，易地调剂耕
地占补平衡指标，利用市外资金。同时，由财政部门设立土地开发整理资金专户，严格资金管理，资
金跟着项目走。临沭县把耕地开垦费、土地荒芜费和新增建设用地有偿使用费返还部分，几块资金捆
在一起，设立了土地开发整理基金，做到了专款专用，几年来，全县投入810万元用于县级项目土地
开发整理。
（四）创新机制，管理规范。为保证土地开发整理质量，各级国土资源部门工作认真负责，对项
目的各个环节进行全面审查、严格把关，制定并严格实行了“八制”管理，所有国家、省、市投资的
土地开发整理项目都建立了项目法人制、工程招标投标制、工程监理制、项目合同管理制、项目公告
制、竣工验收制、资金审计制和廉政责任制；明确了各方责任、确保了责任到人，增加了工作透明度，
强化了工程质量，做到了高起点开发整理，高标准配套建设，项目立项一个，实施一个，成功一个，
富裕一方，带动一片。费县梁丘镇黄山流域土地开发整理项目还实行了专业人员监理与村老干部、老
党员、群众代表监理相结合的管理机制，进一步促进了项目各项指标的落实。
三、存在问题和几点建议
我市土地开发整理工作虽然取得了比较显著的成绩，但由于起步较晚，工作中还存在一些问题，
主要是：有的地方对土地开发整理重要意义的认识不足，县区之间发展不平衡；个别地方存在重项目
争取轻项目实施的现象，有的项目质量不高；工程后期维护工作，特别是水利设施的管护亟待规范和
加强；土地开发整理工作与农业内部结构调整结合的还不够好。这些问题的存在，需要在今后工作中
认真研究解决。为此，特提出如下建议：
（一）进一步提高认识，加大领导力度。土地开发整理工作是加快城市化、工业化发展进程的必
然要求，也是实现城市和农村、工业和农业相互促进、共同发展的需要。我市土地开发整理后备资源
丰富，发展潜力大，近期（至2010年）还有300多万亩土地需要进行开发整理，干部群众要求迫切。
各级政府要进一步加大对土地开发整理工作的领导力度。要不断加大对该项工作的宣传力度，进一步
提高各级对开展土地开发整理工作重要意义的认识，弘扬沂蒙精神，发扬我市人民自力更生、艰苦奋
斗、改土治水的优良传统，在土地开发整理工作中创造新的业绩。要认真贯彻落实土地开发整理政策
规定，层层建立目标责任制，加大检查监督力度，发现问题，及时纠正，确保规划项目的实施。
（二）抢抓机遇，加大资金筹措和投入力度。随着土地开发整理工作的不断深入，需要投入更多
的资金。为此，全市各级要进一步解放思想，多措并举，进一步加大资金筹措和投入力度，特别要积
极争取国家和省土地开发整理项目和专项资金。国家和省的土地开发整理项目规模大，投资多（国家
项目每项山区最多可达15000亩， 亩投资1600～1800元； 省级项目每项山区最多可达9000亩，亩投资
1200～1500元），要把争取国家和省土地开发整理项目作为工作的重点，挖掘各种有利因素，全力做
好项目争取工作；要进一步总结经验，搞好典型培育，让上级有关部门愿意向临沂投资、向临沂投资
放心。同时，认真搞好全市新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费等费用的收缴工作，特别是要确保
县级土地开发整理项目的资金投入。要加强资金管理，密切国土、财政、监察、审计等部门之间的协
作与配合，确保土地开发整理专项资金专户储存，单独建帐，专款专用，全额投入土地开发整理。土
地开发整理是库区村、贫困村脱贫致富的又一条重要途径，要适当向库区村、贫困村倾斜土地开发整
理项目，促进区域经济的平衡发展。
（三）完善制度，提高土地开发质量。要科学化、规范化管理土地开发整理项目，确保项目顺利
实施、确保工程质量的提高。应尽快起草修订完善土地开发整理项目管理办法、资金管理办法和工程
招投标、监理、验收、审计等具体制度，积极推行专业人员监理与群众代表监理相结合的管理机制，
严格实施项目“八制”管理，努力建立公开、公平、公正的土地开发整理市场，使土地开发整理工作
每一个环节都做到规范有序、每一个项目都达到规划设计要求，建设高标准的精品工程，打造全省、
全国知名“品牌”。
（四）加强管理，建立土地开发整理项目的长效机制，提高产出效益。要立足当前，着眼长远，
按照谁使用谁管护的原则，建立项目使用责任制，特别要尽快研究制定水利设施的管理办法，确保工
程长期发挥效益。要切实加强土地开发整理过程中的权属管理，尽快研究制定新增耕地使用管理办法。
要注重研究利用新增耕地增加贫困村集体收入的办法，以利于公益事业的发展。要以提高农业综合生
产能力为出发点，注重提高项目区的产出效益和商品产出率，做到土地开发整理与农业内部结构调整
相结合，与发展优质高效农业相结合，与改善生态环境相结合，实现补充耕地数量、提高土地质量和
生态保护三者的统一，充分发挥土地开发整理的最佳效益。