【综述】1987年～1996年，全区土地管理系统认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土
地，切实保护耕地”的基本国策和土地管理有关法律、法规、政策，不断更新观念，
转变职能，深化土地管理体制和土地使用制度改革，使全区土地管理工作得到了全面
发展。
积极推行土地管理体制改革。 1987年8月，根据《劳动人事部、国家土地管理局
关于建立健全土地管理机构若干问题的通知》，在惠民地区农牧渔业局土地管理科的
基础上建立了惠民地区土地管理局。到1987年底，各县市在农业局土地管理股的基础
上建立了县市土地管理局。1988年底，各乡镇土地管理机构相继建立。1996年，地区
土地管理局下设办公室、城乡建设用地管理科、土地监察科、地籍管理科、法规宣教
科等5个行政科室和土地勘测规划站、 地产估价事务所两个事业单位。共有干部职工
50人，其中大专以上文化程度的30人，占60%，中专及高中文化程度的16人，占32%。
是年，滨州市土地管理局对所辖各乡镇土地管理所，惠民县土地管理局对部分乡镇土
地管理所实行了垂直领导。各级土地管理机构，负责所辖区域内土地的统一管理和城
乡地政工作，使全区土地由分散多头管理走上了依法、统一、全面、科学管理的轨道。
加强土地管理队伍建设。各级土地管理部门以“忠于职守、通晓业务、秉公执法、
热情服务”作为职业道德规范，加强土地管理队伍建设。先后制定了政治业务学习，
廉洁勤政、政务公开、社会承诺等多项规章制度。1988年以来，地区土地管理局先后
举办了建设用地、土地监察、地籍管理、土地使用制度改革、土地利用规划等方面的
培训班14期， 培训人员达790人次。各县市也开展了相应的业务培训，大大提高了干
部职工的业务素质。1987～1996年，全区各级土地管理部门受地区以上表彰57次，其
中受省表彰20次，国家表彰2次。土地管理系统职工受地区以上表彰216次，其中受省
表彰的157人次，受国家表彰的2人次。工作成果受地区以上奖励的37项，其中受省科
委和省土地管理局奖励的22项，受国家土地管理局奖励的11项。
加强城乡建设用地管理。 根据山东省计划委员会、 山东省土地管理局鲁土综字
［1987］26号文《关于下达一九八七年非农业建设用地计划的通知》要求，从1987年
起，对非农业建设占用土地实行计划管理。地区土地管理局和地区计划委员会根据省
土地管理局和省计划委员会下达全区的建设用地计划和全区建设用地供需情况，编制
了全区年度建设用地计划，下达各县市执行。1987～1996年，共下达非农业建设用地
计划9260.2公顷，其中耕地5602公顷。各级土地管理部门严格执行用地计划，强化建
设用地的审批管理，做到无用地计划的不批，无基建计划的不批，不符合土地利用规
划的不批，用地手续不完备和用地不合理的不批。非农业建设实际占用7387公顷，节
约用地1873.2公顷，其中耕地占用3590公顷，节约用地2012公顷。1996年，省计划委
员会下达给我区建设用地计划842.7公顷，实际占用754.6公顷，节约用地88.1公顷。
搞好土地的开发与利用。自1988年开始，政府对土地开发实行了计划管理，在下
达年度建设用地计划的同时，下达年度土地开发计划，并要求认真组织落实。是年，
全区下达耕地开发计划1667公顷，实际开发耕地4007公顷。荒地开发是全区黄河三角
洲农业综合开发一项重要任务。1991年无棣县在西小王乡的“东黄5万亩开发项目”，
已成为棉花商品生产基地，被省土地管理局评为土地利用项目科技进步三等奖。同时，
各级政府还制定优惠政策积极鼓励外地客户开发， 仅无棣一个县就先后有5家外地客
户前往进行开发。1996年省计划委员会下达全区土地开发计划2500公顷，实际开发土
地2670公顷。
土地执法监察。 根据中发［1986］7号《中共中央国务院关于加强土地管理制止
乱占耕地的通知》要求，地县(市)两级土地管理部门都设立了土地监察机构，乡镇土
管所配有土地监察员，村有土地信息联络员，基本上形成了地、县(市)、乡、村四级
土地监察网络。1987～1996年，地区土地管理局先后举办了4期土地执法监察培训班，
参加培训人员200人次。1996年土地监察人员达到200多人。为提高土地监察人员的业
务素质， 对土地监察人员实行了持证上岗制度，办理土地监察证733件。对土地违法
案件的查处除进行经常性巡回检查和认真处理群众来信来访外，地区行署还组织了几
次集中检查。1986年12月～1987年3月，根据地区行署惠行发［1986］190号《关于全
