实行群众逐级上访是信访制度的重大改革，是增强各级各部门责任心，提高办事效率，落实“分级负责，归口办理”原则，规范信访人行为的新举措。为尽快推行逐级上访制度，1994年，在考察学习河南省安阳、郑州等市工作经验的基础上，根据《山东省信访处理暂行规定》，临沂地区行署发布了《关于实行群众逐级上访的通告》，信访办下发了《关于实施群众逐级上访接待处理程序》，统一印发到村和机关、学校、集镇、街道，对信访重点村和重点单位还分发到户。同时充分利用广播、电视、报纸以及宣传栏、宣传车等广泛进行宣传，使90％以上的群众受到教育，群众逐级上访的自觉性大为增强。
为进一步落实逐级上访制度，参照外地经验，在信访工作中引入经济制约机制，推行了“两金一卡”制度。“两金一卡”即“稳定制约金”、“稳定保证金”和《双向责任卡》。“稳定制约金”是在签订信访工作责任书的基础上，由主管部门向其下属单位收取的一定数量的责任押金，年终考核达到要求的，可以参与评比先进，制约金如数退还；达不到要求的，制约金变为罚金，用于奖励先进集体和先进个人。1995年，各县区对乡镇办事处，乡镇办事处对片、村实行了这一方法。有的还将“稳定制约金”分解到有关具体人，责任更加明确。“稳定保证金”和《双向责任卡》是规范受理、承办单位和信访人行为的一种措施。群众信访要求查处问题时，受理、承办单位要和信访人签订《双向责任卡》，明确责权关系和查结时限。信访人在查处期限内必须等候处理，不得越级和重复信访，并交纳一定数量的“稳定保证金”。案件查结后，如信访人行为符合责任要求，将“稳定保证金”如数退还；如有违反，“稳定保证金”罚没，作为信访工作经费。对失职、渎职和违反《双向责任卡》要求的信访工作人员实行追究责任制度。追究责任的范围主要有：对信访案件应受理而不受理的；工作不负责任，严重官僚主义造成不良后果的；受理、承办单位由于主观原因不能按期结报或拖、压、顶着不办，酿成越级上访的；以权谋私、行为不廉、处理不公，导致事态扩大的；将控告、检举材料泄露给当事人的；打击报复信访人的；对集体上访不做工作，甚至鼓动闹事产生不良后果的等。追究责任的形式主要是给予受理、承办单位及其责任人批评教育、责令写出书面检查、全市通报批评、给以党纪、政纪处理、经济处罚、追究法律责任。在实施过程中，还狠抓了为信访人出具书面答复意见这一关键环节。通过会议强调要求、下发指导性文件、加强考核等手段，促使工作有效运转。全年市、县、乡三级共为信访人出具书面答复意见1200余份，比1994年增长近1倍，使群众盲目越级上访现象明显减少。