一、以代表最广大人民群众的根本利益为出发点，找准制约农村经济发展的关键因素
今年初，蒙阴县委、县政府本着真正为群众办实事，解难题的指导思想，在全县农村开展了广泛
深入的调查研究。从中发现，当前农村工作中存在的这难那难问题，其根源突出表现在"两低"上：
（一）农民各自为"政"，组织化水平低。一是班子建设难。农民缺乏有效地组织，一家一户生产
经营形成族性派别，给选干部、建班子带来了难度，造成干部难选难干，班子难组难建。二是做群众
工作难。集体"空"了，生产"散"了，干部"软"了。村里连个村民会议都开不起来，上级的决策部署和
政策到了村级就断头，贯彻落实不到群众中去。发展教育、兴办水利、修建道路等集体事业只能靠向
群众要。三是推广技术难。一家一户的分散经营，生产小打小闹，种植不成规模，开展新品种新技术
的推广难度很大。同时，由于基层干部服务意识不强，服务体系不完善、不配套。基层干部进村入户
指导服务缺乏直接的利益关系和信任，农民不愿接受，有时候上级把干部撵下去，群众就会把他们赶
回来。
（二）土地零散，产出效益低。一是生产成本高，增加收入难。一家一户经营几块到十几块土地，
早晨刨村东，下午锄村西，花工不少，根本没有精力再去想其他致富门路。除了费力之外，每个农户
都得需要置全各种农具，而且购置的农具使用率低，大部分是闲置，造成资产的浪费和生产成本的提
高。据测算，目前农民种植粮食作物的每亩综合投入在600元左右，而实际收益则不到800元，真正的
现金收入就更少了。二是调整结构难。由于土地分散零散碎面积小，农民想发展高效经济作物或栽植
果树也很难。近几年，我们通过多种手段和措施，引导农民调整种植结构，在部分乡镇，倡导发展蔬
菜和药材，但由于地块零散，认识也不一致，推也推不动。
综上所述，"两低"问题的存在，严重影响了农村经济的发展和农村工作的开展。特别是随着市场
经济体制的建立和面对我国入世的挑战，这种状况已越来越不适应。一是影响了农民素质的提高。受
小意识的束缚，农民满足于自给自足，日子年复一年地过，有的即使有致富的意识和愿望也没有致富
的本领和行动。不少农民的生产生活处在社会的边缘状态。"不开会，不学习，种好土地填肚皮"。这
虽然是老百姓的顺口溜，也是农民素质不高的写照。二是影响了经济发展。长期以来，相当一部分群
众被束缚在自己承包的土地上，活动区域狭窄，对外边的信息不了解，思想不解放。相当多的农民只
是在承包地上种植传统的粮油作物，土地产出率低，劳动成本居高不下，收入增长缓慢。更为重要的
是，面对"入世"后的形势，一家一户的分散经营根本适应不了经济全球化、市场一体化的新趋势，无
法抵御市场的冲击，更无法去"闯"市场。
调查了解到这些情况后，我们县委、县政府认识到，要加快县域经济发展，解决好"三农"问题，
必须做好农民与土地的结合文章，进一步深化农村改革。为此，我们决定，要从变革农村生产关系入
手，来满足农村生产力不断发展的内在要求，集中广大农民群众的智慧，以"三个代表"的重要思想为
指导，大胆探索新的路子。
二、坚持群众自愿的原则，建立经济合作社，集中互换土地，优化土地和劳动力资源配置
（一）指导思想和基本原则。我们把建立农业经济合作社的指导思想确定为：以"三个代表"要求
为出发点，以应对我国加入WTO后对农业的影响为目的，紧紧围绕"一个落实"（落实党在农村的政策）
和"两个确保"（确保农民增收、确保农村稳定），努力提高农民的组织化水平，建立适应市场经济发
展的农村经营机制和管理机制，实现农村劳动力的优化组合和农村土地资源的优化配置，加快农业经
济结构调整步伐，推进农业产业化进程，增加农民收入和财政收入，促进农村经济健康发展和农村社
会稳定。基本原则为：一是坚持家庭承包经营机制不变原则；二是坚持自愿组合原则；三是坚持经济
性原则；四是坚持立社申请，办社审批原则。
（二）广泛发动，形成共识。县委、县政府组织开展了"解放思想、优化环境、加快发展"大讨论
活动，各乡镇、村先后组织农民群众5万多人，外出参观学习了规模种养的先进经验，使群众大开了
眼界，为深化农村改革打了思想基础。
（三）建立农业经济合作社。坚持"政府引导，能人牵头，多户参与，优化组合，自愿结合"的原
则，引导群众自愿组建经济合作社。每个合作社由村里公认的有群众威信、有种植技术专长、办事公
道的"能人"牵头，一般由30～50家农户自愿组建。牵头者与农户双向自愿，自由选择，优化组合，民
主选举社长（一般都是牵头人）。各农业经济合作社都制定了《章程》，民主选举产生了理事会和监
事会，实行"民办、民管、民受益"的工作机制，真正形成了以家庭承包经营为基础，自主经营、自我