面搞好非农业用地清查工作的紧急通知》要求，对全区1982～1986年非农业建设用地
情况进行了认真调查清理。共清查用地单位16.16万个(包括农村建房户) ，其中违法
占地单位3.77万个。对违法占地者依据上级有关规定，区别情况进行了处理。1989年
11月，地区土地管理局下发了《关于清查、处理砖瓦窑厂占地问题的通知》，对全区
砖瓦窑厂占地情况进行了专项清理。1995年3月～1995年8月，根据地区行署滨行办发
［1995］ 43号《关于印发保护耕地大检查实施意见的通知》部署，全区组织600多人
的清查队伍，对1992～1994年各项非农业建设用地、农业结构调整占用耕地和农村撂
荒耕地的情况进行了一次全面检查(即保护耕地大检查) 。通过检查汇总，3年全区共
减少耕地25.88万亩，其中非农业建设占用1.15万亩，农业结构调整占用22.95万亩，
灾害毁地1613亩，其他用地1.61万亩。共发生违法占地案件983件，违法占地3525亩，
其中耕地1092亩，依法处理971件，处理结案率90%以上。为了激励先进，从1988年起，
开展了评选“土地卫士”和土地管理“三无乡镇”活动 (无违法用地、无越权批地、
无群众上访案件)。1988～1996年全区共评出“土地卫士”77人，“三无乡镇”96个。
在搞好土地执法监察的同时，加强了土地管理地方性配套法规的建设。地区行署
先后发布了《惠民地区收缴土地荒芜费的暂行规定》、《关于推行由政府组织统一征
地的意见》、《滨州地区基本农田保护办法》等15份地方性配套法规文件。各县市人
民政府也根据当地情况制定了一系列配套性法规。至1996年地县两级政府共制定地方
性配套法规文件90多份，使土地管理工作得以有法可依、有章可循。
做好基本农田保护工作。按照国务院、山东省人民政府颁布的《基本农田保护条
例》的规定。各级土地管理部门在编制基本农田保护区规划的基础上，从1995年开始，
进行了基本农田保护区的划定工作，把基本农田保护区规划中所规划的耕地保护指标
分解到各个乡村，落实到具体地块，并制定了严格的保护措施。地区行署和各县市人
民政府先后出台了《基本农田保护办法》 ， 制定并实行了占用基本农田审批制度、
《占用基本农田许可证》制度、占用基本农田征收造地费制度、基本农田占补平衡制
度和耕地动态监测制度。凡确需占用耕地的建设项目，由城乡建设用地管理、土地监
察、土地利用规划管理等科室的人员共同到用地现场勘察，以加强对占用基本农田保
护区内耕地的监督， 有效地控制了耕地占用规模。1996年非农业建设占用耕地412公
顷，比1987年减少430公顷。
土地管理实行政府行政首长目标责任制。 为保证土地管理工作任务的落实， 从
1991年开始对土地管理的主要任务目标实行政府行政首长目标责任制。1991～1992年，
省人民政府每年年初与各市地政府签订一次年度土地管理目标责任书，把土地管理的
主要工作目标纳入政府的任务目标进行管理。 从1993年起，改为每3年签订一次。地
区行署根据目标责任书中提出的任务要求，结合当地实际制订出全区土地管理任务目
标，分别和各县市人民政府签订土地管理目标责任书。各县市人民政府也与各乡镇政
府签订。各级政府的分管领导负责组织协调、督促各项任务目标的落实。对各项任务
目标的完成情况，地区行署每年组织一次检查，年底组织一次考核，收到了很好的的
效果。1993～1995年，各项建设用地都严格控制在计划之内；乡镇企业用地有偿使用
试点面达81.4%，国家建设用地按规定全部实行了有偿出让；违法占地案件下降率3年
分别为33.2%、60%、64%；违法案件结案率为98%；土地管理部门的胜诉率为100%；地
籍调查、登记发证、土地利用总体规划、基本农用保护区规划等各项工作全部达到了
3年任务目标要求。1996年是实施第二个3年目标责任制的头一年，开局较好，年终经
省土管局组织初步考核，圆满完成了年度各项工作任务，被评为先进单位。
系统学习。 1989年5月，根据省土地管理局、省教委《关于在中小学开展国土观
念教育的通知》 要求，在全区80%以上的中小学开展了国土观念教育，听课学生达30
万人。 1991年5月24日，国务院确定每年的六月二十五日为全国“土地日”。每年各
级土地管理部门都围绕“土地日”宣传主题，采取举办座谈会、在《滨州日报》刊登
土地管理专版、政府领导发表电视讲话、答记者问、印发宣传材料、上街咨询服务、
编演文艺节目等形式开展丰富多采的宣传活动。1993年地区土地管理局举办了首届土
地管理基本知识电视大奖赛，同年，地区土地管理局又组队参加了全省土地管理系统
的土地管理基本知识电视大奖赛，受到了省土地管理局表彰。1995年，围绕全国“土
地日” “土地与法制”的宣传主题，举办了地直老年人书法展，参展作品140多幅。
1996年在全省土地管理系统《金色的土地》歌手大奖赛中，地区两名参赛歌手均入选
了全省土地管理系统十大歌手之列。
【改革土地使用制度】为了适应改革开放和发展社会主义市场经济的需要，从1989年
起全区进行了土地使用制度改革，以使土地的无偿无限期使用转为有偿有限期使用。
是年六月，地区行署办公室以惠行办发［1989］26号文转发了地区土地管理局《关于
积极开展农村宅基地有偿使用试点工作的意见》 后， 各县市人民政府都先后制定了
《农村宅基地有偿使用办法》，开展了农村宅基有偿使用试点工作。1990年在全区范
围内全面对农村宅基地实行了有偿使用，即按照使用宅基地面积的大小缴纳宅基地有
偿使用费。从而，遏制了农村乱占滥用宅基地的歪风，减少了农民建房用地规模。据
统计， 1991年农民建房用地仅为1988年的50%。国有土地使用制度改革首先在无棣县
进行试点。1990年7月，县土地管理局代表县政府统一征用土地24.35公顷，进行统一
开发、 统一出让。将其中3.2公顷土地出让给56个工商个体户，建成商业一条街。其
余21.15公顷以出让和其他有偿使用形式提供给20家企事业单位使用， 为政府收取土
地收益200多万元。 在试点的基础上， 1991年在全区范围内全面展开。 地区分别于
1991年和1992年两次召开全区土地使用制度改革会议， 推广无棣和外地先进经验。
1994年4月， 地区行署以滨行发［1994］71号文印发了《滨州地区城镇国有土地使用
权出让和转让实施细则》，进一步推动了全区的土地使用制度改革。全区国有经营性
用地全部实行了有偿有限期使用。乡镇企业新增建设用地，也依法征为国有，实行出
让。1995年，开展了划拨土地使用权有偿使用试点工作，滨州、博兴等县市先后制定
了划拨土地使用权有偿使用办法。到1996年底，全区累计出让国有土地使用权332宗，
面积269公顷，收取土地出让金3052万元。
【地籍管理】按照山东省土地管理局的部署，从1989年开始，在全区范围内开展了城
镇国有土地和农村集体土地地籍调查登记工作。城镇地籍调查分批分阶段进行。第一
批， 邹平、博兴、阳信、沾化、滨州5县市于1991年结束；第二批惠民、无棣两县于
1996年结束。 参加调查人员达1000多人，耗资100多万元。调查按照山东省土地管理
局的要求，全部采用了全解析法。调查严格执行了国家《城镇地籍调查规程》，查清
调查区内每一宗土地的位置、权属、界线、数量和用途等基本情况，满足了土地登记
要求，保证了调查质量。共调查城镇土地2万宗，面积62.98平方公里，处理土地权属
纠纷500起，确权发证12093宗，发放农村集体土地建设使用证815810份、集体土地所
有证1360份。专项用地确权，完成了水利工程用地确权28宗，交通用地确权32宗。通
过调查， 全区形成工作报告、技术报告、各种图表等成果资料220卷宗，绘制1∶500
地籍图1500幅。在省级验收时得到了充分肯定。同时，也多次受到上级业务部门的表
彰奖励。 滨州市GPS地籍控制网成果获滨州地区科委科技进步二等奖，山东省土地管
理局科技进步一等奖，国家土地管理局科技进步二等奖。滨州市城镇地籍调查成果获
山东省土地管理局科技进步一等奖、国家土地管理局科技成果一等奖和科技进步三等
奖。邹平、惠民两县获山东省土地管理局科技进步二等奖。沾化县获山东省土地管理
局科技进步三等奖。1990年，地区土地管理局被山东省土地管理局评为全省地籍管理
工作优秀单位。
【土地资源调查】 根据鲁政发［1984］136号《山东省人民政府关于进一步开展土地
资源调查工作的通知》要求，1985年10月，惠民地区农牧业局在无棣县开展了土地资
源调查试点工作。从1986年起，各县市陆续展开。1988年，地县土地管理机构建立后
接管这项工作。 1992年4月，县级土地资源调查结束，1992年4月～1993年2月，地区
土地管理局对县级土地资源调查成果进行了地区级汇总。全区先后参加调查的人员达
14500人，其中各级领导干部400人，专业技术人员551人，协助调查人员13500人，耗
资151.6万元。 调查严格执行了全国《土地利用现状调查技术规程》和山东省《土地
利用现状调查补充意见》。通过调查，查清了全区土地数量、分布、权属和利用状况。