管理、自我发展、自我服务、自负盈亏的利益共同体。
（四）完善土地政策。成立经济合作社后，第一个要解决的问题是如何将每家每户零散的土地相
对集中起来，以便于管理，发展规模经营。为此，各试点村都多次召开会议，统一村民的思想，最终
全体农户按手印一致同意将土地按级差进行集中互换，化零为整。在互换调整中，村里自主进行"三
定"，即确定土地面积、确定地级，确定地面附属物价格。为确保"三定"公开、公平、公正，村里成
立了由村民大会公开推选的老党员和有威信、办事公道的村民组成专门工作班子，实施土地丈量、地
级差别核定和地面附属物定价及归属等有关工作。一是全面丈量土地面积。二是以产定级，即洼地以
小麦产量确定地级，山岭地以花生产量确定地级，作为互换土地面积的依据。三是确定对地上附属物
的处理办法。同时，对全村水利建设、道路建设统一规划好，留出建设用地，为今后农业基本建设打
下基础。在确定互换土地的基本原则和操作细则后，每村依据农业经济合作社的数量将不同类型的土
地分为几个大片，每个合作社由社长一人代表全社抓阄，确定自己所在的合作社划分的土地，然后发
给由县政府统一印制的土地经营证书，签订30年承包合同不变，实现土地的"化零为整、优化配置、
连片开发、规模经营"，做到"一户一大块、一社一大片"。
三、提高了农民组织化水平，解决了土地零碎的问题，增强了发展活力和适应市场的能力
（一）农民的生产积极性空前高涨，促进了农村生产力的发展。建立农业经济合作社进一步扩大
了农民群众的生产经营自主权，使农村土地和劳动力相对集中，解决了过去一家一户办不了或办不好
的事情，农民群众互相觉得有了依靠，从而对党的土地延包30年不变的农村政策更加放心。农民群众
对土地的开发治理舍得投入。在今冬农田基本建设中，双河峪村户均深耕整地投入1500元以上，多的
户达到2000元以上，全村总投入达15万元，这在农业经济合作社成立之前是难以想象的。
（二）促进了农业结构调整，加快了农业产业化进程，开辟了增加农民收入的新途径。农业经济
合作社的建立，不仅把农民组织起来了，还通过土地互换，扩大了规模经营，实现了农村土地资源的
优化配置，为农业经济结构调整创造条件。加入合作社的农户由于承包地连成了片，生产管理方便了，
农民积极调整种植结构，发展高产高效产业。熊家万村改变原有种植小麦、玉米的单一模式，准备大
面积发展蜜桃，然后由各合作社组织部分劳力统一管理，剩余的劳动力搞网箱养鱼。随着农业结构的
调整和生产规模的扩大，农业经济合作社必定会成为连接农户与市场或加工龙头企业之间的桥梁，为
推动农业产业化进程，增加农民收入，迎接入世挑战打下了基础。
（三）提高了农民组织化水平，解决了制约农村工作开展的一系列问题。土地集中互换和农业经
济合作社的建立，增强了农民的自我服务能力。这种服务是贯穿于产前、产中、产后的系列服务，自
愿组织的合作社可以合资购买农用机械，共同使用。过去每户买一台喷灌机需要2000元，现在几十户
合伙购买一、二台就够用，户均投资只用几百元钱，大大降低了生产成本。农业经济合作社的建立，
使分散的农户结成了生产、技术、销售一体化的利益共同体，在这个利益共同体中，致富能手或"能
人"是骨干力量，农户群众组织化水平的提高，也为机关干部转变作风，为群众服务提供了有效载体。
县科委、烟草公司的技术人员以前到农村指导群众生产，跑上一天也不过几户，收效甚微，现在由于
有了经济合作社，他们直接同合作社挂钩，由合作社组织入社农民接受科技培训，群众高兴，效果显
著。
（四）加快了村级民主化进程，真正做到了"还权于民"。农村土地政策的完善和农业经济合作社
会的建立，实质上是一次村民民主政治建设的实践。在完善土地政策中，自始至终坚持群众路线的民
主程序，充分体现了"条件、自愿、规范、有序"的原则。在农业经济合作社的建立过程中，始终坚持
了公平、公正、公开的原则，除民主选举社长外，还普遍实行了民主协商、民主管理和民主监督，将
农村的民主进程向前推进了一大步。经济合作社建立后，关于生产经营活动中的重要事项，由社内群
众民主决策，理事会组织实施。
（五）理顺了干部关系，促进了农村稳定。过去是群众怕见干部，见干部就躲。现在由于群众的
心思都集中到发展上，他们觉得干部见多识广，了解的信息多，有的在社内就是"能人"。因此，都变
得主动找干部了解信息、询问致富方法，一举解决了市场经济条件下"群众致富无门，干部服务无站"
的问题，群众与干部之间的感情加深了。同时，农业经济合作社的建立使村两委腾出精力，集中力量
抓好思想政治工作、精神文明建设、社会治安、计划生育和其他重大问题，促进农村的社会稳定。