编写地县两级土地资源调查报告8份，乡镇土地资源调查说明书111份，编绘土地利用
现状图119幅， 标准分幅土地利用现状图1054幅，村地籍图5336幅，分幅土地权属界
线图953幅，绘制滨州地区图幅理论面积与控制面积接合图表1份，县、市土地边界接
合图118幅，签订土地权属界线协议书46227份。经省级验收，地区和六个县市的成果
荣获优秀。在科技成果评定中，地区汇总成果获地区科委科技进步一等奖，省土地管
理局科技进步三等奖。惠民县获省土地管理局科技进步一等奖、国家土地管理局科技
成果二等奖。滨州市获省土地管理局科技进步二等奖。邹平县获省土地管理局科技进
步三等奖。
【编制土地利用规划】根据《中华人民共和国土地管理法》的规定和国办发［1987］
82号《国务院办公厅转发国家土地管理局关于开展土地利用总体规划工作报告的通知》
要求，从1992年起在全区范围内开展了土地利用规划的编制工作。编制土地利用总体
规划自上而下进行。地区级规划，从1992年2月开始，1993年8月完成。县级规划分期
分批进行。 邹平、滨州、博兴三县市从1992年7月开始，到1993年12月结束。惠民、
阳信、 沾化、无棣四县从1993年5月起，至1995年年底前全部完成。乡级规划基本上
与县级规划同步进行。在编制过程中，按照技术规程的要求，对搜集的大量资料进行
综合整理分析。开展了土地利用现状分析、土地适宜性评价、土地资源潜力分析、土
地需求量与预测等四项专题研究。全区共编写规划报告115份，规划说明115份，各项
专题研究报告32份。绘制规划图115幅，基本农田保护区规划图115幅，土地适宜性评
价等各项专题研究图件232幅。 地、县两级规划经省、地验收均获优秀。地区级成果
分别获地区科委科技进步一等奖、省土地管理局科技进步一等奖、国家土地管理局科
技成果一等奖。邹平县获省土地管理局科技进步一等奖、国家土地管理局科技成果二
等奖，滨州市获地区科委科技进步二等奖、省土地管理局科技进步二等奖、国家土地
管理局科技成果三等奖。
基本农田保护区规划是作为土地利用总体规划的一个专项规划与总体规划协调一
致，同步进行，同期完成的。1995年4月～1996年底，全区组织494人展开了基本农田
保护区的划定工作，把基本农田保护区规划中的保护指标具体分解到乡村，落实到地
块。全区共划定基本农田保护面积428226.27公顷，保护率为93.9%，其中一级保护面
积121768.75公顷，二级保护面积220964.56公顷，三级保护面积85493.46公顷。编写
划定基本农田保护区工作报告122份， 绘制基本农田保护区图5506幅， 签订责任书
5498份，埋设保护牌5384块，为保护好全区耕地奠定了基础。
【地价评估】经滨州地区编制委员会［1993］49号文批准，1993年12月组建了滨州地
区地产估价事务所，隶属于滨州地区土地管理局。1996年底共有工作人员16人，其中
估价师9人、 会计师1人、估价员6人。除阳信县外，各县市也都建有相应的地价评估
机构。 1995年，根据地区行署以滨行发［1994］198号《批转地区土地管理局、人民
银行〈关于以土地使用权抵押贷款有关事宜的报告〉的通知》要求，土地管理局对辖
区内在工商银行、 建设银行、农业银行、城市信用社以土地使用权抵押贷款的500家
企业进行了调查， 发现都没有进行地价评估和抵押登记， 据此，依法对这些企业的
512宗土地进行了地价评估， 评估面积1024万平方米，评估资产额9.73亿元，并全部
办理了抵押登记手续。 1995年5月～10月，按照财政部、国家土地管理局、国家国有
资产管理局《关于印发〈清产核资中土地估价实施细则〉通知》要求，地产评估所对
参加清产核资企业、 单位所使用的国有土地进行了地价评估，评估土地750宗，面积
3829万平方米， 土地资产值23.88亿元。 1995年按照省政府与滨州地区行署签订的
《1993～1995年土地管理任务目标责任书》 的要求，邹平、滨州、博兴、沾化4县市
开展了城区土地定级估价工作，并于当年完成了任务。惠民、无棣两县于1996年结束。
共完成定级估价面积30.3平方公里，编写城区土地定级估价工作报告4份，技术总结4
份， 绘制城区土地级别图4幅，基准地价图4幅，地价样点图4幅，定级单元图、定级
因素作用分值图32幅，并填制了多种宗地地价修订系数表和宗地地价影响因素说明表。
在成果评定中，邹平获省土地管理科技进步一等奖，国家土地管理局科技成果一等奖，
滨州市获省土地管理局科技进步一等奖，国家土地管理局科技成果二等奖。
(王化明 孙金诚)